關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建工作新格局問題的研究

盧中品

(中共廬江縣委黨校，安徽廬江231507)

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局是全面加強(qiáng)基層組織建設(shè)的重要舉措，是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面深化農(nóng)村改革的重要組織保證。在我國(guó)各項(xiàng)改革不斷向縱深推進(jìn)的新的歷史時(shí)期，原先靜態(tài)的黨組織設(shè)置和分割的黨建工作領(lǐng)導(dǎo)體制和指導(dǎo)機(jī)制，已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。深化黨的建設(shè)制度改革，構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)的黨建新機(jī)制，探索建立適應(yīng)新形勢(shì)的黨建工作新格局已是迫在眉睫。

一、城鄉(xiāng)分治下基層黨建工作的現(xiàn)實(shí)困境

構(gòu)筑于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的黨建組織架構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式和指導(dǎo)方法，使得基層黨的建設(shè)呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分治，各自獨(dú)立，相對(duì)封閉的格局，形成城鄉(xiāng)黨建工作的不平衡。

1．城鄉(xiāng)黨建資源不均衡。從政治資源投入看，由于城鎮(zhèn)工廠、機(jī)關(guān)單位較多，政治資源較為集中，實(shí)際上，對(duì)城鎮(zhèn)黨建關(guān)注度大大高于對(duì)農(nóng)村黨建關(guān)注度。從財(cái)力保障看，無(wú)論是總數(shù)還是均數(shù)，城鎮(zhèn)黨建經(jīng)費(fèi)保障都高于農(nóng)村黨建工作經(jīng)費(fèi)。從黨建的基礎(chǔ)建設(shè)看，也存在著同樣問題。另外，農(nóng)村黨員人均享有黨員活動(dòng)場(chǎng)地、黨建后勤保障等與城鎮(zhèn)相比相差都在幾倍以上。

2．城鄉(xiāng)黨建活動(dòng)開展不平衡。從黨建活動(dòng)總體情況看，城鎮(zhèn)與農(nóng)村黨建活動(dòng)相比，次數(shù)上相差不大，但是，就黨建活動(dòng)規(guī)范性而言，城鎮(zhèn)明顯強(qiáng)于農(nóng)村。一般重大政治事件和重要節(jié)日，如七一、春節(jié)等，在城鎮(zhèn)都組織活動(dòng)，而在農(nóng)村則對(duì)此比較忽視。從黨建活動(dòng)形式上看，農(nóng)村黨建活動(dòng)主要以開會(huì)為主，形式比較單一，而城鎮(zhèn)黨建活動(dòng)形式較為豐富，參與面較大，有的還帶有明顯的社會(huì)福利性質(zhì)。

3．城鄉(xiāng)黨員享受的民主權(quán)利不平衡。比較而言，農(nóng)村黨員享受民主權(quán)利的利益性較強(qiáng)。由于村級(jí)黨組織實(shí)行了兩推一選，而且黨組織是村級(jí)政權(quán)結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)核心，因而，村級(jí)兩委班子成員競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，黨員民主權(quán)利就選舉環(huán)節(jié)而言體現(xiàn)得較為充分。隨著時(shí)代的發(fā)展，黨員的監(jiān)督權(quán)等也逐步擴(kuò)大，路徑正在逐步拓寬，有的地方實(shí)行了黨員民主評(píng)議村干部，并將評(píng)議結(jié)果與村干部的進(jìn)退去留掛鉤。城鎮(zhèn)黨員民主權(quán)利停留在純黨務(wù)活動(dòng)中，至于黨員干部其他方面的監(jiān)督，主要依附于行政管理。

4．城鄉(xiāng)黨建互動(dòng)互幫活動(dòng)偏少。城鄉(xiāng)黨建互動(dòng)互助，一般體現(xiàn)在重大變故或重要節(jié)日。從幫扶的方向上看，更多的是“城”幫“鄉(xiāng)”。如農(nóng)村遭受到天災(zāi)或“七一”、“十一”、春節(jié)等節(jié)日，城鎮(zhèn)黨員、干部采取捐款或交納特殊黨費(fèi)，或結(jié)對(duì)貧苦戶等形式，對(duì)農(nóng)村黨組織或困難黨員予救助慰問。還有一種方式，就是城鎮(zhèn)從機(jī)關(guān)事業(yè)單位選調(diào)優(yōu)秀年輕干部到農(nóng)村任職，實(shí)行政策或思想教育上的幫扶。

