我國土地行政復議的檢視與省思

馬迅

（山東大學法學院，濟南250100）

我國土地行政復議的檢視與省思

馬迅

（山東大學法學院，濟南250100）

土地行政糾紛是行政爭議中的難點和重點，能否妥善化解土地行政爭議直接關(guān)系到政府的權(quán)威和公信力。作為解決土地行政爭議的法定渠道之一，土地行政復議因其靈活、便捷、經(jīng)濟、高效的優(yōu)勢發(fā)揮著不可替代的作用，成為集中反映我國行政復議整體現(xiàn)狀的一面鏡子。土地行政復議的不足之處主要表現(xiàn)為功能定位不清、受案范圍狹窄和問責制度不健全，對此，我國應當打造土地行政復議的龍頭地位，明確“以化解爭議為主，附帶實現(xiàn)權(quán)利救濟和自我糾錯”的功能定位，同時拓寬受案范圍，規(guī)范問責體系。

土地；行政復議；行政爭議；功能定位；受案范圍；問責體

黨的十八屆三中全會公報指出，我國要加快推進行政復議體制改革，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為①參見張洋：《行政復議，如何突破“官官相護”——復議委員會改革探析》，載《人民日報》2013年11月27日第17版。②參見謝尚果：《行政復議與行政訴訟銜接機制之反思與重構(gòu)》，載《河北法學》2013年第2期，第11頁。。目前，《行政訴訟法》修改草案已提交全國人大常委會審議，為適應新時期行政復議工作的需要，貫徹十八屆三中全會精神，《行政復議法》的修改也在醞釀之中，有望近期內(nèi)出臺草案，重啟新一輪的修法工作。

行政復議作為與行政訴訟并駕齊驅(qū)的行政爭議解決法定渠道，在化解土地行政爭議中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地資源供給日趨緊張，土地行政爭議長期位列行政爭議案件首位[1]，各類土地行政復議案件數(shù)量持續(xù)增長，直接考驗著行政復議的辦案質(zhì)量和工作水平?？梢哉f，土地行政復議是近距離觀察我國行政復議整體生態(tài)的一扇窗口。近年來，關(guān)于行政復議委員會和行政復議司法化的學術(shù)討論接二連三，復議體制和復議程序的重構(gòu)理論和規(guī)范建議浩如煙海，一定程度上忽視了對行政復議基礎(chǔ)理論和日常工作的關(guān)注。本文以土地行政復議為視角，從功能定位、受案范圍、責任意識等具體維度審視復議制度的現(xiàn)狀并提出針對性建議，以期追本溯源，以小見大，為我國行政復議制度的改革作出有益探索。

一、土地行政復議之功能定位

功能定位問題預設(shè)一項制度的發(fā)展方向，關(guān)系著制度機理和具體運轉(zhuǎn)的各項配套性措施能否適應時代發(fā)展的趨勢，根據(jù)層出不窮的新情況作出相應的修正和調(diào)整?？梢哉f，能否對土地行政復議進行清晰和妥當?shù)墓δ芏ㄎ恢苯記Q定了這項制度的的生命力。

自《行政復議法》實施以來，理論界對行政復議的功能定位存在三種不同的學說，即“自我糾錯說”、“權(quán)利救濟說”和“定紛止爭說”[2]。“自我糾錯說”認為行政復議是行政系統(tǒng)內(nèi)部上級行政機關(guān)監(jiān)督下級行政機關(guān)工作，行政機關(guān)得以重新認識自己行政行為的合法性與合理性，從而在行政系統(tǒng)內(nèi)部形成自我約束，在可能的范圍內(nèi)主動糾正自身的錯誤，實現(xiàn)良性行政；“權(quán)利救濟說”主張行政復議是申請人不服被申請人作出的具體行政行為，向復議機關(guān)提出審查和糾正的請求，迫使被申請人更正原具體行政行為或者對申請人作出賠償（或補償），實現(xiàn)對當事人的權(quán)利救濟，將損害降低到最小；“定紛止爭說”則指出行政復議最原始的功能就是一種解決糾紛的法定渠道，在復議機關(guān)、申請人和被申請人形成的三角關(guān)系中，復議機關(guān)只要做到像英國的行政裁判所那樣超然中立，“不服從行政干預”，居中裁決申請人和被申請人之間的行政爭議[3]，在法律的視域內(nèi)盡可能滿足對立雙方的合理訴求，給當事人一個滿意的答復，將糾紛和矛盾消弭于無形，就實現(xiàn)了行政復議制度的設(shè)立初衷。具體到土地行政復議領(lǐng)域，長期以來“自我糾錯說”占據(jù)主導地位，上級土地主管機關(guān)過多地將行政復議當作一種實現(xiàn)行政管理和層級監(jiān)督的工具，視為指導下級機關(guān)工作的抓手和對領(lǐng)導干部進行考核測評的指標，忽視了行政復議在土地爭議解決和土地糾紛受害人權(quán)利救濟中的應有作用，老百姓在涉土糾紛中沒有養(yǎng)成利用行政復議來維護自身合法權(quán)益的好習慣，而是盲目崇拜向上級領(lǐng)導申訴控告或是在巨額利益時尋求法院耗時費力的司法救濟[4]，導致涉土信訪和土地訴訟數(shù)量居高不下，無法發(fā)揮土地行政復議在國土資源行政爭議解決機制中的龍頭地位，行政復議靈活、便捷、經(jīng)濟、高效的制度優(yōu)勢無法得到充分體現(xiàn)②。

