中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗及啟示

柯 華,肖小華

(中國井岡山干部學(xué)院，江西 井岡山 343600)

加強黨的制度建設(shè)是黨的十八大提出的“五位一體”的黨建戰(zhàn)略，即黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的成果需要完善的制度來保證和鞏固，制度建設(shè)對黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)起著支撐、承載和具體體現(xiàn)的作用。

一、中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)的基本歷史經(jīng)驗

加強黨的制度建設(shè)是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是黨的政治優(yōu)勢所在。在長期的制度建設(shè)實踐中，我們黨積累了豐富的經(jīng)驗。

(一)以發(fā)展的馬列主義為指導(dǎo)，牢牢把握制度建設(shè)的方向性

“人們的社會存在，決定人們的思想。而代表先進階級的正確思想，一旦被群眾掌握，就會變成改造社會、改造世界的物質(zhì)力量。”[1]科學(xué)的理論能指導(dǎo)制度建設(shè)的發(fā)展方向，錯誤的理論則使制度建設(shè)誤入歧途。井岡山斗爭時期，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人把馬列主義普遍原理與根據(jù)地的具體實踐結(jié)合起來，先后制定了軍事、政治、經(jīng)濟、日常管理等制度。延安時期，基于“反對主觀主義以整頓學(xué)風、反對宗派主義以整頓黨風、反對黨八股以整頓文風”的目標，建立和完善了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、干部制度等一系列制度，有力地促進了理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、批評與自我批評等優(yōu)良作風的形成，保證了馬克思主義在中國的正確發(fā)展道路，促進了馬列主義中國化的進展。黨的十一屆三中全會后，鄧小平于1980年8月在中央政治局擴大會議上發(fā)表了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，闡述了加強新時期黨的制度建設(shè)思想，強調(diào)了馬列主義與中國具體實際相結(jié)合的產(chǎn)物——毛澤東思想及對制度建設(shè)的指導(dǎo)作用。十三屆四中全會以來，以江澤民同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，高舉鄧小平理論偉大旗幟，結(jié)合時代特征，圍繞建設(shè)中國特色社會主義這個主題，先后制訂了《關(guān)于加強黨的建設(shè)的通知》、《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)。黨的十六大以后，以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，結(jié)合時代的變化，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，強調(diào)制度執(zhí)行的嚴格性、整體性、自覺性，注重強化制度的權(quán)威性，頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(修訂)》、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，等等。

黨的制度建設(shè)實踐表明，要順利推進黨的制度建設(shè)創(chuàng)新與發(fā)展，就必須堅持以發(fā)展的馬列主義最新成果為指導(dǎo)，就必須把馬列主義基本原理與中國的具體實際結(jié)合起來、與時代結(jié)合起來。

(二)以黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國為前提，確保制度建設(shè)的合理性

黨的制度建設(shè)，不言而喻，必須體現(xiàn)黨的意志，因此必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖。同時，黨的執(zhí)政黨地位，又決定了黨的制度必須與國家的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，必須在憲法和法律的整體框架內(nèi)運行，以遵守國家法律為基本前提和原則。黨的十一屆三中全會以后，鄧小平在反思黨的領(lǐng)導(dǎo)體制問題時，曾經(jīng)指出：過去我們發(fā)生的各種錯誤，固然與領(lǐng)導(dǎo)者個人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題則是根本原因。因此，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，不允許有凌駕于國法之上的特殊黨員。江澤民同志繼承和發(fā)展鄧小平同志的思想，則提出了“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本建設(shè)方略”[2]。黨的十六大以后，胡錦濤同志在2004年9月全國人民代表大會成立50周年紀念大會上強調(diào)“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政，憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，是中國建設(shè)偉大實踐的科學(xué)總結(jié)”、“中國共產(chǎn)黨各級黨組織和全體黨員要模范遵守和執(zhí)行法律，嚴格依法辦事，支持人大依法開展監(jiān)督工作”[3]。黨的十八大報告再次強調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”[4]。

(三)把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)之中，始終注重制度建設(shè)的系統(tǒng)性