城鄉(xiāng)分治的黨建格局，給黨建工作帶來(lái)了困境:一是地域分割式的組織設(shè)置不利于黨建工作的整體推進(jìn)。城鄉(xiāng)黨建保障和水平的較大差異，形成了黨內(nèi)資源二元式分配，不利于黨內(nèi)和諧團(tuán)結(jié)。二是各自獨(dú)立的組織領(lǐng)導(dǎo)不利于黨員的教育。由于黨員的跨地域流動(dòng)，出現(xiàn)了大量農(nóng)村黨員流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村黨組織看不到，管不了，城鎮(zhèn)黨組織看到不愿管，黨員脫離組織等現(xiàn)象的發(fā)生，黨組織管理效能受到削弱。三是城鄉(xiāng)缺乏互動(dòng)導(dǎo)致黨建活力不足。農(nóng)村黨組織迫切需要來(lái)自城鎮(zhèn)資金、裝備和方法上扶持，城鎮(zhèn)黨組織也需要建立農(nóng)村基地，教育城鎮(zhèn)黨員干部了解國(guó)情，改進(jìn)工作作風(fēng)。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建工作新格局的難點(diǎn)分析

1．城鄉(xiāng)黨建二元化格局制約基層黨建的統(tǒng)籌發(fā)展。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割體制，影響和制約城鄉(xiāng)黨建的領(lǐng)導(dǎo)力、資源保障、人才管理等方面工作。突出體現(xiàn)在黨組織設(shè)置地域性。按照地域設(shè)置黨組織，以黨員的戶口所在地來(lái)設(shè)置黨組織和管理黨員，無(wú)形中就限制了黨員的流動(dòng)，形成了城鄉(xiāng)黨建工作的壁壘，造成了對(duì)流動(dòng)黨員的脫管，一大批社會(huì)精英脫離了黨的工作之外。在經(jīng)濟(jì)要素快速流動(dòng)、城鄉(xiāng)戶口隔離即將打破的情況下，黨建工作也要在黨員“戶口”上有所突破，要加大在產(chǎn)業(yè)鏈上設(shè)置黨組織的力度，給黨員流動(dòng)提供便利，讓黨員隨著自己的流動(dòng)就近參加組織生活，享受黨員權(quán)利和義務(wù)。

2．黨內(nèi)法規(guī)滯后，城鄉(xiāng)黨建缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局提出來(lái)的時(shí)間較短，目前相關(guān)的理論與方法研究成果比較單薄，無(wú)法為全面開展構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌黨建工作新格局，提供堅(jiān)固的理論支撐。在具體的實(shí)踐中，盡管黨章對(duì)黨內(nèi)活動(dòng)，按照城鄉(xiāng)、行業(yè)等，分別提出了不同要求，各類文件也規(guī)定了主管和協(xié)管方，但是，由于黨組織內(nèi)建設(shè)條塊分割問題的存在，實(shí)施過程中，地方協(xié)管基本是流于形式。因而，就黨的建設(shè)這個(gè)大格局而言，只有打破行業(yè)、地區(qū)壁壘，杜絕山頭意識(shí)，才能形成真正意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌黨建工作新格局。這客觀上需要從國(guó)家立法的高度，來(lái)保障構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局的法律地位，要擬訂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步加以推進(jìn)。

3．投入差異，城鎮(zhèn)黨組織幫扶缺乏驅(qū)動(dòng)力。黨建工作需要投入。目前，黨建工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源很單一，除了黨費(fèi)外，主要依賴于行政經(jīng)費(fèi)的投入。由于農(nóng)村黨員交納黨費(fèi)較少，難以滿足正常的黨建活動(dòng)開支，而行政經(jīng)費(fèi)投入大小又取決于單位一把手對(duì)黨建工作重視的程度。這樣一來(lái)，黨建活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的投入主要就看政策上有沒有剛性規(guī)定，看行政負(fù)責(zé)人對(duì)黨建工作的重視程度。在這樣的體制下，城鎮(zhèn)黨建投入相對(duì)農(nóng)村而言，要雄厚得多。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌黨建基本形成了城鎮(zhèn)單向幫扶農(nóng)村活動(dòng)，而農(nóng)村黨建又不是靠城鎮(zhèn)幫扶就能很快提高的，單向性和低效果直接降低了城鎮(zhèn)黨組織幫扶農(nóng)村黨組織的熱情。

