土地信托流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)與合約安排

沈雅琴

目前，關(guān)于土地信托流轉(zhuǎn)已成為市場(chǎng)熱議的話題，繼中信信托推出安徽宿州項(xiàng)目、山東青州項(xiàng)目，以及北京信托推出無(wú)錫桃園村項(xiàng)目后，中信信托又推出了貴州首單土地流轉(zhuǎn)信托，并被多地借鑒。土地信托流轉(zhuǎn)模式是否如人們所說(shuō)的是金融支持農(nóng)業(yè)的主要模式？土地信托流轉(zhuǎn)模式是否能給農(nóng)民帶來(lái)真正的實(shí)惠？土地信托流轉(zhuǎn)是否能成為土地流轉(zhuǎn)的主要模式？這些問(wèn)題是土地信托流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵亦關(guān)系著農(nóng)民切身利益。筆者試從土地信托流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)與合約安排來(lái)分析土地信托流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)，以期能指導(dǎo)土地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。

一、土地信托流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

（一）土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格意義上講即農(nóng)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是農(nóng)戶對(duì)所擁有的集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。從法律的角度理解，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種從集體土地所有權(quán)中分離出來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)，屬于一種相對(duì)獨(dú)立的土地他物權(quán)，具有一般物權(quán)的獨(dú)立性與排他性，即農(nóng)戶依法享有對(duì)承包集體土地的排他性占有、使用、收益以及處分處置的權(quán)利。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，土地流轉(zhuǎn)包括核心產(chǎn)權(quán)讓渡的土地流轉(zhuǎn)和核心產(chǎn)權(quán)保留下的土地流轉(zhuǎn)兩類，在現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是土地物權(quán)關(guān)系和債權(quán)關(guān)系互為基礎(chǔ)變動(dòng)的過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度中，以物權(quán)為對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)形式包括土地轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押等；以土地債權(quán)為對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)形式包括土地轉(zhuǎn)包、土地租賃、土地入股等，即以土地經(jīng)營(yíng)為對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)。從農(nóng)學(xué)角度來(lái)講，土地流轉(zhuǎn)是地權(quán)中使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。只有這一內(nèi)涵界定明確，才能保證各種交易行為合法且無(wú)所障礙。我們這里討論的土地流轉(zhuǎn)是指土地以土地債權(quán)為對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（二）土地信托的內(nèi)涵

土地信托(Land Trust)，是土地所有權(quán)人（委托人）為有效利用土地，提高不動(dòng)產(chǎn)的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)效率，而將土地信托予受托人，由受托人利用其專業(yè)規(guī)劃與管理，將開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)作為信托受益分配金交付給受益人。

（三）土地信托流轉(zhuǎn)模式

土地信托流轉(zhuǎn)就是在土地信托制度下使農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，移轉(zhuǎn)給土地信托機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)治理或承包給他人經(jīng)營(yíng)。在信托期限內(nèi)，農(nóng)民享有信托利益；信托終止，還可以恢復(fù)行使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。原土地承包者作為委托人與受益人將土地信托給土地信托機(jī)構(gòu)，土地信托機(jī)構(gòu)作為受托人既可將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股等方式給土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者從而收取租金、轉(zhuǎn)讓（包）金或股利；也可以與專業(yè)土地開(kāi)發(fā)公司通過(guò)簽訂土地開(kāi)發(fā)合同，收取開(kāi)發(fā)收益（開(kāi)發(fā)公司按合同取得相應(yīng)酬金），然后將土地使用權(quán)再進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓等活動(dòng)。土地信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將信托紅利給委托人。土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所需的巨額資金可通過(guò)土地信托機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)貸款（農(nóng)業(yè)貸款，政府扶持、利率優(yōu)惠）來(lái)籌集，金融機(jī)構(gòu)可通過(guò)出售貸款債權(quán)的方式向廣大投資者再融通資金。

