BOT模式應(yīng)用于體育場館建設(shè)的優(yōu)勢分析

袁國良，楊金田，李文明

（1.衡水學(xué)院 體育系，河北 衡水 053000；2.河北體育學(xué)院，石家莊 050041）

北京奧運(yùn)會的成功舉辦，對我國體育事業(yè)是極大的促進(jìn)，帶來了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的提升，與此同時，各地對大型體育賽事的舉辦熱情高漲，導(dǎo)致我國體育場館建設(shè)的迅速增長，但體育場館的興建一般都需要大量的資金投入，這會給地方財政帶來巨大的壓力。本研究以BOT模式為研究對象，分析此種模式的應(yīng)用在我國體育場館建設(shè)中的優(yōu)勢，提出相應(yīng)的建議，使之成為我國體育場館建設(shè)改革的選擇之一。

1 我國現(xiàn)有體育場館投資體制概述

投資體制是固定資產(chǎn)投資活動運(yùn)行機(jī)制和管理制度的總稱。我國現(xiàn)有體育場館的投資基本都是由政府承擔(dān)的，第五次全國體育場地普查的數(shù)據(jù)顯示，教育系統(tǒng)、體育系統(tǒng)、軍隊系統(tǒng)等主要依靠政府投資體育場地的占有率為72.3%［1］。而且，在后期體育場館的維持和維護(hù)上政府還要繼續(xù)投入，這給本來就緊張的各級財政帶來了巨大的壓力，造成這一現(xiàn)狀的主要原因在于計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的投融資體制還依然存在。

我國傳統(tǒng)的投融資體制是在建國初期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，帶有濃厚的時代背景，在當(dāng)時對整個社會確實起到了重要的推動作用，但是與現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律越來越不適應(yīng)，這種資源配置的方式直接導(dǎo)致了我國現(xiàn)有體育場館的投資單一化［2］。隨著改革開放的實行和深化，原有計劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被市場經(jīng)濟(jì)所代替，許多行業(yè)壟斷被逐漸打破，社會資金參與的積極性得到了明顯提升，我國在各行各業(yè)都發(fā)生了翻天覆地的變化，但是由于體育公益性的特征和對其投資回報的不確定性，使得體育場館的市場投資體制尚未建立，現(xiàn)有體育場館的投融資基本沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)的體制，社會資金參與明顯不足。

1996年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》中明確提出了事業(yè)單位逐步向企業(yè)化管理過渡。這是事業(yè)單位開始改革的信號。2011年3月，中共中央、國務(wù)院頒布的 《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，再一次明確了推進(jìn)事業(yè)單位改革的重大意義。改革成為一種必然的趨勢。在我國的深圳、上海已經(jīng)開始實踐各種投資模式來建設(shè)并運(yùn)營場館。

我們要不斷地打破先前投資壟斷的壁壘，通過合理有效的投資方式，推進(jìn)體育場館資金來源的多元化，積極吸引民間資本或國外資本的介入，創(chuàng)新投資體制。

2 我國體育場館經(jīng)營管理的現(xiàn)狀

我國在政府主導(dǎo)的投資體制下的場館的經(jīng)營管理，總體上并不令人滿意，依然存在諸多的弊端，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 投資主體單一，融資能力差

我國體育場館的投資主體是政府部門，社會資金的投入非常少，這與我國體育場館投融資體制形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代是分不開的。體育場館這種單一的投資形式使得場館僅能依靠政府的資金，但是政府資金已經(jīng)負(fù)擔(dān)不起如此巨大的開支。同時，體育場館市場由于沒有建立起規(guī)范的資金進(jìn)入和退出機(jī)制，使得體育場館的融資能力比較差，這也是制約體育場館發(fā)展的重要因素。