4．職責(zé)模糊，城鄉(xiāng)黨組織難以融通聯(lián)動(dòng)。目前，城鎮(zhèn)黨組織究竟如何幫扶農(nóng)村黨組織，農(nóng)村黨組織如何理解和支持城鎮(zhèn)黨組織，沒有系統(tǒng)的規(guī)范化文件?，F(xiàn)存的文件中，對(duì)于流動(dòng)黨員教育，中央規(guī)定實(shí)行以流入地為主、流出地為輔、雙方共管的流動(dòng)黨員教育管理新體制。但是，流入地、流出地究竟怎么管理，兩者之間怎么協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，沒有嚴(yán)格規(guī)定。這樣一來(lái)，流動(dòng)黨員管理還是以流出地管理為主，加大了管理成本，降低了管理效能，導(dǎo)致城鄉(xiāng)黨組織難以實(shí)行真正意義上的共建共管。如此，職責(zé)不明、考核無(wú)則，城鄉(xiāng)黨建一體化缺乏推力。

三、探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建工作新格局的路徑

1．著眼于黨員先進(jìn)性，構(gòu)建新形勢(shì)下統(tǒng)籌基層黨建工作新思路。統(tǒng)籌基層黨建工作不僅是黨建工作方法論的問題，而是關(guān)系到黨深化農(nóng)村改革成敗的大問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作要立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)大的時(shí)代背景，考慮到城鄉(xiāng)黨員素質(zhì)、黨內(nèi)資源分布、黨建工作水平的實(shí)際情況，考慮到城鄉(xiāng)黨建工作的互補(bǔ)性，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)資源共享、互動(dòng)雙贏的黨建工作新格局。在黨建整體布局上，把握三個(gè)方面:一是制定城鄉(xiāng)黨建工作整體推進(jìn)制度。與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體格局相適應(yīng)，明確指導(dǎo)思想、確立基本原則、制定統(tǒng)籌內(nèi)容、明析工作責(zé)任、明確實(shí)施步驟。二是改進(jìn)黨組織設(shè)置方式。在堅(jiān)持地域設(shè)置基礎(chǔ)上，加強(qiáng)在產(chǎn)業(yè)鏈上設(shè)置黨組織，讓黨員直接在建功立業(yè)中體現(xiàn)先進(jìn)性。以片統(tǒng)管協(xié)調(diào)，以條開展黨建工作，形成黨建工作條塊結(jié)合。三是給黨員自由流動(dòng)提供方便。建立黨員流動(dòng)信息平臺(tái)，加快黨員教育管理電子檔案和信息平臺(tái)建設(shè)，為黨員教育管理提供協(xié)調(diào)一致、全國(guó)通行的模式。在黨建領(lǐng)導(dǎo)體制上，建立一體化長(zhǎng)效機(jī)制。將城鄉(xiāng)黨建以及行業(yè)黨建納入正常的軌道，真正在黨要管黨、齊心管黨上理順關(guān)系，增強(qiáng)合力，將黨建工作成效作為領(lǐng)導(dǎo)干部重要考核內(nèi)容。在黨建工作指導(dǎo)上，實(shí)行屬地管理為主，打破黨員組織關(guān)系與戶口掛鉤的做法，以黨員的實(shí)際工作生活地為主，接受黨組織管理，建立起城鄉(xiāng)黨建工作互通機(jī)制。

