全球海洋治理問題初探

黃任望

（國家海洋局中國海監(jiān)總隊 北京 100860）

全球海洋治理問題初探

黃任望

（國家海洋局中國海監(jiān)總隊 北京 100860）

文章嘗試對全球海洋治理進行定義，并對全球海洋治理的主體、客體和方法進行初步探討，認為全球海洋治理的定義元素來自于全球化、全球治理、海洋治理、海洋綜合管理等概念群。全球海洋治理的主體方面重點介紹了聯(lián)合國 “海洋與沿海區(qū)域網絡”，認為將來國際非政府組織 “NGO”會發(fā)揮更加重要的作用；客體方面列舉了非傳統(tǒng)海洋安全、海洋健康、海洋資源開發(fā)利用、海洋技術 （海洋科學與技術、海洋管理經驗與技術）國際轉讓、氣候變化與海洋等問題；認為全球海洋治理的方法大約可以分為基本方法、專業(yè)方法和技術性方法3個層次。

全球化；海洋治理；問題

海洋約占地球表面積的2／3，與人類的安全與發(fā)展息息相關。2009年6月8日，聯(lián)合國首個 “世界海洋日”的主題是 “我們的海洋、我們的責任”。聯(lián)合國秘書長在2012年 《關于海洋和海洋法的報告》中指出，“無論我們是否臨海而居，海洋都在我們生活中發(fā)揮關鍵作用。作為可持續(xù)發(fā)展的基本組成部分，海洋提供許多發(fā)展機會，如實現(xiàn)糧食保障、便利貿易、創(chuàng)造就業(yè)、開辟旅游去處。海洋還通過制造氧氣、調節(jié)氣候、碳固存和營養(yǎng)循環(huán)，為支撐地球上的生命發(fā)揮著至關重要的作用”［1］。本研究嘗試對全球海洋治理進行定義，并對全球海洋治理的主體、客體和方法進行初步探討，希望拋磚引玉。

1 “全球化”與 “全球治理”

20世紀90年代以來，有關 “全球化”“全球治理”的討論成為國內外國際關系學界探討的主題之一。 “全球關系”相對于 “國際關系”具有明顯的進步性?！皣H關系”在關系屬性上是時而處于安全困境的國家間關系，在問題取向上是個體主權、平等互利，在解決辦法上是確定邊界、分而治之，在解決結果上是零和性或關注相對收益的分配；“全球關系”在關系屬性上則是具有共生性的非國家間關系，問題取向上是整體性、需要系統(tǒng)思維，解決辦法上是尋求整體方案、共同管理，解決結果上是正和性［］。

但是， “全球化”概念本身也存在局限性。A·吉登斯認為，“全球化是一種世界規(guī)模的社會關系的強化，距離很遠的兩個地方之間產生聯(lián)系，一個地方發(fā)生的事情由另一個地方發(fā)生的事情所引發(fā)，反之亦然”［3］。吉登斯的觀點具有代表性，這一 “全球化”概念具有平面性和共時性。人們往往容易將 “全球化”簡單歸結為平面上的時空壓縮，而對 “全球化”的復雜性沒有充分認知；有的甚至還會樂觀地認為“世界政治的時空壓縮現(xiàn)象已經結構化”［4］。

事實上，“全球化”不僅是不同空間的事物（主體和事件）相遇，同時也有可能是處于不同“歷史發(fā)展階段”的事物在時間上的相遇。 “全球化”本身存在很大的不確定性和復雜性，離結構化目標還有很遠的距離。因此，如果要表達空間、時間的雙重相遇性以及主體的多樣性，“世界化”的概念或許要比 “全球化”更加優(yōu)越。“世界”一詞出自佛教用語，其概念本身包含了時間和空間雙重因素。國內有學者針對“全球化”的詞義局限，提出 “充滿復雜性的‘世界化’時代”的觀點［5］。 “世界化”定義內在的空間、時間雙重相遇性，有利于強調這樣一個事實：即使在海洋領域，世界上的發(fā)達國家、發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家在海洋開發(fā)利用以及管理上處在不同的歷史階段上——有的已經開發(fā)利用過度，有的才剛剛開始，甚至還未起步；有的管理對象 （問題和矛盾）開始隱沒、轉移，有的管理力度亟待加強。

全球治理委員會給出的 “全球治理”定義是，“治理是各種各樣的個人、團體——公共的或個人的——處理其共同事務的總和。這是一個持續(xù)的過程，通過這一過程，各種相互沖突和不同的利益可望得到調和，并采取合作行動。這個過程包括授予公認的團體或權力機關強制執(zhí)行的權力，以及達成得到人民或團體同意或者認為符合他們的利益的協(xié)議。”對照中西方學者的主流觀點，如英國的托尼·麥克格魯、美國的詹姆斯·羅西瑙、國內的俞可平、蔡拓等，大家對于 “全球治理”的定義有三方面的共識：一是治理主體的多元性，包括政府、企業(yè)、非政府組織、國際組織、國際間非政府組織、跨國企業(yè)、個人等；二是對象的統(tǒng)一性，需要應對共同的危機或追求共同的利益；三是行為的協(xié)調性，即需要通過協(xié)商和合作來解決問題。

