近年來關(guān)于黨代表提案制研究綜述

梅皇榮，顏懷坤

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 政治學(xué)院，四川 雅安 625014)

胡錦濤同志在黨的十八大報告中強(qiáng)調(diào)，要“完善黨的代表大會制度，提高工人、農(nóng)民代表比例，實(shí)行黨代會代表提案制”[1]。這是我黨在黨代會報告中，首次正式作出的關(guān)于黨內(nèi)民主機(jī)制建設(shè)的重要決定,也是繼中共十七大首次提出實(shí)行黨代會代表任期制后，黨的代表大會制度的又一項(xiàng)重大完善措施。目前學(xué)術(shù)界對黨代會代表提案制的研究還處于探索階段，主要從黨代會代表提案制的內(nèi)涵、意義、實(shí)踐中存在的問題以及完善提案制的對策等方面展開。

一、關(guān)于黨代表提案制的內(nèi)涵研究

關(guān)于黨代表提案制的內(nèi)涵問題，有學(xué)者認(rèn)為黨代表提案，是指黨代表針對所在地區(qū)的政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，以及黨的建設(shè)中的重大問題，或人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，向代表提案審查委員會提出，并請求列入黨的代表大會會議議程的書面建議和意見。就提案制基本內(nèi)容，張書林認(rèn)為“提案就是黨代表提出的議案，是黨代表依照程序提請同級黨代會、黨委全委會、黨委常委會、紀(jì)委進(jìn)行研究并作出決定的議事原案。界定黨代表的提案權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，規(guī)范黨代表提案行為，設(shè)定黨代表提案程序與運(yùn)作機(jī)制，保障黨代表議案過程，監(jiān)督黨代表提案的公益性與公眾性等的一系列制度規(guī)定與總體制度安排，就是黨代表提案制度，簡稱黨代表提案制”[2]。張書林還從制度設(shè)計層面對黨代表提案制的內(nèi)涵進(jìn)行比較全面的剖析，對今后深入地研究和指導(dǎo)提案制有一定的參考價值。孟慶云認(rèn)為“黨代表提案制的‘提案’應(yīng)該當(dāng)作‘向黨的代表大會提出議案’理解。由此，黨代會代表提案制，應(yīng)當(dāng)按照類似人民代表大會代表的‘議案’在人民代表大會中的性質(zhì)和地位來規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)簡單比照政協(xié)委員的‘提案’性質(zhì)來規(guī)定”[3]。他的觀點(diǎn)有助于我們更好地理解黨代表提案制的內(nèi)涵。綜上所述，對于黨代表提案制的科學(xué)內(nèi)涵，學(xué)者們雖從不同的角度進(jìn)行闡述，實(shí)際上并沒有本質(zhì)的分歧，只是各自強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同。基于上述觀點(diǎn)，我們可以對黨代表提案制作基本的概括，所謂黨代表提案制，是黨代表通過調(diào)研視察，在黨代會開會或閉會期間，針對所在地區(qū)的政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，以及黨的建設(shè)中的重大問題或人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，向代表提案審查委員會提出，并請求列入黨的代表大會會議議程的以制度化的方式提出的書面建議和意見。

二、關(guān)于黨代表提案制的價值研究

對于黨代表提案制的價值定位問題，學(xué)者們給出了自己的不同見解。陳統(tǒng)奎認(rèn)為，黨代表提案的本質(zhì)還是屬于一種“建議權(quán)”，他認(rèn)為提案只是黨代表發(fā)揮作用的一種形式，這是黨內(nèi)民主的重要表現(xiàn)，對補(bǔ)充、完善黨內(nèi)民主很重要，但并不代表著黨內(nèi)民主的根本。這種觀點(diǎn)是把提案制放在整個黨內(nèi)民主中的地位來說的，有其可取性。劉紅凜認(rèn)為，黨代表提案制只是黨內(nèi)民主的一個有益補(bǔ)充，在黨內(nèi)民主沒有重大推進(jìn)的時候，這是推進(jìn)黨內(nèi)民主一種穩(wěn)妥的方式，但黨內(nèi)民主最核心問題還是選舉權(quán)和被選舉權(quán)問題；而劉益飛則從黨內(nèi)監(jiān)督和確保黨員的主體地位的重要性角度，認(rèn)為黨代表提案制度在發(fā)展黨內(nèi)民主的進(jìn)程中，并不是無足輕重，以此提高了提案制的價值定位；張書林認(rèn)為在黨代表任期制的制度設(shè)計下，黨代表提案制，實(shí)質(zhì)上就是黨的代表任期制的一項(xiàng)重要的配套性制度安排。綜上所述，目前學(xué)術(shù)界對黨代表提案制價值定位的觀點(diǎn)略有不同，但總體上趨向一致。