由于理論界關(guān)于行政復議功能定位的學術(shù)觀點眾說紛紜，莫衷一是，“自我糾錯說”、“權(quán)利救濟說”和“定紛止爭說”此起彼伏，誰都沒有在這場“理論鏖戰(zhàn)”中脫穎而出。理論界的思想論爭也影響到土地行政復議工作，導致土地行政復議的功能指向性不足，國土資源系統(tǒng)基于行政管理的慣性，在絕大多數(shù)案件中把土地行政復議當作層級監(jiān)督的手段和工具，希望用行政監(jiān)督和命令指示的方式，通過規(guī)范下級機關(guān)具體行政行為來附帶發(fā)揮行政復議“定紛止爭”和“權(quán)利救濟”的作用，暴露出一系列問題。筆者認為，結(jié)合土地行政復議工作實踐，為最大限度發(fā)揮行政復議在土地爭議解決中的優(yōu)勢，應將其功能定位于“以化解爭議為主，附帶實現(xiàn)權(quán)利救濟和自我糾錯”。持上述主張的理由如下：

第一，土地行政復議的功能不應是單一的，單一的功能預設(shè)容易讓復議工作缺乏全局意識和整體思維，不可避免的出現(xiàn)“就事論事、以偏概全”的弊端，所以其功能定位應該是多元的。但需要注意的是，這種多元化的集自我糾錯、權(quán)利救濟和定紛止爭于一體的功能定位不是各元素不分你我的簡單混合，而是合理配置各要素在整體功能目標內(nèi)的比重，以期發(fā)揮土地行政復議的最大功效。

第二，“以解決土地爭議為主”意味著“定紛止爭”在上述功能定位中作為第一要素，占據(jù)較大比重。土地行政爭議與土地權(quán)利密切掛鉤，土地權(quán)利又事關(guān)政府決策和公共利益，涉及的財產(chǎn)性利益較大，緊迫性更強，因此土地行政復議應優(yōu)先立足于及時、主動、科學的化解土地糾紛，只有在消除糾紛的前提下才能更好地實現(xiàn)當事人的權(quán)利救濟和行政機關(guān)的層級監(jiān)督。

第三，“自我糾錯”、“權(quán)利救濟”附屬于“定紛止爭”，三者密切相關(guān)，不可分離①參見甘藏春：《關(guān)于行政復議基礎(chǔ)理論的幾點思考》，載《行政法學研究》2013年第2期，第6頁。?！皺?quán)利救濟”要素能對土地行政管理機關(guān)依法行政形成約束，督促其完善自身土地行政執(zhí)法工作，“自我糾錯”要素又能無形中增強土地管理工作者的工作責任心，端正工作態(tài)度，為維護復議申請人的合法權(quán)利提供保障。然而，上述功能的發(fā)揮卻無一例外都要借助于土地行政爭議解紛過程這一渠道。“定紛止爭”不僅是實現(xiàn)土地行政復議復合功能的引擎，也是過程性渠道，“權(quán)利救濟”和“自我糾錯”都要依賴于“定紛止爭”來凸顯自身的價值。而要實現(xiàn)這一復合功能又不得不對現(xiàn)行土地行政復議的受案范圍進行拓寬和調(diào)整，達到化解糾紛的同時附帶實現(xiàn)當事人權(quán)利救濟和土地機關(guān)自我糾錯。

二、土地行政復議之受案范圍

隨著土地行政管理改革的深入，柔性行政行為和過程性行政行為進入大眾視野，土地行政復議機構(gòu)在面對行政指導、行政合同、行政裁決、信息公開和歷史遺留等復議申請時往往猶豫不決，現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于“何為具體行政行為”的界定已跟不上時代變遷的步伐，復議受案范圍的狹窄和封閉狀態(tài)嚴重制約著土地行政復議的長遠發(fā)展。

