改革和完善黨的代表大會制度的對策和思考

鄔沈青

(南京政治學院 上海校區(qū)，上海 200433)

黨的代表大會制度，是黨內最根本的制度，是堅持和發(fā)展黨內民主的根本保證，也是馬克思主義政黨體現民主集中制組織原則的一項領導制度。黨的十八大報告提出，要完善黨的代表大會制度，落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，實行黨代會代表提案制等一系列具體制度要求。目前，在現行黨代會基礎上，為了更好地發(fā)揮黨代會的功能和作用，進一步體現黨代表的應有權利，推進黨內民主建設，筆者認為，試行黨代會屆中會，即在每屆黨的代表大會中期再召開一次黨代會，不失為一種較好的改革選擇。

一、黨代會運行的四種方式及存在的主要問題

黨的代表大會制度是現代政黨的基本組織制度，黨的代表大會既是黨內民主的實踐形式，也是實現黨內民主的重要組織載體和制度保障。黨的十八大提出，要積極發(fā)展黨內民主，黨內民主是黨的生命，要健全黨內民主制度體系，以黨內民主帶動人民民主。黨內民主包括黨內直接民主和間接民主兩個方面，中國共產黨發(fā)展黨內民主主要依賴于黨內代議制，即由全體黨員直接或間接選舉產生黨的各級代表大會。《中國共產黨章程》明確規(guī)定，黨的最高領導機關是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。這就深刻揭示了黨代會作為黨的最高領導機關的性質。所以，黨的代表大會是廣大黨員行使民主權利、參與黨內事務決策、對黨的事務進行監(jiān)督的主渠道。只有完善黨的代表大會制度，充分發(fā)揮其最高領導機關的地位與作用，才能發(fā)展黨內民主。

從歷史上考察，中國共產黨的代表大會運行存在四種方式：

一是黨代會年會制。1847年，馬克思、恩格斯在參與創(chuàng)建世界上第一個無產階級政黨——共產主義者同盟時就提出了黨代會年會制。他們認為，黨代表大會既然是黨的最高權力機關，就必須試行年會制。為此《共產主義同盟者章程》第三十三條規(guī)定：“代表大會于每年8月舉行。遇緊急狀況中央得召開非常代表大會?！瘪R克思、恩格斯之所以提出并創(chuàng)立黨代會年會制是鑒于當時的實際形勢提出的，認為只有實行代表大會年會制，才能保證工人階級政黨根據客觀形勢的變化，及時制定科學的政策和策略，最大限度地減少黨的決策失誤。中國共產黨1921年7月成立時，由于沒有黨章，黨的一大沒有對代表大會制度作出具體規(guī)定，1922年7月黨的二大通過了第一個黨章，其中第十七條規(guī)定：“全國代表大會為本黨最高機關，在全國大會閉會期間中央執(zhí)行委員會為最高機關?！钡谑粭l明文規(guī)定：“全國代表大會每年由中央執(zhí)行委員會定期召集一次。”[1]接著，后來召開的黨的三大、四大、五大和六大，實行的基本上是年會制，各次黨代會通過的黨章也都沿用了年會制的規(guī)定。表明我們黨成立初期，在理論和實踐中都繼承了馬克思列寧主義黨代會年會制的思想。黨代會年會制在黨員總人數較少，黨代表人數較少的情況下較容易實行。人數一多，就不易實行。我們黨從一大到六大，一年換一屆，每屆都換黨代表，過于頻繁。隨著黨員隊伍規(guī)模的擴大和黨代表人數的增加，這種方式不宜實行。

二是黨代會屆期制。1945年4月，黨的七大在延安召開，鑒于當時的革命戰(zhàn)爭環(huán)境和客觀條件的限制，考慮到一年一度的年會制選舉不利于保持黨的各級領導機構的相對穩(wěn)定等一些因素，明確規(guī)定變黨代會一年一次改為三年一屆。七大黨章提出：“黨的全國代表大會，由中央委員會決定并召集之，在通常情況下每三年召集一次。在特殊情況下，由中央委員會決定延期或提前召集?！盵2]由于解放戰(zhàn)爭形勢的發(fā)展，三年一屆的全國黨代會也沒有按照規(guī)定召開。新中國成立后不久又爆發(fā)了朝鮮戰(zhàn)爭，再加上國內繁重的經濟任務，我們黨的八大到1956年9月才召開。黨的八大黨章規(guī)定全國黨代會是五年換一屆，省級三年換一屆，縣級兩年換一屆。十大的黨章規(guī)定從中央到縣統(tǒng)一為五年換一屆。在黨代會屆期制下，黨代表作用主要體現在會議期間，閉會后就喪失了作用。黨代會的最高權力機關和監(jiān)督機關的職能轉移到了黨的委員會手中，尤其是常委會的手中，造成對常委的權力監(jiān)督易于失控。