當前，全球治理面臨的一個根本性困境是“參與的赤字”和 “責任的赤字”。前者是指現(xiàn)有的治理結構未能充分表達許多國家和非國家行為體的意見，許多行為體沒有參與渠道或者不愿意參與；后者是指不存在任何超國家的實體來調節(jié)全球公共物品的供給和使用，對于諸多緊迫問題大國放棄責任、小國免費搭便車，缺乏尋求持久性集體解決方案的意愿和行動。這一困境源自基于 “方法論的個人主義”的“國家中心主義”理念［6］。

為了應對和解決全球治理面臨的矛盾和問題，美國學者安德魯·庫珀建議重新建構全球治理，提出通過界定義務獲得權力、將非國家行為體引入治理當中、重新分配責任、推動非選舉民主、建立權力的多元性、擴展責任機構、突出義務憲章、重構企業(yè)和公民社會八項革新舉措［7］。英國學者戴維·郝爾德建議實現(xiàn)政策轉向，以替代華盛頓共識及其安全戰(zhàn)略。國內學者提出了全球深度治理、全球法治、全球行政、世界政府、全球公民社會等理論［8］。這些一般性的全球化和全球治理理論，對于分析全球海洋治理問題以及優(yōu)化全球海洋治理具有重要參考和現(xiàn)實指導意義。

2 全球海洋治理概念初探

海洋與 “全球化”具有特殊淵源。海洋可以視為 “全球化”的初始物質條件和重要載體。在古代，因為工具和技術的原因，陸地上的時間和空間難以壓縮，人類分別生活在不同的、相互隔絕的世界里。真正的全球化從大航海時代開始［9］，人類現(xiàn)代早期直到當今社會，國家、組織、個體之間大規(guī)模的物質、能量和信息交換，很大一部分是通過海上通道進行的，海上通道是 “全球化”的大動脈；海上通道也可以看做是 “全球化”歷史的 “基因圖譜”，因為一條特定通道的建立、發(fā)展和演變情況及其物質、能量和信息的載荷量，往往能夠精確指示特定國際關系乃至某類全球關系的性狀。

海洋也是 “全球化”的物質鏡像。挪威社會人類學教授托馬斯·許蘭德·埃里克森總結的 “全球化”維度為：抽離、加速、標準化、互聯(lián)性、移動、混合、脆弱性、再嵌入［10］，其中大部分可以直接拿來描述海洋的基本屬性及其運動規(guī)律。從系統(tǒng)科學的角度來看，全球海洋系統(tǒng)的物質、能量和信息運動交換模型及其客觀規(guī)律具有特殊的應用價值，甚至可以用來解釋人類的一部分 “全球化”現(xiàn)象及其基本原理。通過建立、完善全球海洋治理系統(tǒng)，人們可以進一步充實、完善 “全球治理”體系，甚至為全球治理系統(tǒng)本身探索和提供先進的思想和方法。

2.1 海洋治理

海洋治理（ocean governance）和海洋管理（ocean management）具有明顯區(qū)別。美國學者比蓮娜·西西恩－賽恩和羅伯特·克內希特認為，“海洋治理用來表示那些用于管理海洋區(qū)域內公共和私人的行為，以及管理資源和活動的各種制度的結構和構成。海洋管理則是指為了達到人們所希望的某一目標而對某一特定資源或者某一特定海域進行管理的過程”［11］。治理（governance）和管理（management）的不同體現(xiàn)在范疇和內容上，前者更加宏觀、寬泛，內容更加豐富、多元。國內學者認為，公共管理（亦即公共治理）理論引進以及相應的改革運動出現(xiàn)后，海洋管理朝著海洋治理的方向轉變，具體特征體現(xiàn)為治理主體的多元化、治理客體的擴展、管理過程具有互動性、方式和手段多樣化等［12］。

2.2 海洋綜合管理

與海洋治理概念密切相關的一個概念是海洋綜合管理（ICOM），英文全稱是“Integrated Coastal and Ocean Management”（綜合性海岸帶和海洋管理）。海洋綜合管理 （ICOM）的主要目標是有利于沿岸和海洋及其生物資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。海洋綜合管理是一個動態(tài)的、跨學科的、重復的參與過程，旨在促進沿岸和海洋的環(huán)境、經濟、文化和娛樂長期發(fā)展目標平衡協(xié)調的可持續(xù)管理。海洋綜合管理采取一定范圍沿岸和海洋區(qū)域內人類活動規(guī)劃和管理的綜合方法，考慮生態(tài)、社會、文化和經濟相關特性及其之間的相互作用。從理想情況考慮，海洋綜合管理項目應在一定地理范圍內密切結合的連貫管理體制內運作。海洋綜合管理的基本原則包括沿岸和海洋可持續(xù)發(fā)展原則，環(huán)境和發(fā)展原則，沿岸和海洋的特殊性、公共性及其資源利用原則［13］。