黨的建設(shè)是個系統(tǒng)工程。黨的制度建設(shè)是思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風建設(shè)的重要保證。它不僅具有協(xié)調(diào)黨內(nèi)上下級之間組織關(guān)系的作用，而且以黨內(nèi)法律的形式，規(guī)范黨和國家政治生活中的秩序、規(guī)范黨內(nèi)生活準則、規(guī)范每一個成員的行動，維持黨內(nèi)正常秩序，對保持全黨上下思想、政治和組織上的團結(jié)統(tǒng)一具有極為重要的作用。把制度建設(shè)與黨的其他建設(shè)結(jié)合起來，貫穿于黨的各項建設(shè)之中，是對黨的自身建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的深刻總結(jié)。“文革”結(jié)束后，鄧小平同志第一次從制度層面深刻查找“文革”發(fā)生的原因，在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中，指出“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[5]333。2002年11月，江澤民同志在黨的十六大報告中，第一次明確提出“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風建設(shè)有機結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿于其中”[6]568。2006年初，胡錦濤同志在中紀委第六次全體會議上提出，制度建設(shè)靠得住，反腐倡廉建設(shè)才靠得住，要求做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，推進黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活的制度化和規(guī)范化。2011年7月，在紀念中國共產(chǎn)黨建黨90周年大會上，胡錦濤同志深刻指出，“必須始終把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中，堅持突出重點、整體推進、繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新，構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系”[7]。

(四)把黨章作為制度建設(shè)的根本，確保黨章在制度中的統(tǒng)領(lǐng)性

黨章是黨的根本規(guī)章，是黨的全部活動的基礎(chǔ)和依據(jù)。在黨的制度體系中，黨的其他任何制度都必須服從于黨章。推進黨的制度建設(shè)，必須堅持把黨章作為黨的制度建設(shè)的根本，確保黨章的統(tǒng)領(lǐng)地位。黨自誕生以來，先后經(jīng)歷了16次修改，產(chǎn)生過17部黨章文本，它們再現(xiàn)了黨從幼年走向成熟的全部過程，也展現(xiàn)了黨在思想、理論和政治路線上與時俱進的發(fā)展歷程。黨的十六大以后，中央提出了黨建工作科學(xué)化目標，強調(diào)要推進黨的制度建設(shè)，首要的任務(wù)是學(xué)習、遵守、貫徹、維護黨章。2006年1月，胡錦濤同志在中紀委第六次全體會議上指出：“要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，要提高制度建設(shè)水平?！盵8]2009年黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，再次強調(diào)：要“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系，推進黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化”[9]6。黨的十八大剛剛閉幕，新華社就全文播發(fā)了習近平總書記文章《認真學(xué)習黨章，嚴格遵守黨章》，號召廣大黨員、干部在全黨興起學(xué)習黨章、遵守黨章的熱潮，做學(xué)習黨章、遵守黨章的模范。隨后不久，在第十八屆中紀委第二次全體會議上，他再次強調(diào)：“每一個共產(chǎn)黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立黨章意識，自覺用黨章規(guī)范自己的一言一行”，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”[10]。

(五)以創(chuàng)新的精神推進黨的制度建設(shè)，不斷增強制度的時代性

創(chuàng)新是黨的制度建設(shè)的活水源頭。黨在90多年來的制度建設(shè)實踐中，解放思想，從實際出發(fā)，與時俱進，不斷推進制度建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。井岡山斗爭時期，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人，創(chuàng)造性地提出了“支部建在連上”和黨代表工作制，頒布了三大紀律六項注意；中央蘇區(qū)時期，黨創(chuàng)造性地建立了蘇維埃民主政治制度、監(jiān)察制度，頒布了一系列法令指示，成立了工農(nóng)檢察部、控告局或檢查委員會。遵義會議以后，以毛澤東為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，以民主集中制為核心，創(chuàng)造性地構(gòu)建了黨的制度基本框架體系。十一屆三中全會后，黨逐步恢復(fù)和完善了黨的各項制度，并根據(jù)現(xiàn)實需要，賦予了新的時代內(nèi)容，使黨的制度體系更加豐滿。黨的十六大以后，黨以健全民主集中制為重點，以加強黨的執(zhí)政能力和先進性建設(shè)為主線，針對容易發(fā)生腐敗的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進一步加大制度建設(shè)創(chuàng)新力度，推進了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度(工作制度)改革及干部人事制度改革，創(chuàng)新了黨員干部監(jiān)督機制和激勵機制。黨的十八大以后，中央又于2013年5月發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》；同年8月，中央又對1978年以來的法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理；11月，中央又發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點制定項目。

