論我國濱海濕地認證制度的構(gòu)建*

張曉舉，李學(xué)全，劉有剛，梅 宏

（1．國家海洋局北海海洋工程勘察研究院 青島 266061；2．中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266003）

論我國濱海濕地認證制度的構(gòu)建*

張曉舉1，李學(xué)全1，劉有剛1，梅 宏2

（1．國家海洋局北海海洋工程勘察研究院 青島 266061；2．中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266003）

文章探討了濱海濕地認證制度的構(gòu)建內(nèi)容，初步構(gòu)建了濱海濕地認證制度應(yīng)具備的基本內(nèi)容和框架，結(jié)合濱海濕地的自然屬性和開發(fā)利用需求對其進行了劃分，提出了濱海濕地認證中的評價及許可制度，明確了公眾參與作為保障公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督的手段是認證制度中重要的組成部分。

濱海濕地；認證制度；立法

濱海濕地為陸海交錯地帶、淡咸水交匯處，陸海的交互作用造就了濱海濕地復(fù)雜的生態(tài)類型和生態(tài)環(huán)境。目前國家和地方都意識到濱海濕地獨特的生態(tài)價值、社會價值和經(jīng)濟價值，然而對于復(fù)雜、多樣的濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)的管理仍然是要素式管理，如漁業(yè)部門關(guān)注經(jīng)濟生物資源的保護與管理、土地部門關(guān)注土地空間資源的管理、水利部門關(guān)注水利設(shè)施的修建等，雖然各個部門對權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的要素進行了管理，但卻忽視了濱海濕地的完整性與復(fù)雜性，片面追求單一功能的最大化將會對其他功能造成損害；而且部門間協(xié)調(diào)與溝通機制的缺失，也是導(dǎo)致濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)失衡和破碎化的原因之一。另外，濱海濕地向成陸的方向還是向海洋的方向演替也決定了其屬性是以陸地屬性還是海洋屬性為主，其演替的方向和程度不一也給管理部門在管理中造成了困難。

為更好地保護我國濱海濕地資源，避免濱海濕地的破碎化，亟須建立濱海濕地認證制度，其目的在于對濱海濕地形成科學(xué)、全面、統(tǒng)一的認知，科學(xué)評估其生態(tài)功能與使用價值，根據(jù)濱海濕地的自然屬性明確利用方式與管理權(quán)屬，引入社會參與與監(jiān)督機制。濱海濕地認證制度是濱海濕地立法保護的破冰之旅，在法律體系構(gòu)建過程中具有極為重要的探索意義；認證制度不但要為濱海濕地的立法提供依據(jù)，還應(yīng)貫徹在執(zhí)法保護與管理的全過程中，對于保護濱海濕地、解決目前管理中存在的問題具有十分重要的意義。

1 濱海濕地界定

1.1 濱海濕地的定義

濱海濕地的法律定義在 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第95條釋義中明確給出：指低潮時水深淺于六米的水域及其沿岸浸濕地帶，包括水深不超過六米的永久性水域、潮間帶（或洪泛地帶）和沿海低地等。從管理現(xiàn)狀看，該定義對于濱海濕地的范圍并未作出明確界定，各管理部門基于管理角度出發(fā)對沿海低地和浸濕地帶的理解并不相同，結(jié)果造成濱海濕地管理的要素化，是濱海濕地整體功能失衡甚至退化的重要原因。因此，濱海濕地認證的首要任務(wù)就是建立起以保護濱海濕地整體功能和生態(tài)價值為首要目標，適合管理部門管理的濱海濕地的定義。國家立法所確定的濱海濕地的含義和范圍應(yīng)該是立法保護的原則性定義，是地方濱海濕地立法的參照；地方立法保護的濱海濕地范圍要在充分考慮區(qū)域特點的基礎(chǔ)上進行科學(xué)論證、量力而行，科學(xué)確定濱海濕地保護的范圍，片面擴大或縮減均不可取。