相關的國際框架和準則包括：1992年聯(lián)合國《21世紀議程》第17章；1993年聯(lián)合國經濟合作和發(fā)展組織 （OECD）“海岸帶管理”綜合政策；1993年世界銀行 “海岸帶綜合管理準則”；1993年世界保護聯(lián)盟（IUCN）“沿岸地區(qū)跨部門綜合規(guī)劃”沿岸地區(qū)開發(fā)準則和原則；1995年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）“沿岸地區(qū)和海域綜合管理準則”特別關于地中海海盆；1996年UNEP大加勒比海域沿岸地區(qū)和海域綜合規(guī)劃和管理準則；1998年聯(lián)合國糧農組織（FAO）沿海綜合管理、水產養(yǎng)殖、林業(yè)和漁業(yè)；1999年UNEP沿岸地區(qū)和河谷盆地綜合管理概念框架和規(guī)劃準則；1999年歐共體 （EC）“邁向歐洲海岸帶綜合管理的戰(zhàn)略”總體原則和政策選擇；1999年歐洲理事會歐洲海岸帶行為準則；2000年《生物多樣性公約》（CBD）當中為了實施 《公約》有關海洋和沿岸地區(qū)綜合管理及其貫徹執(zhí)行的現(xiàn)有手段的評述；2004年（CBD）為了實施 《公約》確立的海洋和沿岸地區(qū)綜合管理方法。這一國際框架具有開放性，處于發(fā)展過程中。

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會和2002年世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議特別強調海洋綜合管理的重要性。世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議2002年《約翰內斯堡實施計劃》要求世界各國 “到2010年采用基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法”和 “在國家層面推進海洋綜合管理，鼓勵并幫助各國制訂海洋政策和建立海洋綜合管理機制”?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的管理方法 （EBM）成為海洋綜合管理（ICOM）的發(fā)展方向。國際實踐中的成功范例有：加拿大 “東斯科舍陸架綜合管理計劃”；智利 “全國海岸邊緣政策”；中國 “廈門海岸帶綜合管理項目”；法國 “托瀉湖綜合管理項目GITHAU”；丹麥、德國、荷蘭“瓦登海三方合作項目”；德國 “奧德河河口區(qū)海岸帶綜合管理研究項目”；坦桑尼亞 “海洋和沿海環(huán)境管理項目（MACEMP）”；泰國“沿岸生境和資源管理（CHARM）項目”等。目前還有新增案例不斷出現(xiàn)。

根據估計，自20世紀60年代，全世界140多個沿海國家開展了近700項沿岸和海洋綜合管理計劃，但是這些計劃至今可能只有半數(shù)得到徹底的執(zhí)行。究其原因，在后現(xiàn)代、后工業(yè)時期，發(fā)達國家普遍采用金融、品牌、知識產權和管理等經濟戰(zhàn)略控制手段來獲取全球資本利潤，這些國家沿海地區(qū)大量的高能耗、高污染制造業(yè)遷移到發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家，其自身境內的海洋環(huán)境和生態(tài)壓力驟減，發(fā)達國家的海洋綜合管理實踐難以再有原先、最初的動力。而發(fā)展中國家、欠發(fā)達國家為了生存，必須承接發(fā)達國家的產業(yè)、產能轉移，處在開發(fā)與保護的兩難境地。因此，海洋綜合管理計劃在發(fā)達國家變得后續(xù)動力不足；而在發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家面臨戰(zhàn)略阻力，少數(shù)的成功案例變成暫時的樣板，但難以全面鋪開。此外，海洋科學技術、海洋管理經驗與技術從 “北”到 “南”的國際流動不暢也是導致這個局面產生的原因之一。針對這一現(xiàn)象的客觀條件和深層原因的相關專業(yè)分析并不夠，如政治學、經濟學、法學、社會學、人文等學科的專業(yè)性分析，以至沒有切實、有效的應對方案。

2.3 全球海洋治理

由于海洋本身的流動性和國際性，全球海洋治理的實踐要早于一般性的、理論意義上的全球治理?？梢哉J為，全球化伊始全球海洋治理便幾乎同時出現(xiàn)。美國學者勞倫斯·朱達認為，人類社會的海洋治理具有悠久的歷史；雨果·格勞修斯1609年發(fā)表的 《海洋自由論》（“The Freedom of the Seas”）是此后3個世紀海洋法的基礎，并特別強調1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）對于海洋治理的規(guī)制意義［14］。這種廣義的海洋治理概念及其使用在西方學界具有普遍性，海洋治理被認為在實踐層面上有地方、國家、地區(qū)和國際四個層次，海洋治理的國際性和全球性甚至隱含其中。但是，筆者認為即使是廣義的海洋治理和國際海洋治理（international ocean governance）概念，也不應用來指代全球海洋治理（global ocean governance），因為這樣做的后果之一是使海洋治理定義及其理論系統(tǒng)本身產生封閉性，甚至可能與一般性的全球化、全球治理理論脫節(jié)，失去“元理論”的觀照和指導。