三是黨代會常任制。黨的七大和八大間隔了11年，針對以往黨的代表大會不按期召開的狀況，1956年黨的八大上，鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中宣布，黨中央“決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣”[3]。其實，早在1956年4月28日召開的中共中央政治局擴大會議上，毛澤東就提出，黨代會是否可以仿照人大的辦法，設黨的常任代表。于是黨的八大明確地提出了要建立和健全黨代會的常任制度。八大的黨章明確規(guī)定，全國代表大會會議由中央委員會，省、自治區(qū)、直轄市代表大會會議由省、自治區(qū)、直轄市委員會，縣、自治縣、市代表大會會議由縣、自治縣、市委員會，每年召開一次[4]。黨的八大規(guī)定黨代會實行常任制。到1958年召開一次八大二次會議后，該制度就夭折了。改革開放后，1988年又開始試行，2001年十六大后擴大試行。直到現在，仍然難以正式實行，主要原因在于，三會(黨代會、人代會、政協(xié)會)之間在會議內容、參會人員和會后活動上都易于交叉重復，而且興師動眾，浪費大量的人力、物力和財力。制度運行成本上升，也易于造成以黨代政。

四是黨代會代表任期制。該制度是黨的十七大后開始實行。2008年5月，中央出臺了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，中共中央針對黨代會代表只在代表大會期間發(fā)揮作用的現實，明確黨代表的任期與代表大會相一致，強調黨代表在閉會期間仍然肩負和執(zhí)行著代表的職責，并從制度機制上對代表發(fā)揮經常性作用作出具體規(guī)定，這是完善黨代表大會制度的一個重大進步，目的是想讓黨代表在一個屆期內，無論在開會期間或閉會期間都能發(fā)揮作用。但由于在黨代會屆首會后，不再開大會，黨代表就失去了會議這個平臺和載體，沒有了通過會議進行質詢、審議、監(jiān)督與表決的權力，也就沒有了作為一個組織來行動的權威力量。黨代表只能作為單個代表行使一些職權，只起到了聯系黨員群眾、采集社情民意和發(fā)表一些意見的“橋梁”與“參謀”作用，對黨委的制約和監(jiān)督作用十分有限。

二、改革和完善黨的代表大會制度的對策：建議試行屆中會

上述四種黨代會運行方式，在歷史上的表現是各有所長，各有所短。實行黨代會屆中會能夠揚長避短，為黨代表發(fā)揮實質性作用提供制度化平臺，降低黨委集決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權為一體(紀委決定需得到同級黨委批準、紀委書記為同級黨委常委)所帶來的權力運行的風險，切實加強黨內民主，增強黨內權力調整與配置的合法性基礎。

1.屆中會的試行，有利于拓展黨代表任期制的功能和作用，維護與提升黨代會的決策和監(jiān)督職能

十七大提出的實行黨的代表大會代表任期制，是完善黨的代表大會制度的實際步驟，有利于充分發(fā)揮黨的代表大會作為黨的領導機關的作用；有利于廣泛集中民智，準確把握民意，進一步提高決策的科學性；有利于落實黨員的知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權；有利于密切黨群干群關系，搭建黨組織與廣大黨員、人民群眾之間溝通和聯系的橋梁。但是，由于黨的代表大會每5年召開一次，盡管黨代表的任期是5年，因發(fā)揮作用的載體消失，黨代表就不能再以代表的身份來參與黨內事務，黨代表的作用也就結束了。所以有的黨代表這樣形容：“五年開次會，會期三五天，舉舉手，畫畫圈，散會就靠邊?！?如何使黨代表通過有組織、有計劃地參加黨的代表大會及閉會期間的活動，在任期內始終發(fā)揮參與、決策、監(jiān)督、參謀和橋梁(黨組織和黨員聯系的橋梁、黨和人民群眾聯系的橋梁)作用，在實行黨代會年會制條件還不具備的情況下，實行屆中會是不錯的選擇。

2.屆中會的設立，有利于在制度層面提高對黨委、紀委進行監(jiān)督的有效性，改進和推動黨委、紀委下一階段的工作

雖然，黨章規(guī)定，各級黨的代表大會作為同級黨組織的最高權力機關，是該級黨組織的最高決策機關和最高監(jiān)督機關。對同級黨委和紀委的工作進行有效監(jiān)督，但因為每次會議時間約為1周左右，充其量它只能在這幾天的時間內發(fā)揮一定的“最高領導機關”和“最高決策機關”的職權和作用。“最高監(jiān)督機關”的作用根本上就難以履行。黨的代表大會一結束，其作用也就隨之結束，所謂決策作用和監(jiān)督作用也就不復存在。屆中會的設立則有利于對黨委和紀委的工作的檢查和監(jiān)督。

3.通過屆中會檢查提案提議的落實情況，有利于改進提案提議的質量，對提案提議作出更有效更權威的評價

黨的十六屆四中全會提出，“建立黨的代表大會代表提案制度。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議處理和回復機制”[5]。黨的十八大的政治報告提出要實行黨代表提案制，如果說在屆首的會議上，黨代表要遞交提案，顯得未免倉促而影響質量的話，那么在任職兩年多的情況下，向屆中會遞交提案，就會在質量上和效果上得到很大的提高。并且通過屆中會還能使本屆以來的提案提議得到全體代表的審視與評價，這會促進提案提議工作的深化與發(fā)展。