2．著眼于黨建效能，構(gòu)建新形勢(shì)下統(tǒng)籌基層黨建工作經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。城鄉(xiāng)黨建水平之所以存在著不平衡，原因在于，黨建效能存在差異，經(jīng)費(fèi)的差異不僅是城鄉(xiāng)黨建差異的重要體現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)黨建水平差異導(dǎo)致的結(jié)果。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作，在經(jīng)費(fèi)投入上，把握三個(gè)方面:一是改進(jìn)黨建工作投入機(jī)制。要將黨建工作納入財(cái)政支出的經(jīng)常性項(xiàng)目，列入預(yù)算，保證黨建工作經(jīng)費(fèi)投入的獨(dú)立性，保證黨建工作正常開展的必要經(jīng)費(fèi)。二是改進(jìn)黨建投入標(biāo)準(zhǔn)。目前，農(nóng)村黨員人數(shù)多，黨費(fèi)少，人均黨費(fèi)資源享受少，建議按照黨員人數(shù)分配黨費(fèi)，從根本上改變農(nóng)村黨費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)投入少的狀況。三是改進(jìn)現(xiàn)有黨費(fèi)使用辦法。減少或取消向上級(jí)黨組織交納黨費(fèi)的做法，擴(kuò)大基層黨組織黨費(fèi)留存比例。在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大黨建工作活動(dòng)透明度，加大對(duì)黨建工作經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督。

3．著眼于擴(kuò)大民主，構(gòu)建新形勢(shì)下統(tǒng)籌基層黨建工作動(dòng)力機(jī)制。目前，城鄉(xiāng)黨員民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式不同，農(nóng)村黨組織往往是三年一選了之，城鎮(zhèn)選舉黨務(wù)工作者則多數(shù)由組織任命。黨員民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)不廣泛、不均衡，使得黨員對(duì)黨組織的向心力不夠。建議以黨員主體地位為總攬，探索黨內(nèi)民主的多種實(shí)現(xiàn)形式，增強(qiáng)黨員的黨性意識(shí)，行使自己的權(quán)利。特別是在黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)決策和監(jiān)督方面，讓黨員真正擁有實(shí)體權(quán)利，增強(qiáng)黨組織和黨員兩個(gè)吸引力。

4．著眼于求真務(wù)實(shí)，不斷優(yōu)化統(tǒng)籌基層黨建的工作方法。在組織設(shè)置上，實(shí)行統(tǒng)管。按照八小時(shí)內(nèi)外兩個(gè)區(qū)段、域內(nèi)與域外兩個(gè)區(qū)間，全方位抓好黨建。在工作部署上，實(shí)行單項(xiàng)工作部署、督查和考核等制度，凡是涉及此項(xiàng)工作的，打破地域界限，實(shí)行整體聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。在經(jīng)費(fèi)保障上，堅(jiān)持向經(jīng)濟(jì)條件薄弱黨組織傾斜，向重點(diǎn)黨建工作領(lǐng)域傾斜，向農(nóng)村地區(qū)傾斜。除了財(cái)政投入，以保障組織活動(dòng)開展外。還要積極爭(zhēng)取社會(huì)投入，鼓勵(lì)能人大戶等贊助。在工作指導(dǎo)上，實(shí)行城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，分工負(fù)責(zé)。

打破城鄉(xiāng)黨組織封閉管理、各自為戰(zhàn)的黨組織工作方式和組織設(shè)置模式，樹立城鄉(xiāng)黨組織結(jié)對(duì)共建的科學(xué)理念，著力通過建立“村村聯(lián)建、村企聯(lián)建、村居聯(lián)建”等黨建活動(dòng)形式，逐步建立聯(lián)合黨組織。嚴(yán)格落實(shí)黨建工作問責(zé)制，打造過硬黨務(wù)工作者隊(duì)伍。抓好常規(guī)工作，加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨建、流動(dòng)黨員教育、非公黨建工作，開通黨建短信平臺(tái)，經(jīng)常開展督查。抓組織考核，開展先進(jìn)基層黨組織、流動(dòng)黨員黨組織、企業(yè)和兩新組織黨建、流動(dòng)黨員管理先進(jìn)單位評(píng)比表彰活動(dòng)。

5．著眼于擴(kuò)大實(shí)效，構(gòu)建新形式下統(tǒng)籌基層黨建工作考核機(jī)制。將黨建工作問責(zé)制與領(lǐng)導(dǎo)干部考核相掛鉤，形成全黨抓黨建的大格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的黨建工作任務(wù)的落實(shí)。