事實上，也有人從更廣闊的全球化、全球治理理論視角檢視海洋問題，明確使用全球海洋治理（global ocean governance）概念。如美國學者羅伯特·弗雷德海姆把美蘇冷戰(zhàn)結束作為全球化起點，并在20世紀后10年和21世紀的前1／3時間跨度內設計海洋政策的未來［15］，這一觀點具有標準的國際政治學意義。本研究也主張從國際政治理論框架分析全球海洋治理問題，筆者認為：全球海洋治理的定義元素來自于全球化（globalization）、全球治理、海洋治理、海洋綜合管理等概念群；全球海洋治理離不開 “全球化”這一特殊歷史背景；全球海洋治理是全球治理的一個重要類別；全球海洋治理是全球化了的海洋治理；基于生態(tài)系統(tǒng)管理方法 （EBM）的海洋綜合管理則是當前全球海洋治理的具體技術方法和主要目標之一。

因此，可以將 “全球海洋治理”定義為：在全球化背景下，各國政府、國際組織、非政府組織 （國際間非政府組織）、企業(yè) （跨國企業(yè)）、個人等主體，為了在海洋領域應對共同的危機或追求共同的利益，通過協(xié)商和合作來共同解決在開發(fā)利用海洋空間和海洋資源的活動中出現(xiàn)的各種問題；主要方式和方法是制定和實施全球性或跨國性的法律、規(guī)范、原則、戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃和政策等，并采取相應的具體措施。全球海洋治理的核心目標是建立和維護主體 （國家、組織和個人）之間在海洋領域（海洋活動和相關事務）中的平等互利、友好合作關系；建立與維護人類與海洋之間的和諧關系，保護和促進海洋健康、實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

3 全球海洋治理的主體

全球海洋治理的主體主要有各國政府、企業(yè)、非政府組織、國際組織、國際間非政府組織、跨國企業(yè)、個人等，上述各類主體根據自身的角色、地位對于全球海洋治理發(fā)揮不同的作用。目前，在全球海洋治理活動中起主導作用的是各國政府和國際組織 （具體就是聯(lián)合國組織），國際非政府組織 （NGO）、跨國企業(yè)的地位和作用有所上升。聯(lián)合國組織當中值得關注的是“海洋與沿海區(qū)域網絡”（UN-Oceans）。

3.1 聯(lián)合國 “海洋與沿海區(qū)域網絡”

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過《21世紀議程》，該議程是全球的21世紀可持續(xù)發(fā)展行動計劃；《21世紀議程》第17章專門論述了海洋、海洋保護和海洋資源的合理利用與開發(fā)問題。1993年，聯(lián)合國系統(tǒng)內各涉海機構經協(xié)商同意后，在聯(lián)合國協(xié)調行政管理委員會下面設立了負責協(xié)調統(tǒng)一工作的海洋與沿海事務分委員會；2003年9月，聯(lián)合國計劃高級委員會批準在 “海洋與沿海事務分委員會”的基礎上設立 “海洋與沿海區(qū)域網絡”，工作范圍涉及一系列廣泛的海洋問題，參與單位包括聯(lián)合國系統(tǒng)內的各相關計劃、實體、專門機構以及各有關國際公約秘書處。

UN-Oceans的職能主要包括：加強對聯(lián)合國系統(tǒng)內涉海工作的合作與協(xié)調；審議聯(lián)合國系統(tǒng)內為執(zhí)行 《聯(lián)合國海洋法公約》《21世紀議程》和 《約翰內斯堡執(zhí)行計劃》而實施的計劃和開展的有關工作；研究新出現(xiàn)的問題，確定應采取的聯(lián)合行動，以及為解決這些問題而設立特別工作組；促進全球的海洋綜合管理；酌情幫助聯(lián)合國秘書長在其海洋年度報告中增加相關內容；促進聯(lián)合國系統(tǒng)和聯(lián)合國海洋事務協(xié)調網絡成員單位，根據聯(lián)合國大會規(guī)定的職權范圍、 《千年發(fā)展目標》確定的優(yōu)先領域和《約翰內斯堡執(zhí)行計劃》協(xié)調各項涉海工作。

UN-Oceans的主要構成單位包括：聯(lián)合國秘書處各個部門當中的海洋事務與海洋法司、經濟和社會事務部；聯(lián)合國計劃與基金當中的聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署；聯(lián)合國專門機構當中的國際勞工組織、糧農組織、教科文組織政府間海洋學委員會、世界銀行、國際海事組織、世界氣象組織、工業(yè)發(fā)展組織、世界旅游組織；其他的相關組織如國際原子能機構，相關公約 （聯(lián)合國公約和非聯(lián)合國的公約）秘書處如國際海底管理局、《生物多樣性公約》。其他可以加入的機構有：世界貿易組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國人居署、 《氣候變化公約》《拉姆薩爾公約》、貿易發(fā)展會議、聯(lián)合國大學、經貿合作組織和國際航道測量組織等，UN-Oceans認為，應當鼓勵有關非政府國際組織和國際上的其他利益攸關方參與特別工作組。上述機構正在開展或者已經完成的工作有：聯(lián)合國海洋圖集、《保護海洋環(huán)境免受陸源污染的全球行動計劃》、“評價的評價”、國際珊瑚礁行動計劃、海洋環(huán)境保護科學問題聯(lián)合專家組、全球海洋觀測系統(tǒng)、全球氣候觀測系統(tǒng)等。