1.2 我國濱海濕地的認證分類

中國濱海濕地主要類型包括鹽沼濕地、潮間砂石海灘、地和海島等［1］。陸健健將中國濱海濕地分為潮上帶淡水濕地、潮間帶灘涂濕地、潮下帶近海濕地、河口沙洲離島濕地4個子系統(tǒng)［2］；呂彩霞等根據(jù)生態(tài)、水文和地理、地貌學(xué)的特點，將我國的海岸帶濕地劃分為沿海低地、沿海溻湖、潮間帶濕地、河口灣、紅樹林、珊瑚礁、淺海水域和島嶼等8大類［3］；丁東等根據(jù)濕地在沿海的地理位置及海岸特征，將中國沿海濕地分為淺海灘涂濕地、河口灣濕地、海岸濕地、紅樹林濕地、珊瑚礁濕地及海島濕地等6大主要類型［4］；趙煥庭等從沉積學(xué)、地貌學(xué)和生態(tài)學(xué)視角，按形態(tài)、成因、物質(zhì)組成和演變階段將我國海岸濕地劃分為淤泥質(zhì)海岸濕地、砂礫質(zhì)海岸濕地、基巖海岸濕地、水下岸坡濕地、溻湖濕地、紅樹林濕地和珊瑚礁濕地等七大類［5］。

劃分的標準不一，結(jié)果也不盡相同，這些學(xué)術(shù)概念或地域概念的多樣性反映了我國濱海濕地的地域特點明顯、種類豐富，其功能及資源類型更是繁雜；為避免造成認知和管理上的混亂，建議以自然屬性為基礎(chǔ)、保護與開發(fā)為目的對濱海濕地進行分類認定。

（1）濱海濕地保護區(qū)。這一類濱海濕地應(yīng)具有獨特的生態(tài)系統(tǒng)或珍稀、瀕危的野生動植物物種及其棲息地，或是具有獨特的地質(zhì)景觀，一旦毀壞則難以恢復(fù)或異地重建，如紅樹林、珊瑚礁等。其意義在于保留環(huán)境本底及珍稀物種，為人類開發(fā)利用濱海濕地資源提供應(yīng)遵循的途徑。劃入保護區(qū)的濱海濕地原則上不進行開發(fā)利用，尤其是不能采用改變其自然屬性的利用方式。認證中要明確這類保護區(qū)的保護目標，然后確定其主要管理部門。

（2）開發(fā)利用區(qū)。此類區(qū)域濱海濕地的自然屬性應(yīng)具有普遍性，該區(qū)域內(nèi)人類活動頻繁，是人類海洋活動和陸域活動的重要連接與過渡，生態(tài)系統(tǒng)受到影響后可以在短期內(nèi)恢復(fù)，在管理中應(yīng)注意開發(fā)與污染防治并重，在充分利用好資源的同時最大限度地減少生態(tài)環(huán)境的惡化，如現(xiàn)有的大型港口和排污區(qū)等皆可歸為此類。由于人類活動在此區(qū)域內(nèi)頻繁，涉及利益眾多，因此在管理上應(yīng)按照開發(fā)內(nèi)容對管理權(quán)責(zé)進行規(guī)范，明確各部門管理權(quán)限。

（3）綜合整治區(qū)。這類濱海濕地具有多重自然屬性，其資源類型比較豐富，對于保存生物多樣性及棲息地有一定的意義；部分已經(jīng)被人類開發(fā)利用，然而開發(fā)程度有限，并未徹底改變其自然屬性，經(jīng)治理后生態(tài)系統(tǒng)可以得到有效恢復(fù)。河口、沙灘、養(yǎng)殖區(qū)、鹽田等均可列入此類區(qū)域。這些區(qū)域由于自然屬性多樣、人類活動形式繁雜、各部門的管理著眼點不同，很容易造成管理混亂、權(quán)責(zé)不明確的問題，是認定中的重點和難點，其中涉及管理理念的差異和部門利益的博弈。對此應(yīng)在認定工作中統(tǒng)一認識，確認該區(qū)域是保持自然本底水平還是進行有序開發(fā)的發(fā)展方向，確定開發(fā)活動的秩序與管理權(quán)屬，明確生態(tài)保護措施及預(yù)期效果、建立管理部門的協(xié)調(diào)機制等均是此類認證制度需要解決的問題。