二、當前黨的制度建設(shè)存在的主要問題

改革開放以來，中共中央先后頒布了 30 多個相關(guān)條例和制度規(guī)定，中紀委、 中組部、中宣部等部門制定了200 多個意見辦法，各級黨組織結(jié)合實際也完善了相應(yīng)的制度或?qū)嵤┺k法，形成了以思想建設(shè)、組織建設(shè)、黨風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)為主要內(nèi)容的制度框架體系[11]。盡管如此，就總體而言，在當前黨建工作實踐中，仍存在重思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)，輕制度建設(shè)現(xiàn)象。當前黨的制度建設(shè)存在的主要問題是：

(一)制度意識還有待于進一步加強

重思想教化，輕制度設(shè)計和執(zhí)行，是我國文化傳統(tǒng)中的一個突出特點，這一思想傳統(tǒng)也影響到黨的建設(shè)之中?！拔母铩逼陂g，社會和國家層面上的法律虛無主義更是一度盛行。當前，憲法至上、法律至上、黨章至上、黨的法規(guī)至上的觀念在一部分人心中還比較淡薄，取而代之的是“官本位”、“長官意志”、“利益得失”。特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識不強，不懂法、不學(xué)法、不守法的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。

(二)制度體系還有待于進一步完善

一是黨的制度與國家制度之間的銜接度還不協(xié)調(diào)、不緊密，二者之間還缺乏有機的統(tǒng)一；二是黨內(nèi)根本制度、基本制度、具體工作制度之間聯(lián)系不緊密，有些制度的設(shè)計制定、銜接配套、貫徹落實等方面還沒有環(huán)環(huán)相扣，甚至存在沖突；三是黨章經(jīng)多次修改，已大體適應(yīng)了時代的變化和需要，但一些具體的配套制度跟不上時代的變化和需要。

(三)制度的操作性有待于進一步加強

一些制度設(shè)計和規(guī)定脫離了實際，內(nèi)容空洞、程序模糊、要求籠統(tǒng)、責任不明，缺乏可操作性。這些制度因為不管用、不好用，最終成了一紙空文。

(四)制度權(quán)威性還有待于進一步增強

一是重制定、輕執(zhí)行。有些制度雖然明確了怎么辦，但沒明確違反規(guī)定怎么處理；有些制度缺乏延續(xù)性，朝令夕改；有些制度上了墻、發(fā)了文、成了冊，但有法不依、有章不循，成了無用的“紙老虎”、“稻草人”。二是有些制度的落實僅停留在表面，常被“軟化”和“虛化”，失之于寬、 失之于軟，失去制度約束的“剛性”。三是“潛規(guī)則”盛行，有些制度的執(zhí)行變相、走形，對有些人嚴格，對有些人寬松，失去公平公正性。

三、創(chuàng)新制度建設(shè)，為黨的先進性、純潔性提供保障

隨著黨由革命黨向執(zhí)政黨地位的轉(zhuǎn)變，黨所處的環(huán)境發(fā)生了很大的變化，在文化觀、價值觀多元化的今天，加強和保持黨的先進性、純潔性，不能僅僅依靠思想政治教育，也不能僅僅依靠黨員樸素的階級感情、道德節(jié)操來履行義務(wù)、行使權(quán)利，而必須通過一定的制度來規(guī)范和約束其行為，保證黨的路線、方針、政策得到貫徹執(zhí)行。同時，隨著民主化進程的加快，領(lǐng)導(dǎo)人自身的人格魅力在維護黨的權(quán)威中的作用逐漸衰減，黨的權(quán)威更多的是靠法理型權(quán)威維護。而法理型權(quán)威又主要靠黨的制度規(guī)范、黨規(guī)黨法來維護。因此，借鑒歷史經(jīng)驗，加強黨的制度創(chuàng)新，為新時期黨的先進性、純潔性建設(shè)提供保障顯得尤為重要。

(一)增強依法治黨的觀念

要增強依法治黨的觀念，就必須切實加大教育宣傳力度，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺做到用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人。只有這樣才能破除“官本位”、“長官意志”、“潛規(guī)則”思想，樹立“憲法至上”、“法律至上”、“黨章至上”、“黨紀黨規(guī)至上”的思想，在全黨范圍內(nèi)營造社會主義法治精神。