3.2 關于“NGO”

可以預見，除了各國政府、聯(lián)合國組織等官方組織外，隨著全球公民社會的興起，國際非政府組織將對全球海洋治理發(fā)揮越來越大的作用，如，國際綠色和平組織的反對日本捕鯨運動、美國野生救援協(xié)會發(fā)起的禁食魚翅運動等，1972年伊麗莎白·曼-博爾基斯教授倡導并創(chuàng)辦了國際海洋學院 （IOI），這些組織和運動對于全球海洋治理具有一定的推動作用。全球公民社會代表著一種非政府的組織、網絡、運動和制度體系，它以超越國家領土局限的全球意識為價值取向，在戰(zhàn)爭與和平、環(huán)境、人權和婦女運動等議題以及抗議和治理全球不公正等領域展開活動。如，倡導新觀念，教育民眾，培育公共輿論；從事信息咨詢活動，宣傳自己的觀點和政策主張；游說各國政府和國際組織，促進國際性立場、公約和達成并對政府和國際組織的行為進行監(jiān)督；舉辦國際性論壇和平行峰會，為國際事務確定議事日程；參與國際發(fā)展援助項目及國際協(xié)調和救助活動等。

學者研究發(fā)現(xiàn)，當前的國際非政府組織已經具備兩項重要能力：一是基于現(xiàn)代交通和通信技術尤其是互聯(lián)網技術的強大動員和組織能力；二是基于高度專業(yè)的技術、法律和外交資源的強大政策影響能力。可以預見，在今后的全球海洋治理當中， “NGO”將會發(fā)揮更加重要、突出的作用。

4 全球海洋治理的客體

全球海洋治理的客體或者對象，主要是指海洋領域 （發(fā)生在海上或者涉及海洋）的已經影響或者將要影響全人類的跨國性問題。這些問題很難依靠單個國家得以解決，而必須依靠雙邊、多邊乃至國際社會的共同努力。目前需要全球海洋治理機制加以關注和解決的問題主要有以下幾類。

4.1 非傳統(tǒng)海洋安全問題

進入新世紀以來，海上安全形勢發(fā)生了較大的轉變，各國逐漸將關注點從強調對抗與軍事力量的傳統(tǒng)安全領域分散開來，更多地關注非傳統(tǒng)安全問題。與傳統(tǒng)安全不同，非傳統(tǒng)安全問題涉及國家、地區(qū)、全球等多個層次，單個國家往往無法獨自解決，必須進行各種層次的合作?，F(xiàn)有的非傳統(tǒng)海洋安全問題包括海盜、海上恐怖主義、非法捕魚、走私、販毒、偷渡、奴隸貿易以及其他針對人身和財產安全的海上暴力犯罪和特大自然災害、人為事故災難等，其中危害最大的是海盜和海上恐怖主義。當前海盜活動主要集中在從非洲通往亞洲的航線上，主要有西非海岸、索馬里半島附近水域、紅海和亞丁灣附近、孟加拉灣沿岸和整個東南亞水域五大區(qū)域。國際海事組織專家表示，有組織、有預謀、規(guī)模龐大、手段先進的海上恐怖主義襲擊正在成為更嚴重的海事威脅；現(xiàn)代恐怖分子的目的是對抗政府、制造混亂，目標不僅限于油輪和商船，軍艦、碼頭、港口、旅游勝地乃至居民聚集區(qū)都可能成為襲擊對象。

4.2 海洋健康問題

海洋污染已經成為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出的威脅人類的十大環(huán)境禍患之一。隨著人類社會工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展和人口數(shù)量的增長，海洋污染愈益嚴重，自然海岸線被過度占用、破壞和侵蝕，海洋資源退化嚴重，海洋健康面臨巨大威脅。具體表現(xiàn)為：海洋生物物種減少甚至滅絕、生物多樣性遭到破壞，珍貴水產資源大幅減少，重金屬、礦物質、有機物污染毒害間接影響人類身體健康；海上溢油事件、毒害物泄露事件頻發(fā)，赤潮、綠潮頻發(fā)，水質惡化等?？茖W家研究發(fā)現(xiàn)：全世界的魚類資源數(shù)量呈下降趨勢，大型肉食性魚類銳減90%（包括金槍魚、旗魚、鯊魚等），河口和近海水域的大型鯨魚減少了85%、小型的也少了近60%，信天翁、海象、海豹、牡蠣等最常見的海洋生物數(shù)量銳減。2010年10月的聯(lián)合國生物多樣性峰會上，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提交的研究報告稱，“隨著環(huán)境污染、過度捕撈和氣候變化等因素對海洋造成的威脅越來越嚴重，在未來幾十年中全球海洋生態(tài)系統(tǒng)將面臨崩潰的危險”。