二、土地信托流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)與合約安排

土地流轉(zhuǎn)其實(shí)就是土地供需雙方對(duì)于成本收益展開(kāi)比較和分析的過(guò)程，如果雙方土地流轉(zhuǎn)的收益大于成本，土地流轉(zhuǎn)就會(huì)發(fā)生，反之，不會(huì)流轉(zhuǎn)。具體來(lái)講，對(duì)于土地發(fā)包方，他轉(zhuǎn)包土地得到的租金和從事其他工作的預(yù)期收益較在土地上勞作的收益大；對(duì)于最終承包者來(lái)說(shuō)，他們承包土地的成本和從事其他工作所得的機(jī)會(huì)成本之和較承包土地所得收益小。所以土地信托流轉(zhuǎn)模式是否會(huì)成為土地流轉(zhuǎn)最有效的方式，最終要看土地信托流轉(zhuǎn)模式的效益，能否在不改變土地用途的前提下，在現(xiàn)行制度框架下實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，農(nóng)民得到真正的實(shí)惠，而這些最終取決于土地信托流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)與合約安排。

（一）土地信托流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)

土地信托流轉(zhuǎn)的主要制度基礎(chǔ)是我國(guó)現(xiàn)行的土地承包法與信托法。

首先，2003年3月1日施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?005年3月1日實(shí)施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》第十五條規(guī)定：“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。”2007年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！蓖恋匦磐辛鬓D(zhuǎn)符合我國(guó)土地管理法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法和物權(quán)法等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，雖然我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并未直接對(duì)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)方式予以規(guī)定，但并不排除信托流轉(zhuǎn)方式。

其次，《信托法》第二章第七條規(guī)定：“本法所稱財(cái)產(chǎn)包括合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！币?yàn)椋磐惺腔谪?cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移為條件的。沒(méi)有財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，信托不成立。從民法的一般原則上看，財(cái)產(chǎn)就是指具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以一定目的而結(jié)合權(quán)利義務(wù)的總體。而財(cái)產(chǎn)權(quán)就是以財(cái)產(chǎn)利益為內(nèi)容并直接體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)集體所有土地的占有、使用、收益的權(quán)利，它的財(cái)產(chǎn)利益直接體現(xiàn)在收益權(quán)。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，符合《信托法》規(guī)定的信托財(cái)產(chǎn)的要求。同時(shí)，《信托法》第三章第十四條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)禁止流通的財(cái)產(chǎn)，不得作為信托財(cái)產(chǎn)。法律、行政法規(guī)限制流通的財(cái)產(chǎn)，依法經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)后，可以作為信托財(cái)產(chǎn)?！备鶕?jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)顯然不屬于禁止流通的財(cái)產(chǎn)，也不屬于限制流通的財(cái)產(chǎn)。所以，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村土地承包制度下的土地使用權(quán)可以成為信托財(cái)產(chǎn)，土地信托流轉(zhuǎn)符合信托法關(guān)于信托設(shè)置的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立以土地使用權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)的土地信托流轉(zhuǎn)也是合法有效的。

（二）土地信托流轉(zhuǎn)的合約安排

我國(guó)的土地信托流轉(zhuǎn)是在我國(guó)家庭承包制的土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上展開(kāi)的，首先國(guó)家將土地委托給集體經(jīng)濟(jì)組織，國(guó)家和農(nóng)民之間的土地承租合約，是指地主和佃農(nóng)之間就承租土地進(jìn)行耕作的一種協(xié)議和協(xié)定，規(guī)定如何耕種、應(yīng)付的租金等條款。土地承租合約的產(chǎn)權(quán)主體是國(guó)家，是國(guó)家委托集體經(jīng)濟(jì)組織代理其管理土地，真正的土地所有權(quán)在國(guó)家手里。國(guó)家與農(nóng)民是委托—代理關(guān)系，這是一個(gè)典型的不完全合約。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每一種交易行為都是一種合約關(guān)系，都是一種合約的選擇。按照目前土地信托流轉(zhuǎn)的組織架構(gòu)，在這種合約制度下，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者政府將農(nóng)民手里的土地集中起來(lái)委托給信托公司成立信托計(jì)劃，兩者之間有合約關(guān)系，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)或者種植大戶從信托公司手里承租土地，他們之間又形成一定合約關(guān)系，由于土地承租合約本身就是一個(gè)不完全合約，后面的鏈條盡管很長(zhǎng)，但由于委托人和承租人都不是土地的直接所有者，所有后面的一系列合約都是不完全的合約。均具有明顯的委托—代理關(guān)系，這種不完全合約下就會(huì)帶來(lái)很多具體運(yùn)作中的問(wèn)題和困難。