三、關(guān)于黨代表提案制重要意義的研究

黨代表提案制的提出，標(biāo)志著黨內(nèi)民主又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，對于其所具有的劃時代意義，學(xué)者們分別從不同的角度給出了自己的分析和見解。

(一)黨代表提案制是推進(jìn)和發(fā)展黨內(nèi)民主的有效形式

張書林從黨代表、黨員群眾和黨委三個層次，從制度層面分析提案制的意義和價值。他認(rèn)為黨代表提案制是提升黨代表能力素養(yǎng)的制度動力，是進(jìn)行利益訴求表達(dá)的制度渠道，是保證黨科學(xué)決策的制度安排；劉佳認(rèn)為黨代會代表提案制是創(chuàng)新黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要手段；趙緒生認(rèn)為十八大進(jìn)一步明確提出實(shí)行黨代會代表提案制，意味著黨代表不僅擁有政治榮譽(yù)，而且享有更深度的參政權(quán)，表明黨內(nèi)民主制度建設(shè)將發(fā)展到一個新高度。

(二)黨代表提案制有利于保證廣大黨員的主體地位的落實(shí)，提升其參與黨內(nèi)事務(wù)的主體意識

余麗君認(rèn)為黨代表提案制能從黨的根本政治制度上，進(jìn)一步保證黨員主體地位的落實(shí)；黃明哲認(rèn)為黨代表提案制是建立健全黨員主體參與機(jī)制的重要途徑，有利于在制度建設(shè)層面發(fā)揮黨員的主體作用；何俊認(rèn)為實(shí)行黨代表提案提議制進(jìn)一步凸顯了黨員主體地位，提升了黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的能力。

(三)提案制的推行有利于密切黨和廣大人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)

鄒瀅認(rèn)為黨代會代表提案制是匯聚民意，密切黨群關(guān)系的重要渠道；馬建英和王紫剛認(rèn)為實(shí)行提案制，是新時期增強(qiáng)黨與人民群眾的血肉聯(lián)系的有力舉措，促使黨代表用更多的精力聯(lián)系基層、聯(lián)系黨員、聯(lián)系群眾，認(rèn)真傾聽群眾的呼聲和訴求，把真實(shí)的民意傳達(dá)到黨的代表大會，變成黨委政府決策的實(shí)際行動，有助于拉近黨與群眾的距離，改進(jìn)黨同群眾的關(guān)系。在當(dāng)前黨群關(guān)系出現(xiàn)緊張的時刻，提案制的踐行有助于密切黨群關(guān)系，鞏固黨的執(zhí)政根基。

(四)提案制的實(shí)行有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)決策科學(xué)化，營造黨內(nèi)民主活潑的氛圍

張曉燕從社會管理創(chuàng)新的角度，提出以實(shí)行黨代表提案為平臺，對推動黨建科學(xué)化，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新至關(guān)重要，是完善黨代表大會制度的重要舉措，也是黨建科學(xué)化的應(yīng)有之義，更是社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在要求。楊學(xué)忠從提高黨內(nèi)決策的效率的研究角度，認(rèn)為實(shí)行黨代會提案制有利于豐富決策內(nèi)容，完善決策機(jī)制。

綜上所述，黨代表提案制是完善黨內(nèi)民主制度，保障黨員主體地位，保證黨內(nèi)決策科學(xué)化、民主化，加強(qiáng)黨與廣大群眾血肉聯(lián)系的重要渠道，是以黨內(nèi)民主帶動人民民主，建設(shè)中國特色社會主義民主政治的必然選擇。