事實上，海洋健康的理念并沒有在全球得到有效推廣，海洋健康標準的制定及其評估體系以及海洋健康的保護戰(zhàn)略、制度、政策和措施也沒有進入各國的海洋政策核心領域。環(huán)境美好的前提是環(huán)境健康，人類社會越過環(huán)境健康而談環(huán)境美好，意味著人們對于環(huán)境危機的輕視和忽略，至少表現(xiàn)得思維混亂。

4.3 海洋資源開發(fā)利用問題

由于過度開發(fā)和粗暴式開發(fā)，人類對于海洋不可再生資源的浪費使用問題和開發(fā)利用不可持續(xù)問題并存，大量原始海岸線、優(yōu)質近岸海域被圍填，海洋環(huán)境質量下降，潮間帶生態(tài)系統(tǒng)、紅樹林、珊瑚礁等重要海洋資源大面積退化。一方面，海洋油氣、海洋礦產等不可再生資源勘探開發(fā)缺少科學統(tǒng)籌；另一方面，可再生、可重復利用海洋資源和能源的開發(fā)利用進展緩慢，難以形成規(guī)模。發(fā)達國家盡管占據技術領先地位，但在海洋資源勘探開發(fā)技術風險的管控方面并不值得信任，美國墨西哥灣的特大溢油事件是個明證；而發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家海洋資源的開發(fā)利用剛剛起步，既缺少資金、裝備、技術以及管理經驗的支持，也缺乏預見、防范和處理風險的經驗和能力。

4.4 海洋技術國際轉讓問題

廣義的海洋技術包括海洋科學與技術以及海洋管理經驗與技術。1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》第十四部分 “海洋技術的發(fā)展和轉讓”中第二六六條規(guī)定，“各國應直接或通過主管國際組織，按照其能力進行合作，積極促進在公平合理的條款和條件上發(fā)展和轉讓海洋科學和海洋技術。各國應對在海洋科學和技術能力方面可能需要并要求技術援助的國家，特別是發(fā)展中國家，包括內陸國和地理不利國，促進其在海洋資源的勘探、開發(fā)、養(yǎng)護和管理，海洋環(huán)境的保護和保全，海洋科學研究以及符合本公約的海洋環(huán)境內其他活動等方面海洋科學和技術能力的發(fā)展，以加速發(fā)展中國家的社會和經濟發(fā)展。各國應盡力促進有利的經濟和法律條件，以便在公平的基礎上為所有有關各方的利益轉讓海洋技術”。

海洋技術的國際轉讓是一個長期性難題。全球發(fā)展中國家、欠發(fā)達國家亟須海洋高新技術的援助，以提升自身的海洋資源開發(fā)利用、海洋環(huán)境與生態(tài)保護、海洋管理和公益服務能力。但是，一方面發(fā)達國家在轉移制造業(yè)基地、轉嫁環(huán)境和人力成本的同時，并沒有積極轉讓科學技術，一些國家出于對片面的軍事安全和商業(yè)利益的考慮，對關鍵技術出口進行嚴格限制；另一方面，有的發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家自身欠缺先進設備、高新技術引進的系統(tǒng)性條件，如教育、培訓機制等。

4.5 氣候變化與海洋的關系問題

氣候變化正在給世界海洋環(huán)境帶來前所未有的威脅。氣候變化導致海洋環(huán)境出現(xiàn)以水溫升高、海平面上升和海洋酸化為主要特征的一系列物理和化學的連鎖反應，人類活動和氣候變化之間的協(xié)同作用也將進一步加劇全球氣候變化對于海洋生態(tài)系統(tǒng)的負面影響。按照發(fā)展趨勢，太平洋上的低地島國 （如基里巴斯、庫克群島、瑙魯和西薩摩亞等）、擁有灌溉耕地平原的亞洲國家 （如中國、印度、泰國、越南、印度尼西亞等）以及包括歐美在內的許多瀕海國家都將面臨海平面上升侵吞國土的嚴峻威脅。

人類社會亟須在科學層面上加強對海洋與大氣、氣候之間的關聯(lián)性研究，同時促進和加強海洋治理與氣候變化應對之間的政策聯(lián)系，實施跨制度合作［16］。

上述五大問題的解決，必須以全球海洋治理結構的建立、完善為前提。阻礙全球海洋治理結構完善和升級的，是原有、守舊的價值觀和方法論。有學者認為，傳統(tǒng)意義上的海洋制度圍繞海上擴張、控制海外殖民地和開拓海外市場3個根本需求進行構建，這導致各國在處理海洋問題時存在霸權思維，表現(xiàn)為排他性、擴張性和無序性［17］，“海權論”（sea power）是霸權思維的高級形式?！堵?lián)合國海洋法公約》出臺以后，世界范圍內興起 “海洋圈地”運動。世界各國 （主要是相鄰、相向國家）之間很多存在海域劃界爭議、島礁主權爭端、海洋資源爭奪以及對于領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)、大陸架和公海區(qū)域內特定事項管轄權的法律立場分歧等，有的海洋權益糾紛甚至會和沿海國的國內政治局勢、地區(qū)戰(zhàn)略格局、大國政治博弈發(fā)生關聯(lián)和耦合，成為國家內部、地區(qū)甚至全球政治秩序的不穩(wěn)定因素。這些問題背后，多少都有 “海權論”的影子，而人類要確保世界和平與發(fā)展、實現(xiàn)全球海洋善治，就必須建立共生性、克制性、有序性的合作新思維，以取代對抗性的 “海權論”舊思維。