三、不完全土地承租合約下的土地信托流轉(zhuǎn)

（一）土地信托流轉(zhuǎn)中委托人的法律主體資格確定

一是土地信托委托人是村委會(huì)還是承包戶。我國(guó)《憲法》、《土地法》、《農(nóng)村土地承包法》等明確規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，而有權(quán)代表集體的組織有：村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織。但究竟哪一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的主體，事實(shí)上并不清楚。于是有的地方將集體土地所有權(quán)證發(fā)給村委會(huì)，村委會(huì)作為土地信托制的委托人也就順理成章。安徽宿州項(xiàng)目中的委托人為安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府，而山東青州項(xiàng)目中的委托人為農(nóng)民自發(fā)組建的土地合作社。

而按照《土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。村委會(huì)將土地發(fā)包給農(nóng)民后，作為承包方的農(nóng)民就自動(dòng)取得了流轉(zhuǎn)選擇權(quán)，假如村委會(huì)與縣級(jí)政府作為委托人的話明顯與國(guó)家法律規(guī)定相悖。

（二）土地信托流轉(zhuǎn)中農(nóng)業(yè)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)主義行為不可避免

不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)制度安排對(duì)農(nóng)戶形成的激勵(lì)是不同的。這在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史中已看得非常清楚。我國(guó)的土地長(zhǎng)期承租合約是不完全合約，具有明顯的委托代理性質(zhì)，在土地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中，連接農(nóng)戶和企業(yè)及企業(yè)與信托公司之間的合約均是不完全合約，不完全合約下的要挾與資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就會(huì)在土地信托流轉(zhuǎn)運(yùn)作模式中得到體現(xiàn)。

因?yàn)橥恋匦磐辛鬓D(zhuǎn)模式在經(jīng)營(yíng)模式上是一種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)方式。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)之一是要素資本化，農(nóng)業(yè)資本化極易形成農(nóng)業(yè)專用資產(chǎn)。專用資產(chǎn)一旦形成，就難以轉(zhuǎn)向其他用途，即便進(jìn)行再配置也會(huì)造成極大的損失。與專用性資產(chǎn)相關(guān)的兩個(gè)概念就是準(zhǔn)租金和相互依賴性。準(zhǔn)租金是投資專門(mén)化的結(jié)果。一種資源專門(mén)用于某一領(lǐng)域，就不可能再另作他用而不減少其價(jià)值，當(dāng)專用性資源依賴其他協(xié)作投入產(chǎn)品時(shí)，就產(chǎn)生相互套牢。如果有人企圖分割專用性資源的準(zhǔn)租金，則專用投資就面臨損失準(zhǔn)租金的風(fēng)險(xiǎn)。在土地信托流轉(zhuǎn)模式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中，農(nóng)業(yè)“龍頭企業(yè)”為了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中居于優(yōu)勢(shì)地位會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資來(lái)完善生產(chǎn)條件、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，開(kāi)發(fā)新的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，由此形成較高的專用性資產(chǎn)。因?yàn)椋海?）土地地理位置固定。農(nóng)業(yè)用地一旦界定，用途變動(dòng)小；（2）土地的使用方向不易更改。種糧的土地在一個(gè)生產(chǎn)周期內(nèi)難以改種果樹(shù)，如果改種果樹(shù)，必須進(jìn)行持續(xù)的追加投資，若干年后獲得收益。這使農(nóng)業(yè)對(duì)市場(chǎng)的變化反應(yīng)遲鈍，資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)難以避免。而為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)對(duì)專業(yè)技術(shù)知識(shí)、組織管理能力的要求，農(nóng)業(yè)企業(yè)必定會(huì)進(jìn)行人力資本投資，掌握專業(yè)技術(shù)知識(shí)，從而形成一定的專用性人力資本。專用性資本一旦形成，其收益就會(huì)受制于市場(chǎng)供求狀況和交易方式。隨著資產(chǎn)專用性的增強(qiáng)，由于專用性較強(qiáng)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其他用途的成本較高，資產(chǎn)所有者就有可能受到對(duì)方的訛詐，被要求以較低的價(jià)格繼續(xù)提供服務(wù)；反過(guò)來(lái)，在專用資產(chǎn)的服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)這一方，也可能受到對(duì)方不提供服務(wù)的要挾；雙方資產(chǎn)專用性的增強(qiáng)使得違約風(fēng)險(xiǎn)的增加、交易費(fèi)用增高，而資產(chǎn)專用性帶來(lái)的直接后果就是機(jī)會(huì)主義行為——要挾的產(chǎn)生。