《行政復議法》在第二章規(guī)定了行政復議的受案范圍，其中第6條采用列舉法試圖窮盡行政機關(guān)可能影響行政相對人的各種具體行政行為，該條文最后一款進行兜底，概括出行政復議的受案范圍涵蓋“行政機關(guān)作出的、侵犯相對人合法權(quán)益的所有具體行政行為”；第7條的規(guī)定普遍認為是行政復議相比較行政訴訟的一大進步，該條文指出行政相對人可以在提起對行政機關(guān)具體行政行為的復議申請時一并提出對支持該具體行政行為的規(guī)定（行政規(guī)范性文件）的審查，即對抽象行政行為的審查，但該條文最后一款同樣對行政規(guī)范性文件的外延作出了限縮性解釋，排除了規(guī)章（包括國務(wù)院規(guī)章和地方政府規(guī)章）和國務(wù)院制發(fā)的規(guī)范性文件，導致對抽象行政行為的審查偏于狹窄，且附帶于具體行政行為審查的要求間接抬高了復議門檻；第8條是否定式列舉，將行政機關(guān)的人事處理決定等內(nèi)部行政行為和民事調(diào)解行為排除在行政復議的受案范圍之外，分別交由申訴、仲裁或訴訟來救濟。由于《國土資源行政復議規(guī)定》等下位法沒有對土地行政復議的受案范圍作出新的排他性規(guī)定，所以在土地行政復議案件的處理中同樣適用《行政復議法》的有關(guān)規(guī)定。通過上述解讀不難發(fā)現(xiàn)，土地行政復議在某種程度上實現(xiàn)了和土地行政訴訟受案范圍的對接，即土地行政復議在受案范圍上與土地行政訴訟的列舉驚人的相似，沒有擺脫土地爭議訴訟在受案范圍規(guī)定上的局限性，似乎是單純?yōu)榱颂嬖V訟“分擔壓力”而存在，其自身獨有的制度價值難以體現(xiàn)[5]。

受案范圍的界限需要法律來劃定，而受案門檻的高低則掌握在土地行政復議機關(guān)手中，它們肩負著進一步降低受案門檻，方便群眾提起土地行政復議的職責。近年來，各級土地行政復議機關(guān)積極探索，總結(jié)出了一系列有利于降低受案門檻的工作方法，值得整個行政復議系統(tǒng)學習和效仿。

第一，“從寬受理”的原則。河北省國土資源廳在土地行政復議辦案中確立了從寬受理的辦案指導原則，對于復議申請人的復議申請，符合法定條件的一律受理[6]；基于行政機關(guān)之間業(yè)務(wù)界限的模糊，介于可受理和可不予受理之間自由選擇的案件也予以受理；對于非行政行為相對人或非利害關(guān)系人提出的復議申請，本著“有訴求就可能有侵害”的審慎心里，根據(jù)從寬受理的原則也予以立案受理。從寬受理的原則打破了以往土地行政復議機構(gòu)“多一事不如少一事”的“懶政”心理，促使復議工作人員以更加積極開放的心態(tài)向老百姓敞開復議救濟的大門，盡可能最大限度地吸納人民群眾對于土地行政管理行為的各項利益訴求。

第二，“反向排除”的方法。江蘇省國土資源廳在處理土地行政復議案件時不再拘泥于《行政復議法》關(guān)于行政復議受案范圍“肯定式列舉”的方法，而是采用“反向排除”的判斷方法，遇到復議申請首先看是否處于受案范圍的法定剛性“禁區(qū)”，若在“禁區(qū)”之內(nèi)的，嚴格按照法律規(guī)定不予受理并及時告知復議申請人尋求其他途徑的救濟，除此之外一律受理。逆向思維的判斷方法不僅客觀上降低了受案門檻，縮短了復議機關(guān)的審核時間，也節(jié)省了復議機關(guān)的審核工作量，一舉兩得。

第三，“履行告知”的舉措。各級土地行政主管機關(guān)越來越注意保護相對人的知情權(quán)，告知當事人對具體行政行為不滿享有提起復議的權(quán)利；若當事人提交的復議申請材料不齊全或申請書格式有紕漏的，海南省國土資源廳一次性告知申請人補正；對于符合土地行政復議申請條件的涉地信訪和違法舉報事項通過“履行告知”的舉措積極引導當事人通過復議的法定渠道尋求救濟?？梢?，“履行告知”的方式無形中拓寬了行政復議的受案范圍。