（4）保留區(qū)。由于人類認知水平的限制，當(dāng)前還不能科學(xué)解釋人類活動影響的濱海濕地，或?qū)I海濕地的使用和管理存有較大爭議而短期內(nèi)不能解決的，以及因預(yù)留發(fā)展空間的需要而保留的濱海濕地部分，都可歸為濱海濕地保留區(qū)。在這類區(qū)域里以維持現(xiàn)狀或禁止對生態(tài)環(huán)境的破壞為主要管理目標，限制此類區(qū)域的開發(fā)利用活動、落實濕地保護措施是管理的重中之重。

在上述四大類下應(yīng)根據(jù)濱海濕地的資源屬性和自然屬性分別設(shè)置子類，各區(qū)應(yīng)分別設(shè)置保護開發(fā)宗旨，明確濱海濕地的主要功能和其他功能的優(yōu)先順序。需要指出的是，濱海濕地的認定分類并非對現(xiàn)有海岸線的重新劃分和歸類，需要進行認定的濱海濕地類型是基于法理角度對存有爭議及管理混亂區(qū)域的統(tǒng)一認識與權(quán)責(zé)劃分。這種分類方式可以在當(dāng)前濱海濕地認知基礎(chǔ)上最大限度地為濱海濕地提供保護，為濱海濕地管理執(zhí)法提供決策依據(jù)，同時兼顧了濱海濕地優(yōu)越的生態(tài)、經(jīng)濟和社會價值，為濱海濕地保護的立法和管理提供操作的空間。

2 濱海濕地功能評價與許可制度

由于人類自身發(fā)展的需要，不可避免地要對濱海濕地進行開發(fā)，這是濱海濕地保護中無法回避的現(xiàn)實。在認證制度構(gòu)建、立法保護中平衡保護與開發(fā)是濱海濕地認證制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，也是其需要完成的任務(wù)。生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的平衡是基本原則之一，因此，在我國濱海濕地認證過程中需要一個科學(xué)、有效的工具來平衡三方效益。濱海濕地評價制度可作為這個有效的工具運用到濱海濕地的認證中，其評價的目的在于客觀評估濱海濕地的整體功能和生態(tài)價值，從科學(xué)的角度對開發(fā)活動進行規(guī)范和約束，提出保護和恢復(fù)濕地整體功能和生態(tài)功能的工程措施及管理要求。

評價的結(jié)果不但可以為管理部門提供科學(xué)依據(jù)，而且也會提高管理部門、開發(fā)主體乃至社會公眾對濱海濕地功能的認知水平；同時提高對濱海濕地的研究水平，保證對濱海濕地的開發(fā)是可持續(xù)的、科學(xué)的，客觀上起到了對濱海濕地的保護作用。

在濱海濕地認證并通過評價之后，濕地管理部門要采取發(fā)放濕地開發(fā)利用許可證的方式對濕地進行跟蹤管理，具體方法是：任何單位和個人若要開發(fā)利用濕地及其資源必須向管理部門提出申請，管理部門運用法律賦予的權(quán)力對申請進行審查，符合法律規(guī)定則向申請者發(fā)放 “濱海濕地開發(fā)利用許可證”，濕地申請者取得許可證才能按照許可證指定的范圍和方式對濕地及其資源進行開發(fā)利用；對不符合開發(fā)利用條件者，不頒發(fā)許可證以保證濕地資源得到合理開發(fā)、利用和保護；在許可中可以規(guī)定對濕地開發(fā)利用的各種限制性因素，如開發(fā)、利用過程中不得改變濕地用途等，使?jié)竦亻_發(fā)利用許可證成為附條件或附期限的許可證；對于沒有拿到濱海濕地開發(fā)許可證而擅自進行開發(fā)的個人和單位應(yīng)予以處罰。