上述問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)的土地信托流轉(zhuǎn)模式運(yùn)作中具體表現(xiàn)為：

一是農(nóng)業(yè)企業(yè)違約，農(nóng)民有失地的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)由于資產(chǎn)專用性，信托計(jì)劃到期后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)和政府進(jìn)行尋租很可能不愿歸還土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，設(shè)立信托后，根據(jù)信托法的規(guī)定，信托受益權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是可以自由轉(zhuǎn)讓的，至少目前尚未有禁止性的法律規(guī)定。在信托模式下，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓將更為容易。一旦城市資本、財(cái)務(wù)資本或富裕地區(qū)的民間資本都參與到信托受益權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中來(lái)，可能會(huì)導(dǎo)致很多農(nóng)民失去土地。

二是農(nóng)民違約的風(fēng)險(xiǎn)，雙方無(wú)法實(shí)現(xiàn)雙贏。目前農(nóng)村還缺乏“市場(chǎng)觀念”，“契約精神”在農(nóng)村尚未建成，農(nóng)業(yè)企業(yè)租包土地，目的是希望土地增值，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地則為得到更多的收益，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。當(dāng)資本獲利頗豐，而農(nóng)民對(duì)拿到手的地租不滿意，幾年后又不同意出租，要求地租上漲，農(nóng)業(yè)企業(yè)又不答應(yīng)，如強(qiáng)行租用土地，又與一號(hào)文件土地流轉(zhuǎn)中尊重農(nóng)民的意愿相悖。如何在不損害農(nóng)民利益的前提下實(shí)現(xiàn)雙贏，建立怎樣的機(jī)制來(lái)平衡這一利益關(guān)系值得我們思考。

三是土地用途被改變的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)目前大量工商企業(yè)“進(jìn)駐”農(nóng)田，資本就是逐利的，工商資本進(jìn)入多考慮的是贏利，大面積地承租土地，如為提高收益而改變耕地的用途，觸及“紅線”，必將影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而影響糧食安全。

四是不能兌付的風(fēng)險(xiǎn)。如農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致無(wú)法兌付，信托公司能否承擔(dān)剛性兌付的責(zé)任？如果農(nóng)民未得到土地信托利益的分配，利益受損，則意味著大部分農(nóng)民喪失了主要生活來(lái)源，農(nóng)民是難以接受的，可能會(huì)出現(xiàn)過(guò)激的行為。

上述問(wèn)題的存在直接影響到土地信托流轉(zhuǎn)模式的效率和未來(lái)這種土地流轉(zhuǎn)方式的推廣，也直接影響到農(nóng)民的切身利益，直接關(guān)系到土地信托流轉(zhuǎn)方式的穩(wěn)定發(fā)展及其最后的績(jī)效。所以土地信托流轉(zhuǎn)模式的運(yùn)作還需要進(jìn)行一些制度上的創(chuàng)新和一些配套的改革措施。