5 全球海洋治理的方法

全球海洋治理是一個復雜性問題，涉及大自然和人類社會、經濟、政治、文化、生態(tài)等諸多現(xiàn)象。全球海洋治理需要國際政治、國際法、經濟、公共管理、自然科學、工程技術等多個學科的理論支撐，幾乎涵蓋一般意義上的現(xiàn)代科學領域——自然科學、人文社會科學和技術科學。筆者認為，全球海洋治理的方法大約可以分為3個層次：基本方法、專業(yè)方法和技術性方法。

5.1 基本方法

基本方法又稱“元方法” （fundamental method），亦即哲學方法。哲學是對世界本質及其意義的研究，表現(xiàn)出根本性探究、整體性思考、終極性關懷以及高度的抽象性和普遍的指導性等特點。海洋是一個大系統(tǒng)，人類社會是一個開放的復雜巨系統(tǒng)［18］；海洋的開發(fā)利用和管理是一個復雜現(xiàn)象，全球海洋治理是一個復雜性問題。因此，適宜運用系統(tǒng)哲學、系統(tǒng)科學、系統(tǒng)工程的視角和邏輯 （即系統(tǒng)理論和方法）去認知和分析。

20世紀80年代興起的復雜性科學（complexity sciences）是系統(tǒng)科學發(fā)展的新階段，也是當代科學發(fā)展的前沿領域之一。復雜性科學的發(fā)展不僅引發(fā)了自然科學界的變革，而且也日益滲透到哲學、人文社會科學領域。復雜性科學與傳統(tǒng)物理學、生物學和社會科學在理念和思維上的本質區(qū)別是：復雜性科學轉向強調非平衡狀態(tài)、非決定論，重視概率化，強調轉向非線性發(fā)展、重視隨機性，從還原主義、機械主義轉向有機論和整體論，重視物理、生物、社會領域的現(xiàn)象和結構向更高組織層次和更大復雜性的會聚、進化。英國學者約翰·厄里認為，把 “全球化”和 “復雜性”結合起來，目的是為了向人們揭示全球化的過程其實是內含有一套涌現(xiàn)系統(tǒng)（a Set of Emergent Systems）的，這套涌現(xiàn)系統(tǒng)的特性和模式是它們經常遠離平衡態(tài)；復雜性強調存在多種多樣網絡化的時空路徑以及經常的、大量的因果非線性關系，同時又強調不可預見性以及不可逆性似乎是所有社會系統(tǒng)和物理系統(tǒng)的特征［19］。

國內已經有學者將系統(tǒng)哲學和復雜性科學引入國際政治理論。全球性海洋問題、全球海洋治理問題具有鮮明的復雜性、多維度性、非線性、不平衡性、整體性、自組織性和涌現(xiàn)性，本質上需要復雜性科學原理和方法的指導。

5.2 專業(yè)方法

專業(yè)方法（professional approach）是“元方法”指導下的具體應用方法。如，在實施全球海洋治理時，需要運用政治學 （國際政治）、經濟學、法學、社會學、人類學、哲學、自然科學 （海洋學）等學科工具 （基本理論和方法）對在海洋領域遇到的共同危機或面對的共同利益進行專業(yè)分析，需要運用法學、外交學、歷史學、哲學、心理學、文學等人文社會學科的知識和技巧進行協(xié)商和談判，以共同解決在利用海洋空間的各種活動和對海洋資源的開發(fā)利用活動中出現(xiàn)的各種問題。在制定和實施全球性或跨國性的法律、規(guī)范、原則、戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃和政策等并采取相應具體措施的過程中，國際政治、國際法律、經濟、軍事、公共管理、海洋科學等學科的知識和工具必不可少。此外，全球海洋治理的核心目標是建立和維護主體間關系 （國家、組織和個人）和人海關系的和諧，因此人類積極理念的建立和推廣還需要倫理學、宗教學、文化學和傳播學等的知識支持。

概言之，只要是全球海洋治理在具體實施過程中必須用到的知識和方法，都有可能成為其專業(yè)方法；而主要的專業(yè)方法就是政治 （國際政治）、法律 （國際法）、經濟、管理 （公共管理）和海洋科學等。

5.3 技術性方法

全球海洋治理的技術性方法，是指在 “元方法”統(tǒng)攝和 “專業(yè)方法”支撐下，針對特定客體、具體對象而采取的技術性措施。前文闡述的全球海洋治理問題大體可以分為兩大類：一是海洋環(huán)境和資源開發(fā)利用問題，如海洋健康問題、海洋資源開發(fā)利用問題、氣候變化與海洋的關系問題，以及相關的海洋技術轉讓問題等。二是海上安全與秩序問題，如非傳統(tǒng)海洋安全問題，涉及查處一般違法、打擊犯罪、搜救和賑災等。針對以上兩類問題的解決方案是實施海洋綜合管理 （ICOM）和建立海上執(zhí)法國際合作機制。