2.2 體育場館建設(shè)規(guī)模逐漸增大，功能單一

我國體育場館基本都是為舉辦賽事或運(yùn)動訓(xùn)練而建設(shè)的，真正以全民健身為目的進(jìn)行建設(shè)的非常少。場館建設(shè)初期僅為了比賽，很少考慮賽后的利用，這在以前建成的體育場館尤為明顯，而且隨著賽事規(guī)模的擴(kuò)大和要求的增高，體育場館的建設(shè)也越來越具規(guī)模，但是單一的功能使得體育場館對外開放的難度非常大，成本較高，這就造成了體育場館的嚴(yán)重浪費(fèi)。以南京奧體中心為例，其占地89.6公頃，投資21億元，每年的運(yùn)營費(fèi)用不少于6 000萬［3］，為了正常運(yùn)營，只能依靠政府和自身運(yùn)營兩部分資金來維持，由此可以看出，單一的功能嚴(yán)重制約了場館的后期開發(fā)利用。

2.3 人員超編嚴(yán)重，人才引進(jìn)困難

體育場館一直以來的一個重要職能就是安置就業(yè)，許多部隊退伍、體育部門分流的人員都被安排到體育場館。以廣州天河體育中心為例，其改制前擁有400多人，這其中39%的是行政人員，21%的是后勤人員，人員數(shù)量眾多［4］。但在這眾多的人員中體育場館的經(jīng)營管理人才卻非常少，出現(xiàn)這一情況的主要原因在于體育場館事業(yè)單位的性質(zhì)，特別是分配制度和場館自主性差等原因，制約了其對高層次經(jīng)營管理人才的引進(jìn)。

2.4 體育場館開放過程中公益性和社會性的矛盾

我國的體育場館基本都是隸屬體育系統(tǒng)的事業(yè)單位，其直接的領(lǐng)導(dǎo)部門是體育行政部門，主要的功能是服務(wù)社會，也就是首先保證的是公益性［5］。但是體育場館作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定的經(jīng)濟(jì)性，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)有環(huán)境下，體育場館的日常運(yùn)營需要支付巨額的費(fèi)用，只講公益性并不現(xiàn)實，還要講求體育場館的經(jīng)濟(jì)性，所以大部分體育場館都會對外開放，諸如場地出租、開辦各種會展等，這勢必會造成對公眾開放的影響，不能充分保證公益性。

2.5 體育場館的資產(chǎn)管理缺少監(jiān)督，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重

我國體育場館是事業(yè)單位的性質(zhì)，在對外開放過程中很少考慮場館資產(chǎn)的保值和增值，尤其是對外出租的時候，對于體育場館的資產(chǎn)不進(jìn)行核實，沒有健全的資產(chǎn)評估機(jī)制和賠償細(xì)則，這就造成了體育場館資源的浪費(fèi)，很多設(shè)施損毀嚴(yán)重。

我國的體育場館基本都是隸屬體育行政部門，體育場館每年都要向上級部門繳納部門收入，這就導(dǎo)致體育行政部門對體育場館的監(jiān)督處于缺位的狀態(tài)，場館甚至成為體育行政部門 “小金庫”的重要來源。除此之外，體育場館在運(yùn)營過程中也沒有按照規(guī)定提取折舊費(fèi)、維修基金等，像天河體育中心在管理體制改革前，有的場館以搞好職工福利為名，違反財經(jīng)紀(jì)律，截流經(jīng)營收入，千方百計鉆空子，造成國有資產(chǎn)流失或變相流失［4］。

2.6 經(jīng)營自主權(quán)不夠，經(jīng)營受到一定的制約

體育場館現(xiàn)在面臨的主要問題就是政府部門的干預(yù)問題，自主權(quán)不夠，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，其發(fā)展受到嚴(yán)重的制約，雖然我國在1984年頒布的 《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中就明確提出了 “放權(quán)”的方針政策，但通過相關(guān)的研究成果發(fā)現(xiàn)，我國體育場館普遍存在放權(quán)不夠，自主權(quán)缺乏的問題，這也嚴(yán)重制約了體育場館的發(fā)展。