(二)健全黨的規(guī)章制度

一是要堅持以人為本。制定制度的目的是為了約束人的行為，使黨的建設(shè)和運行更為順暢，而不是為了整人。因此，在制度的制定過程中，要充分吸納黨員的意見建議。如果不尊重黨員的意志，不從黨員的實際情況出發(fā)，那么，在制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)中，就可能得不到一些黨員的理解、配合、支持，從而使制度的執(zhí)行大打折扣。二是要加強統(tǒng)籌性。制度制訂要著眼于全局和長遠。把中央要求、實際需要、新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，本著“分類規(guī)范、刪繁就簡、便于執(zhí)行”的原則，廢止那些不科學(xué)、無效果、不可行的舊制度，完善有缺陷或脫離實際的制度。要避免制度之間、制度與法律之間自相矛盾的情況，確保各項制度之間的協(xié)調(diào)性。三是要加強制度創(chuàng)新。加強制度建設(shè)首先在觀念的轉(zhuǎn)變，只有觀念轉(zhuǎn)變了，制度建設(shè)才有新思路和新舉措。因此，制度建設(shè)要根據(jù)黨在新時期的奮斗目標和黨面臨的新情況、新問題，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定適合新形勢的規(guī)章制度。

(三)要注重制度的操作性

制度建設(shè)從實際出發(fā)，要保證制度法規(guī)的合理性、科學(xué)性、系統(tǒng)性和前瞻性，這樣才能保證制度的可操作性、超前性。所謂可操作性，是指制度要詳細，切實可行，針對性強，為制度的執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。所謂超前性，是指新出臺的制度能夠預(yù)見形勢的發(fā)展可能出現(xiàn)的問題，從而做到未雨綢繆。習近平同志指出，不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套[12]。

(四)加強運行機制建設(shè)

黨的制度既包括靜態(tài)的根本制度、具體制度和體制，也包括動態(tài)的運行機制。但長期以來，由于對機制建設(shè)重視不夠，結(jié)果一旦黨的建設(shè)中出了問題， 就有人認為是黨的根本制度錯了，于是出現(xiàn)變革黨的根本制度的謬論，要么就把所有的責任歸結(jié)為具體執(zhí)行的人。注重黨的運行機制建設(shè)，就要強調(diào)制度的系統(tǒng)性，強調(diào)各要素之間的有機聯(lián)系。因此，加強黨的制度建設(shè)，必須通過體制改革和機制創(chuàng)新，形成配置科學(xué)、程序嚴密、結(jié)構(gòu)完整、制約有效的制度法規(guī)運行機制。

(五)增強制度的權(quán)威性

一是黨的各級組織和黨員要自覺維護黨章和黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，帶頭遵守黨紀國法，照章辦事，堅決抵制各種違紀違法行為。習近平總書記在中紀委十八屆三中全會上再次強調(diào)：遵守黨的紀律是無條件的。黨的各級組織要加強對黨員、干部遵守政治紀律的教育，黨的各級紀律檢查機關(guān)要把維護黨的政治紀律放在首位[13]。二是要加大制度的執(zhí)行力度，堅決做到制度面前人人平等。在制度面前不能搞特殊、有例外，使制度“真正成為帶電的高壓線”。任何人、任何機構(gòu)、群體都要平等的受到制度的約束，如果觸犯了法律制度，都要平等的受到制裁。當前，迫切需要肅清在黨內(nèi)盛行的“潛規(guī)則”思想對黨的制度落實的影響。三是建立制度落實情況督查機制。有令不行、有禁不止是對制度最大的褻瀆。因此，建立有效的督查制度，嚴肅查處隨意變通、惡意規(guī)避、執(zhí)行不力的行為，對維護制度的嚴肅性和權(quán)威性十分必要。要做到這一點，必須加強黨的執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，確保執(zhí)法機構(gòu)的相對獨立性、權(quán)威性和執(zhí)法力度。四是加大違制行為懲戒力度，實行制度落實情況一把手問責制，紀委要行使監(jiān)督責任，強化責任追究，提升制度的威懾力、約束力。

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