5.3.1 海洋綜合管理

基于生態(tài)系統(tǒng)管理方法 （EBM）的海洋綜合管理是當前全球海洋治理的具體技術方法和主要目標之一，具有鮮明的技術性，可以定義為技術方法（scientific and technological plan）。海洋綜合管理的總體目標是為了從沿岸和海洋生態(tài)系統(tǒng)中獲取經濟、社會和文化利益的最大化，同時保持這些生態(tài)系統(tǒng)與其健康和生產力密切相關的生物物理特性。對沿岸和海洋的人類活動的管理必須考慮生態(tài)系統(tǒng)健康的核心方面，海洋學、生物學、生物物理學、地質學、地理學和生態(tài)學概念和參數(shù)的綜合對于科學家、ICOM管理者和決策者處理生態(tài)系統(tǒng)尺度的環(huán)境問題具有指導作用。

EBM的內涵包括3個方面的基本要素：一是綜合管理，即管理過程中必須考慮生態(tài)、經濟、社會和體制等各方面因素；二是管理對象是對生態(tài)系統(tǒng)造成影響的人類活動，而不是生態(tài)系統(tǒng)本身；三是管理的目標是維持生態(tài)系統(tǒng)健康和可持續(xù)利用。EBM的基本框架和步驟是：研究范圍界定→管理目標設定→基礎信息收集與基本生態(tài)學問題的分析和評價→系統(tǒng)綜合→在管理對象中執(zhí)行管理方案→生態(tài)系統(tǒng)和管理效果監(jiān)測和評價→構建管理平臺［20］。

5.3.2 海上執(zhí)法國際合作機制

建立、完善海上執(zhí)法國際合作機制，是解決非傳統(tǒng)海洋安全問題的一個有效途徑。廣義的海上執(zhí)法，是對海上力量的綜合利用，包括查處一般性違法、打擊海上犯罪、搜救和賑災等。海上執(zhí)法國際合作也主要在上述幾個領域開展。合作的表現(xiàn)形式包括：信息溝通、人員互訪、業(yè)務交流、人才培訓、海上行動協(xié)調與配合、平臺 （船舶或飛機）共享等。海上行動的協(xié)調與配合則涵蓋了情報交換、聯(lián)合巡邏、共同執(zhí)法、案件移交、司法協(xié)助、聯(lián)合演習（桌面推演和實地演習）等方式。中國參與的海上執(zhí)法國際合作實踐有兩個較新實例：一是“北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機構論壇”（NPCGF）；二是索馬里海域打擊海盜。

目前，海上執(zhí)法的國際合作存在若干不利因素。比如：法律因素；各國對于 《聯(lián)合國海洋法公約》確立的管轄范圍和管轄事項的理解有時存在分歧，各國就 《公約》內容實施國內立法的程度和水平不一。再如，體制因素；各國的海上執(zhí)法體制并不統(tǒng)一，有的國家內部存在組織混亂、職能交叉、工作交集、信息不通、聯(lián)動不能等現(xiàn)象，限制了對外合作。又如，非傳統(tǒng)海洋安全問題本身邊界比較模糊，與傳統(tǒng)的海洋安全因素密切相關，具有較高的敏感度，加上各國海上執(zhí)法力量的角色定位并不相同，有的具有軍事化、準軍事化色彩，有的偏向政府管理部門身份，合作起來難以充分互信、有效對接。最具挑戰(zhàn)性的一點是，在建立區(qū)域性、全球性的海上執(zhí)法多邊合作機制過程中，地緣政治、國際戰(zhàn)略博弈的因素有時難以剔除，圍繞自身國家利益的主導權爭奪和杯葛現(xiàn)象十分常見。

6 結論

本研究是對全球海洋治理的基本概念、主體、客體和方法的初步探討。在筆者看來，文中提到的ICOM沒能得到有效推廣以及海上執(zhí)法國際合作面臨各種不利因素，其部分原因可能并不在于海洋治理問題本身；有些問題屬于全球性問題，必須以更為宏觀的視角——如在全球治理框架下予以分析和探討。除了技術之外，全球海洋治理面對的問題，大都屬于全球性問題和全球治理問題；全球海洋治理遭遇的困難是全球治理面對的一般性困難和海洋領域特殊困難的綜合和疊加。筆者認為，建構比較良好的全球海洋治理理論與實踐體系，應當基于兩個維度：一方面離不開全球化、全球治理基本理論和原理的支持；另一方面也離不開對海洋治理自身特性和規(guī)律的探究。而且，僵化、封閉、單一的海洋治理方法難以為繼，只有在基本方法、專業(yè)方法和技術方法綜合集成、持續(xù)進化的前提下，全球海洋治理才能取得成功，得到好的效果。

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