3 BOT模式概述

BOT是英文Building－Operate－Transfer的縮寫，即建設(shè)－運(yùn)營－移交。BOT是指通常由國家公營機(jī)構(gòu)承擔(dān)的大型基礎(chǔ)設(shè)施或工業(yè)項目的設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、融資和維護(hù)的權(quán)利被特許給國內(nèi)外的私營機(jī)構(gòu)，允許該機(jī)構(gòu)在一定的期限內(nèi)（如20年或是30年）對該設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營，通過更加科學(xué)有效的管理方式來收取回報，以此收回其設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營的費(fèi)用，并從中獲取一定的經(jīng)濟(jì)效益，等待期滿后交由政府管理的方式［6］。

4 BOT模式的優(yōu)勢

4.1 降低政府財政負(fù)擔(dān)，有效吸引社會資金

我國的體育場館基本上都是由政府投資建設(shè)的，這就造成了政府財政的負(fù)擔(dān)，通過BOT模式的建設(shè)，社會資金被充分利用，政府在財政投入方面減輕了壓力，政府的資金也可以用于其他公益性項目的投資上，從過去的公共設(shè)施提供者變成監(jiān)管者，從而保證質(zhì)量。

截止到2012年三季度末，我國居民存款余額已經(jīng)突破40萬億元，人均接近3萬元，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心專家張永軍認(rèn)為，這反映出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的同時還折射出我國資本市場不發(fā)達(dá)，居民投資渠道相對較窄［7］。而BOT項目可以取得來自工程承包商、場館使用方、場館設(shè)施供應(yīng)商、經(jīng)營商的擔(dān)保，從而降低BOT項目的經(jīng)營風(fēng)險［8］，這就增加了體育場館建設(shè)的吸引力，社會資金更易于集中。同時，BOT模式的應(yīng)用使得資金的進(jìn)入和退出更具有保障性，拓寬了外來資金的來源。

4.2 增大場館的建設(shè)力度

我國體育場館的建設(shè)速度與我國體育事業(yè)發(fā)展的速度還不能完全適應(yīng)，我國目前體育的主要矛盾還是人民日益增長的體育需求和體育場館等資源供給不足之間的矛盾，人們的需求得不到滿足，尤其是體育場館方面。BOT模式的應(yīng)用，確實能夠解決我國現(xiàn)有體育場館建設(shè)的困境，對加速我國體育場館的建設(shè)起到極大的促進(jìn)作用，為各種賽事的舉辦、運(yùn)動訓(xùn)練和大眾健身提供強(qiáng)有力的保障。

4.3 提高管理效率，轉(zhuǎn)變政府職能

我國現(xiàn)有體育場館在經(jīng)營管理方面普遍比較落后，引入BOT模式之后，體育場館不管在建設(shè)初期，還是在后期的運(yùn)營過程中，都會利用國內(nèi)外先進(jìn)的技術(shù)和現(xiàn)代企業(yè)高效的管理方式，提高體育場館的管理效率。

同時，政府在整個管理過程中也能由原先的微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀管理，政府對體育場館的管理已不再是直接參與，而是在制定政策、確定發(fā)展方向等方面對其進(jìn)行宏觀層面上的指導(dǎo)［9］。

4.4 體育場館獲得更多的自主權(quán)

應(yīng)用BOT模式，可以突破原有政府的體育場館管理模式，放權(quán)給體育場館本身，這就使得體育場館能夠根據(jù)市場環(huán)境和自身的需求來制定發(fā)展策略，在資產(chǎn)折舊、人才引進(jìn)、資產(chǎn)監(jiān)督評估等方面具有了完全的自主性。

在資產(chǎn)折舊方面，由于我國目前對于資產(chǎn)折舊金提取的不重視，也造成了企業(yè)發(fā)展動力的不足，但在國外，折舊資金是體育場館資金的重要來源，在德國，折舊資金可以占到體育場館全部資金的29%。