四、提案制在推進(jìn)過程中存在的問題研究

(一)黨代表提案制法理依據(jù)不足

據(jù)張亞勇分析，十六大以來，雖然地方都制定了關(guān)于提案制的相應(yīng)規(guī)定，但在黨代會代表提案制度方面仍然缺乏具有普遍約束力的黨內(nèi)法規(guī)，各級黨代會代表的提案內(nèi)容、提案程序、提案受理往往具有很大的隨意性；孟慶云指出，“從各地的實(shí)踐探索和制度文本中，黨代表提案制在黨的代表大會制度體系中，究竟應(yīng)當(dāng)居于什么樣的地位，賦予黨代表提案以什么樣的功能和職責(zé)問題，各地解釋并不一致，需要進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定和明確的界定”，“在黨代表提案工作理論和制度建設(shè)中，缺乏黨內(nèi)統(tǒng)一權(quán)威的法規(guī)依據(jù)”[3]；石學(xué)峰在對中外政黨章程作出深入比較研究的基礎(chǔ)上提出，雖然十六屆四中全會已經(jīng)提出要建立黨的代表大會代表提案制度,但最切實(shí)的強(qiáng)調(diào)莫過于將其載入黨章,他認(rèn)為唯有將提案制度載入黨章,才能顯示其重要性與權(quán)威性。綜上所述，目前學(xué)者們都贊同構(gòu)建權(quán)威性的黨代表提案制法理依據(jù)，而最有效的辦法是將其寫入黨章。

(二)黨代表提案制的推進(jìn)缺乏自上而下的指導(dǎo)

截至目前，全國只有廣東、上海、湖南、浙江少數(shù)幾個省，在省級黨代會層面試水黨代會代表提案制。其他地方大多在市、縣、鄉(xiāng)基層試點(diǎn)和探索。鑒于這種實(shí)際情況，學(xué)術(shù)界有一些人提出，要加快推進(jìn)黨的全國代表大會和省級黨的代表大會代表提案制工作，并且要制定專門的提案配套文件。張曉燕認(rèn)為，要讓黨代表提案制度成為反映、整合人民群眾意愿和訴求的常態(tài)化服務(wù)機(jī)制。首先，需要總結(jié)多年來地方和基層代表提案制度的做法、經(jīng)驗(yàn)，并加以完善和規(guī)范；其次，當(dāng)務(wù)之急和重中之重是研究制定全國黨代表提案制度與省級和地方黨代表提案制度。這種觀點(diǎn)描述了頂層推動和自上而下的指導(dǎo)對黨代表提案制發(fā)展的重要性和必要性。

(三)缺乏常設(shè)的提案審查和聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)

關(guān)于提案提議的審查機(jī)構(gòu)，何峻認(rèn)為由于相關(guān)專業(yè)委員會不是黨代會推選產(chǎn)生的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對提案提議進(jìn)行審查的合法性問題自然就會受到質(zhì)疑，他認(rèn)為審查委員會的審查和大會秘書處的審查也有重疊；孟慶云認(rèn)為雖然各地大都設(shè)立了“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”，但一般設(shè)在組織部的組織處或者組織科，有的一套人馬兩個牌子，有的有專人負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。十六大期間僅剩少數(shù)幾個常任制試點(diǎn)地區(qū)，一個主要的經(jīng)驗(yàn)是他們建立了專門的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。沒有堅(jiān)持下來的試點(diǎn)，與沒有專門的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)有關(guān)。孟慶云將未設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)作為提案制試點(diǎn)效果不明顯的一個原因應(yīng)引起我們重視。

(四)部分黨代表素養(yǎng)不高影響提案質(zhì)量

有學(xué)者認(rèn)為部分提案提議質(zhì)量不高，與黨代表自身素質(zhì)和履職能力不強(qiáng)有關(guān)。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，50.53%的被調(diào)查對象認(rèn)為，黨代會代表的能力素質(zhì)是影響其發(fā)揮作用的因素。在基層一線黨代會代表發(fā)揮作用不力的原因中，近1/3的被調(diào)查對象選擇“基層代表參政議事能力不足”。朱彥姝認(rèn)為“由于缺乏足夠的調(diào)查研究及深入思考，加之部分基層黨代表的基本功跟不上，使提案存在案由不明確、分析不透徹、措施不得力等問題，提不出有針對性解決問題的好提案。因此，在較高起點(diǎn)上開展黨代會代表提案制也就無從談起”[4]。綜上觀點(diǎn)，學(xué)者們認(rèn)為提高部分黨代表特別是基層黨員、黨代表的綜合素養(yǎng)和提案能力是提高提案質(zhì)量的關(guān)鍵因素。