為了提高實行黨代會屆中會的可行性，需要注意解決以下問題：

一是應適度減少黨代表的人數并調整代表結構，以利于提高會議的效益和質量?，F在的黨代表人數偏多，如上海為800多人，應減少1/3，降到500人左右為宜。在代表結構上，可考慮兼職代表和專職代表相結合，代表團的團(組)長和“黨代表聯絡工作辦公室”負責人，應由專職黨代表擔任，便于在協(xié)調管理上形成專人化和專業(yè)化。二是應考慮規(guī)定，在屆首會上被選為“兩委”委員(黨委和紀委委員)的就自然不再擔任黨代表職務。使代表職務和“兩委”委員職務相分離，形成相對的“異體監(jiān)督”，避免歷史上長期存在的委員和代表職責不清，自己監(jiān)督自己的窘境。三是屆中會應在一屆黨代會屆首會后第三年的十二月最后一周召開，這既可避開與“兩會”(人代會和政協(xié)會)在時間上的重疊，又靠近年尾，能相對完整地總結三個年度的黨建與執(zhí)政方面的工作，還能對未來兩年的工作作出總體性的安排。屆中會要以解決問題為中心，在準備充分的情況下，縣一級開1天、省一級開2天為宜。四是為提高屆中會時效，“兩委”報告須在會議召開前一周，送達代表手中。兩委書記只對報告形成過程及重要內容進行說明。五是為穩(wěn)妥起見，屆中會開始時選一些縣試點為宜，待取得經驗后再推廣。

三、黨代會屆中會的主要職權及功能

為體現黨代會作為一級黨組織的最高權力機關和監(jiān)督機關的職能定位，屆中會應該具有以下的主要職權及功能：

1.對黨委和紀委的工作報告進行審議，做出評估和表決

現行黨代會存在一個邏輯缺陷：授權者不能對受權者監(jiān)督。比如，這一屆黨代會通過和審議的是上一屆黨代會選舉產生的黨委和紀委的報告，它們之間不存在選舉和被選舉，授權和被授權的關系。實行屆中會就能改變這種有悖邏輯的組織關系。

2.對黨委、紀委決策和處理的有關重要問題，尤其是干部任用與監(jiān)督問題進行提問與質詢，“兩委”書記須當場答復，不得推諉

歷屆黨章都規(guī)定各級黨代會是黨的最高領導機關，它的主要職責就是議黨之大事、定國之大策，凡是黨所面臨的重大問題，原則上都應當由各級黨代會來研究決定。而召開黨代會的目的，是實實在在地解決黨所面臨的重大問題。這是黨代會的權力所在、職能所在，也是作用所在、意義所在。

3.對黨委委員、紀委委員進行民主測評或信任投票，對測評或投票結果予以現場統(tǒng)計和公布

把“黨管干部”原則落實到黨代表管“兩委”干部上來。黨代會的工作不同于人代會，人代會主要是監(jiān)督一府二院，黨代會的主要工作是以黨務工作和紀委工作為主，監(jiān)督的是同級的“兩委”干部，因此，對由同級黨代會選舉產生的“兩委”干部進行民主測評，并把測評結果公布于眾，應成為屆中會的一項議題。

4.對有問題的“兩委”委員可提出彈劾和罷免案，若50%以上代表表決通過提案，則撤銷該委員的職務

對“兩委”委員出缺的替補進行投票確認，若確認票不過50%，需另行替補，重新投票。替補人員從候補委員中產生。1980年，鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》一文中就提出了要積極推進干部人事制度改革。2013年6月28日，習近平在全國組織工作會議上講話中提出，實現黨的十八大確定的各項目標任務，關鍵在黨，關鍵在人。關鍵在黨，就要確保在發(fā)展中國特色社會主義歷史進程中始終成為堅強領導核心。關鍵在人，就要建設一支宏大的高素質干部隊伍。因此，可適時考慮在黨內建立領導干部彈劾、罷免制度，這也是黨內民主的重要體現。

5.對各黨代表團(組)的代表履職情況和提案提議情況進行總結和通報，并提出下一步工作的要求

實行黨代表提案制是黨內民主實踐發(fā)展到新階段的制度安排，還是一個新事物，它與人大代表提案制和政協(xié)委員提案制在制度設計和提案程序上有共同性，區(qū)別在于提案的主題、內容和范圍上。因此，在黨代會屆中會上將提案工作列為它的重要組成部分，對黨代表的提案提議情況進行篩選、總結和通報，并建立相應的辦理、反饋機制，有利于黨代會的科學決策、民主決策。

參考文獻：

[1]本書編寫組.中國共產黨黨章匯編[G].北京：人民出版社，1979：7.

[2]葉篤初.中國共產黨黨章史略[M].武漢：湖北人民出版社，1991：389.

[3]鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：233.

[4]中共中央辦公廳.中國共產黨第八次全國代表大會文獻[M].北京：人民出版社，1957：833-836.

[5]中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定[M].北京：人民出版社，2004：36.