三、土地行政復議之問責體系

責任意識是依法行政的前提，沒有責任的明確劃分和侵權(quán)后的有力追責，土地行政復議的權(quán)威性就不復存在，土地行政行為也就缺乏強有力的約束，長此以往必然導致土地行政管理機關(guān)行政作風的散漫和侵權(quán)事件的頻發(fā)，土地行政爭議層出不窮而無法得到緩解。只有強化國土資源系統(tǒng)的責任意識，貫徹“有權(quán)必有責”，“違法必追責”的理念，才能更好地保證土地行政復議的效果。

土地行政復議法律法規(guī)對于復議不作為或違法復議的責任規(guī)定較為匱乏，為數(shù)不多的責任形式也十分原則和籠統(tǒng)，局限于內(nèi)部行政處分的偏多，而關(guān)于如何對行政相對人的損失進行合理賠償（或補償）以及賠償（或補償）標準和程序的規(guī)定卻只字不提。對此，筆者認為應當引入外部責任的相關(guān)規(guī)定，豐富法律責任的形式和懲罰梯度的設(shè)計，同時借鑒行政賠償?shù)姆稍?，達到既能保證問責力度，約束土地行政復議人員，又能合理補償行政相對人的損失，實現(xiàn)權(quán)利救濟的目的[7]。土地行政復議不僅存在問責形式單一和問責力度孱弱的弊端，對問責主體和問責對象的設(shè)計也存在明顯不足。問責主體方面，法律沒有明確復議行為的監(jiān)督主體，導致土地行政復議機構(gòu)的復議行為缺乏監(jiān)督和制約；復議機構(gòu)雖然可以審查被申請人的具體行政行為，對被申請人的違法之處提出處理意見，但復議機關(guān)卻不享有問責的最終決定權(quán)和實際操作權(quán)，同時基于復議機關(guān)與監(jiān)察、審計、紀委等實際問責主體之間問責銜接的不暢，出現(xiàn)了問責主體“空洞化”的現(xiàn)象。問責對象方面，關(guān)于土地行政復議的法律法規(guī)中存在過多諸如“責令限期改正”、“責令重新履行”的規(guī)定，針對部門的“團體問責”較多，針對機關(guān)領(lǐng)導和直接責任人的“個人問責”偏少，而“團體問責”的模糊性又決定了其對個人的實際影響較小，以至于容易成為復議分管領(lǐng)導和具體責任者規(guī)避個人責任的“保護傘”。

為此，在土地行政復議的責任體系中，我們要分清各自的定位和歸屬，復議機構(gòu)要肩負起化解行政爭議的“終結(jié)責任”，引發(fā)行政爭議的土地管理機關(guān)則要承擔避免類似爭議再次發(fā)生的“預防責任”。被申請人（一般為爭議引發(fā)機關(guān)）收到復議決定后要自覺履行，若原行政行為被撤銷、變更或被確認違法的，要在積極進行足額賠償（或補償）的前提下追究分管領(lǐng)導和具體責任人的法律和行政責任，必要時可向具體責任人員追償。

［1］賀榮.行政爭議解決機制研究［M］.北京:中國人民大學出版社，2008:293.

［2］湛中樂.論我國《行政復議法》修改的若干問題［J］.行政法學研究，2013，（1）.

［3］王名揚.英國行政法［M］.北京:中國政法大學出版社，1987:135-136.

［4］周漢華.行政復議司法化：理論、實踐與改革［M］.北京：北京大學出版社，2005：292-294.

［5］余凌云.論行政復議法的修改［J］.清華法學，2013，（4）.

［6］劉莘.行政復議的發(fā)展歷程與未來展望［J］.江蘇社會科學，2008，（5）.

［7］王莉.行政復議功能研究——以走出實效性困局為目標［M］.北京:社會科學文獻出版社，2013:243.

［責任編輯：李 瑩］

The Examination and Reflection of Land Administrative Reconsideration in China

MA Xun

Land administrative dispute is the emphasis and difficulty in administrative disputes,so whether or not properly resolve land administrative dispute is directly related to the government's authority and credibility.As one of the legal channels to resolve the land administrative dispute,land administrative reconsideration plays an irreplaceable role owning to its flexibility,convenience,economy and efficiency.As a result,it is a mirror to reflect the overall situation of administrative reconsideration in our country.Actually,there are some problems including vague of functional orientation,confined scope of accepting cases and defective accountability.To solve these problems,we should give leading role to land administrative reconsideration and make it clear that the functional orientation should be“resolving the controversy with the realization of right relief and self correction”.At the same time,we are supposed to broaden the scope of accepting cases and standardize accountability.

Land;Administrative reconsideration;Administrative dispute;Functional orientation;Scope of accepting cases;System of accountability

DF38

：A

：1008-7966（2014）03-0034-03

2014-02-12

馬迅（1990-），男，山東博興人，2013級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。