(五)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不足導(dǎo)致黨代表提案制流于形式

劉益飛認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的一些領(lǐng)導(dǎo)干部仍然囿于對黨代會的固有認(rèn)識，習(xí)慣于黨代會的傳統(tǒng)模式，認(rèn)為黨代會代表提案制度可有可無，他提出要自上而下地解決對黨代表提案制度的認(rèn)識問題；也有學(xué)者認(rèn)為部分黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部不重視，使得黨代表提案提議制度流于形式。例如有的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部對這個問題的認(rèn)識不到位，雖然制定了相關(guān)制度，但對如何保障和落實(shí)黨代表提案提議制重視不夠、思考不多、研究不深、支持不力。領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識偏差和黨代表能力的偏低，使得提案制在基層黨內(nèi)民主實(shí)踐中流于形式，其價值和意義未得到應(yīng)有的重視。

五、關(guān)于完善黨代表提案制的對策思考

怎樣更好地推進(jìn)提案制向縱深發(fā)展，學(xué)者們各抒己見，從不同的角度進(jìn)行了闡述。

(一)重視頂層設(shè)計，確保提案制的權(quán)威性

孟慶云認(rèn)為解決提案制中制度頂層設(shè)計問題，一是通過修改黨章，二是頒發(fā)《黨的各級代表大會工作條例》；劉佳認(rèn)為要建立黨代表提案制必須實(shí)現(xiàn)提案制度的細(xì)致化，否則一切制度設(shè)計將流于形式，他提出要在實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把黨代表提案制寫入黨的章程，將其作為規(guī)范化的制度安排。此外，要將黨代表提案制與黨代會責(zé)任制和黨代表任期制相銜接，使之成為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度體系。要構(gòu)建黨代表提案制運(yùn)行的配套機(jī)制，如提案內(nèi)容與范圍要求、提案辦理制度、提案反饋制度、提案辦理監(jiān)督檢查制度、獎懲制度等，使黨代表提案制在良性的制度環(huán)境下有效運(yùn)行。

(二)建立責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)對提案制的統(tǒng)一指導(dǎo)

劉益飛強(qiáng)調(diào)建立黨的代表大會代表提案制度，需要黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門著力推進(jìn)從規(guī)則制定到試點(diǎn)實(shí)施、從時間表到檢查督促等一系列工作的具體落實(shí)；朱彥姝也認(rèn)為要加強(qiáng)黨代表提案制的宏觀指導(dǎo)，她還主張強(qiáng)化落實(shí)黨代會代表提案制的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，最好對黨代表的提案實(shí)行“首長承辦負(fù)責(zé)制”。綜上所述，領(lǐng)導(dǎo)對黨代會代表提案制的落實(shí)起著關(guān)鍵性和全局性的作用，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的先鋒帶頭作用應(yīng)該成為今后黨代表提案制深入推進(jìn)的有力保障。

(三)創(chuàng)造條件，為黨代表提案提供必要的制度保障

李詩偉強(qiáng)調(diào)要以健全黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和工作運(yùn)行機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)化制度保障作用，并從常委會、全委會工作運(yùn)行機(jī)制，干部任用票決制，工作監(jiān)督制度三個方面加以闡述；朱彥姝提倡以周密的制度設(shè)計為實(shí)行黨代會代表提案制度提供保障，她認(rèn)為“黨代會代表提案工作不僅具有嚴(yán)肅的政治性和法律性，而且更是一項(xiàng)創(chuàng)新性和探索性都很強(qiáng)的工作。只有建立健全科學(xué)嚴(yán)密、程序規(guī)范、操作性強(qiáng)的配套制度體系，才能穩(wěn)步有序地推進(jìn)黨代會代表提案制并不斷提高其質(zhì)量和水平”[4]。這兩種觀點(diǎn)都突出了制度建設(shè)對黨代表發(fā)揮提案作用的重要性。制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，黨代會代表提案制的完善和發(fā)展必須以健全的制度和機(jī)制為剛性保障。