3 公眾參與制度

在我國的濱海濕地開發(fā)利用現(xiàn)狀中，有很多人祖祖輩輩都是依靠這些濕地生存的，這些民眾利用濱海濕地但不進行經(jīng)營活動，有的也不具備申請許可證的實力與條件，對于他們不應(yīng)剝奪其基本的生存權(quán)利；有時在開發(fā)過程中也會不可避免地影響到這些群眾的切身利益，對此在濱海濕地的認證過程中應(yīng)建立公眾參與和補償制度。

公眾參與制度是公民影響濱海濕地認證政策和參與濱海濕地認證活動的一種有效途徑，同時也是一種有效的監(jiān)督手段。具體指公民個人、社會組織、團體、單位作為主體，涉海的管理部門也應(yīng)該是公眾參與的主體。在公眾參與過程中，在權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的地進行社會活動，體現(xiàn)公眾對社會某一事物的共同維護和處理，要充分體現(xiàn)公開、公正的原則。公眾的參與應(yīng)該貫穿于濱海濕地認證、保護的全過程，包括認證前的公眾廣泛參與、事中監(jiān)管的信息公開和社會監(jiān)督、事后法律責(zé)任追究過程中的維權(quán)公開。認證應(yīng)將公眾參與作為制度的組成部分來保證公眾參與權(quán)，具體方法一般應(yīng)當(dāng)包括意見征詢、公告監(jiān)督、聽證會、信息公開等方面的內(nèi)容，確保公民的知情權(quán)不被侵犯。

4 濱海濕地認證標準

認證的過程與認定的結(jié)果需要一個統(tǒng)一的標準，認證標準的推出有利于統(tǒng)一管理部門對濱海濕地的認識，同時也為認證制度提供準繩，確立認定結(jié)果的權(quán)威性，更為執(zhí)法部門提供了執(zhí)法尺度。因此，認證標準的推出是認證體系中必不可少的一環(huán)。認證標準應(yīng)至少包括兩個部分：一是認證行為標準，行為標準是認證過程中應(yīng)遵循或規(guī)避的行為規(guī)范，作為各管理部門的行為準繩來約束認證過程及管理過程中相關(guān)的參與人員與單位，避免在權(quán)利博弈中出現(xiàn)的不當(dāng)手段，是所有管理部門都應(yīng)遵守的行為準則；二是執(zhí)行標準，這部分既包含了濱海濕地的環(huán)境目標和管理要求，也是濱海濕地的開發(fā)利用者應(yīng)遵守和執(zhí)行的行為規(guī)范，執(zhí)行標準是濱海濕地功能恢復(fù)和價值體現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

5 結(jié)束語

濱海濕地的保護是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與建設(shè)海洋強國的重要保障，立法是濱海濕地保護的唯一和根本途徑。認證制度構(gòu)建的最終目標是為立法理清現(xiàn)實中存在的困難和矛盾，從法理上為立法提供科學(xué)基礎(chǔ)和理論依據(jù)，是一項涉及國家與地方的浩大工程，也是功在當(dāng)代、利在千秋的重要工作。

［1］ 何文珊．中國濱海濕地［M］．北京：中國林業(yè)出版社，2008．

［2］ 呂彩霞．中國海岸帶濕地保護行動計劃［M］．北京：海洋出版社，2003．

［3］ 丁東，李日輝．中國沿海濕地研究［J］．海洋地質(zhì)與第四紀地質(zhì)，2003，23（1）：109－112．

［4］ 趙煥庭，王麗榮．中國海岸濕地的類型［J］．海洋通報，2000，19（6）：72－82．

［5］ 吝濤，薛準志，SHAWN SHEN，等．廈門海岸帶濕地變化的研究［J］．中國人口·資源與環(huán)境，2006，16（4）：73－77．

濱海濕地保護的法律問題與對策研究（AOCZDA200904）．