在人才引進(jìn)方面，體育場館可以根據(jù)自身的需求，通過招聘或是對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)提升經(jīng)營管理人員的素質(zhì)，提高現(xiàn)有場館的管理效率。企業(yè)化管理后，競爭機(jī)制和獎勵機(jī)制可以得到完善，能真正發(fā)揮員工的力量。

在資產(chǎn)監(jiān)督評估方面，體育場館可以對其所有資產(chǎn)進(jìn)行清查，避免在對外出租的過程中，造成國有資產(chǎn)的浪費(fèi)。

5 BOT模式應(yīng)用過程中應(yīng)注意的問題

5.1 健全配套的法律

在我國，BOT模式的應(yīng)用才剛剛開始，雖然相對于國內(nèi)單一的投資模式，其優(yōu)勢明顯，但是這種模式的應(yīng)用也會產(chǎn)生諸多問題，首先就是法律問題，我國應(yīng)建立相應(yīng)的法律法規(guī)來約束和引導(dǎo)該模式的應(yīng)用和發(fā)展。

5.2 政府在場館運(yùn)營和移交過程中的監(jiān)管問題

政府在體育場館的運(yùn)營過程中，要起到監(jiān)督的作用，尤其是在體育場館經(jīng)營權(quán)到期后的權(quán)利移交，要嚴(yán)格核實設(shè)備的利用，防止對于場館的過度利用而造成的設(shè)備損壞。

5.3 協(xié)調(diào)好社會效益和經(jīng)濟(jì)效益

在特許經(jīng)營期間，要協(xié)調(diào)好企業(yè)的盈利和服務(wù)社會的關(guān)系，企業(yè)不能為了經(jīng)濟(jì)效益而不顧社會效益，企業(yè)和政府可以通過協(xié)商的方式，以政府購買的方式保證體育場館向公眾開放。

5.4 價格監(jiān)管問題

BOT模式打破了政府建設(shè)和經(jīng)營的模式，企業(yè)可以通過市場化運(yùn)作來提高體育場館的盈利能力，但是政府應(yīng)該在其運(yùn)營期間，對體育場館的價格進(jìn)行監(jiān)控，以維護(hù)消費(fèi)者的利益。政府必須擁有對BOT項目經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)及產(chǎn)品價格的監(jiān)控權(quán)，事先在BOT合同中對收費(fèi)及產(chǎn)品價格確定一個基準(zhǔn)價格和合理的浮動幅度［8］。

［1］第五次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報［EB／OL］.（2005－02－18）［2013－12－12］.http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1167／n2768／n32454／134749.html.

［2］劉偉，宋楊，趙克.體育場館民營化改革風(fēng)險研究［J］.河北體育學(xué)院學(xué)報，2012（2）：31－33.

［3］南京奧體中心“動起來”有多難？［EB／OL］.（2006－04－01）［2013－12－12］.http：／／news.sina.com.cn／c／2006－04－01／02448582511s.shtml.

［4］天河體育中心.關(guān)于天河體育中心管理體制改革問題調(diào)查報告［Z］.天河體育中心內(nèi)部資料，2002.

［5］江其建，盧競榮，徐雙.文化體制改革的配套政策對公共體育場館改革的啟示［J］.河北體育學(xué)院學(xué)報，2012（3）：49－52.

［6］陸歆弘，唐豪，陸小聰，等.我國體育場館的BOT運(yùn)營模式研 究 ［EB／OL］.（2006－11－21）［2013－12－20］.http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1152／n2523／n377568／n377613／n377748／391742.html.

［7］我國居民儲蓄存款余額突破40萬億［EB／OL］.（2012－11－22）［2013－12－20］.http：／／bank.cngold.org／c／2012－11－22／c1435652.html.

［8］倪剛.BOT融資方式參與體育場館建設(shè)的適用性研究［J］.成都體育學(xué)院學(xué)報，2003（2）：11－14.

［9］周曉軍.德國體育場館管理模式的特點及其啟示［J］.南京體育學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2011（4）：33－36.