(四)完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，為黨代表提案提供組織保障

目前學(xué)術(shù)界大多數(shù)學(xué)者都贊成設(shè)立黨代會常設(shè)機(jī)構(gòu)。有人認(rèn)為建立黨的代表大會常設(shè)機(jī)構(gòu)，是維護(hù)黨代表大會權(quán)威地位，保障黨代表作用發(fā)揮的一個關(guān)鍵因素。孟慶云主張建立各級黨的代表大會提案工作委員會，有了這個常設(shè)機(jī)構(gòu)，黨內(nèi)的權(quán)力關(guān)系才能理順，當(dāng)前實(shí)際工作中面臨的問題就可以從根本上得到解決；朱彥姝提出了加快推進(jìn)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)是落實(shí)黨代會代表提案制的先決條件。學(xué)者們將機(jī)構(gòu)建設(shè)提高到提案制落實(shí)的先決條件這一高度來，說明常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是今后提案制完善和發(fā)展的一個趨勢。

(五)創(chuàng)新思路，提升黨代表提案意識和能力

針對黨代表提案的自覺性不高問題，毛棟英提出要加大對黨代表的教育與培訓(xùn)，著眼于不斷提高黨代表的民主意識，“要建立黨代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，定期組織黨代表參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，要把撰寫提案提議的要求、標(biāo)準(zhǔn)和需要把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為培訓(xùn)內(nèi)容，使代表真正懂得什么是提案提議，以及如何撰寫提案提議等基本要求，培養(yǎng)黨代表搜集、形成提案的能力，提高黨代表撰寫提案提議的質(zhì)量”[5]；朱彥姝指出，應(yīng)采取多種手段抓好黨代表提案的規(guī)范性培訓(xùn)，切實(shí)提高黨代表準(zhǔn)確反映問題的能力以及科學(xué)建言獻(xiàn)策的能力。打鐵還需自身硬，學(xué)者們都強(qiáng)調(diào)了黨代表個人能力和素養(yǎng)的提高是做好提案提議工作，積極投身黨內(nèi)民主建設(shè)事業(yè)的先決條件。

(六)規(guī)范和落實(shí)提案辦理程序，保證提案的質(zhì)量和效果

劉益飛提出應(yīng)當(dāng)逐步建立和完善黨代表提案的處置程序，特別是要建立通過多種途徑，實(shí)現(xiàn)黨代表提案及其處置在黨內(nèi)公開并接受監(jiān)督的制度。還要在學(xué)習(xí)和借鑒人代會、政協(xié)會提案處置程序有益做法基礎(chǔ)上，逐步形成具有黨內(nèi)特色的、完善的提案處置程序；夏冰認(rèn)為，黨代表提案工作要明確責(zé)任、規(guī)范程序、措施求新，明確交辦、辦理、督辦、答復(fù)、回訪、總結(jié)六個關(guān)鍵環(huán)節(jié)；張亞勇和楊東柱認(rèn)為，黨代表提案制的基本程序應(yīng)包括收集、分類、送審、轉(zhuǎn)交、處理、答復(fù)、反饋等七個基本步驟，應(yīng)對提案的實(shí)施方法和步驟等做出明確的規(guī)定，確保提案得到快速有效辦理。劉益飛、夏冰和張亞勇對提案的操作程序環(huán)節(jié)都作了積極探索，為今后提案制的完善和發(fā)展提供了思路。

六、現(xiàn)有研究存在的不足及未來研究趨勢

十六大以來黨代表提案制在地方各級黨代會中進(jìn)行了積極的實(shí)踐和探索，取得了豐碩成果，但也存在明顯不足：一是對黨代表提案制的理論與實(shí)踐淵源、提出邏輯、發(fā)展歷史，提案制法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)以及它在黨代會制度中的價值定位等問題的研究比較匱乏。二是學(xué)者們對提案制的理論模型，完善制度和提案的具體操作環(huán)節(jié)研究不夠深入。三是理論界對黨代表提案制的研究存在視域狹窄，研究方法單一，對一些關(guān)鍵性問題研究深度不夠等問題。今后對黨代表提案制的研究要在更加開闊的視域上進(jìn)行，需要綜合運(yùn)用歷史學(xué)、政治學(xué)、憲法學(xué)等相關(guān)學(xué)科的知識和研究方法，從整體視角上對提案制進(jìn)行深入研究與拓展，將黨代表提案制置于整個黨代會制度系統(tǒng)中加以研究和完善，建立健全黨代表提案制與黨代會常任制和任期制的對接機(jī)制，不斷推進(jìn)黨內(nèi)民主事業(yè)的順利進(jìn)行，以黨內(nèi)民主帶動人民民主，為建設(shè)和推進(jìn)中國特色社會主義民主政治作出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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