試驗(yàn)區(qū)不宜遍地開(kāi)花

王曉紅

當(dāng)前試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的四大弊端

設(shè)立試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)是穩(wěn)步推進(jìn)改革開(kāi)放的寶貴經(jīng)驗(yàn)，十分必要。但我們也應(yīng)該看到，每一個(gè)國(guó)家級(jí)試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)都是經(jīng)過(guò)中央政府審批的，某種程度上鼓勵(lì)了地方政府“跑部錢(qián)進(jìn)”，為權(quán)力尋租創(chuàng)造了空間，同時(shí)也可能加劇各地區(qū)之間的不協(xié)調(diào)發(fā)展。

1

加劇了政府對(duì)資源的配置能力，

導(dǎo)致資源錯(cuò)配

這些試驗(yàn)區(qū)通常成為地方政府展示政績(jī)的招牌，鼓勵(lì)地方政府爭(zhēng)相跑中央部委要優(yōu)惠政策，造成了“地方政府競(jìng)爭(zhēng)一點(diǎn)也不亞于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)”的現(xiàn)象。

比如，目前上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立后，許多沿海、內(nèi)陸、沿邊等省份和城市都紛紛向中央申報(bào)設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)（港），繼出口加工區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、綜合保稅區(qū)后，又出現(xiàn)了新一輪的自由貿(mào)易區(qū)競(jìng)爭(zhēng)熱潮。若在政府主導(dǎo)下，一些不具備條件的地區(qū)由于跑得勤、跑得快，也被納入進(jìn)自貿(mào)區(qū)，就會(huì)違背市場(chǎng)配置資源的規(guī)律。

2

盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，

極大浪費(fèi)了國(guó)家資源、資金、人力、物力

一些地方政府為了爭(zhēng)名頭，不顧地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，不惜血本投資，盲目圈地、建園區(qū)、造房子，其結(jié)果形成了許多有名無(wú)實(shí)的園區(qū)。造了一堆寫(xiě)字樓，但沒(méi)有企業(yè)入駐，或者引進(jìn)的是與該產(chǎn)業(yè)無(wú)關(guān)的其他類(lèi)型企業(yè)，比如房地產(chǎn)業(yè)。這些地方政府、企業(yè)利用國(guó)家優(yōu)惠政策進(jìn)行套利的行為，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)秩序。

近年來(lái)鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)意設(shè)計(jì)服務(wù)業(yè)。一些地方政府拿出錢(qián)、拿出地、拿出很多優(yōu)惠政策，甚至企業(yè)可以“拎包入住”，各地為了引進(jìn)企業(yè)相互挖墻腳，相互攀比優(yōu)惠政策，其結(jié)果并不盡如人意。筆者在一些城市調(diào)研，目睹一些創(chuàng)意設(shè)計(jì)園區(qū)占了大片土地，開(kāi)了不少服裝店、餐飲店，卻沒(méi)有幾家創(chuàng)意設(shè)計(jì)企業(yè)。

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造成人為市場(chǎng)壟斷，

影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)公平發(fā)展

這些試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)成立后，在獲得一塊金字招牌的同時(shí)，地方政府也得到了各類(lèi)不同稅收、土地等優(yōu)惠政策，不僅具備了集聚資金、資源的優(yōu)勢(shì)，事實(shí)上也獲得了一定的壟斷地位。

這客觀上造成對(duì)其他地區(qū)的不公平。比如，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策只是針對(duì)21個(gè)示范城市，其他城市無(wú)法享受，從而拉大了示范城市與非示范城市之間服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的發(fā)展差距，也打擊了非示范城市的積極性。

4

擴(kuò)大了政府尋租空間，

產(chǎn)生了滋生腐敗的土壤

地方爭(zhēng)取設(shè)立這些“特區(qū)”的目的是為了獲得中央優(yōu)惠政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在“跑部錢(qián)進(jìn)”的導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)下，很容易產(chǎn)生政府的尋租行為。一些地方政府為了拿到這些招牌，就要千方百計(jì)地跑部委、走后門(mén)、拉關(guān)系。在招商引資中，一些企業(yè)為了利用優(yōu)惠政策套利，也極可能發(fā)生行賄行為。

警惕試驗(yàn)區(qū)遍地開(kāi)花

十八屆三中全會(huì)明確指出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。未來(lái)依靠示范園區(qū)先行先試的政策，做出相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的典型再推廣鋪開(kāi)仍是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的有效方法。但總體思路上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該依靠市場(chǎng)推動(dòng)，而不是政府推動(dòng)；區(qū)域發(fā)展政策的著力點(diǎn)應(yīng)該是推行普惠制，而不是優(yōu)惠制。為此，提出以下建議。

1

增強(qiáng)示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)政策的普適性

濟(jì)南綜合保稅區(qū)的同志曾向筆者建議，把上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)試深、試透，然后在全國(guó)的綜合保稅區(qū)進(jìn)行復(fù)制，這樣，就不用各城市往中央跑去申報(bào)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)了。這不失為一個(gè)非常好的思路。

2

試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)要有典型示范價(jià)值，

不宜搞“普惠制”

既然是示范、試驗(yàn)性質(zhì)，就要具有代表性，一旦成功就可以向全國(guó)推廣復(fù)制，如果失去了推廣價(jià)值也就失去了意義。

如果試驗(yàn)區(qū)遍地開(kāi)花，就失去了依靠典型示范來(lái)引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的意義，也提高了試驗(yàn)成本。因此，沒(méi)有必要搞平均主義，“排排坐，吃果果”，每個(gè)省份都有要一個(gè)。更不能像發(fā)饒餅一樣，凡是餓了的來(lái)要就發(fā)一個(gè)；也不能會(huì)哭的孩子有奶吃，誰(shuí)跑得勤、跑得快，得到的優(yōu)惠政策就多。

3

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚要靠市場(chǎng)力量

而不是優(yōu)惠政策

比如，德國(guó)的專(zhuān)業(yè)服務(wù)業(yè)很發(fā)達(dá)，但德國(guó)政府沒(méi)有出臺(tái)過(guò)相關(guān)的促進(jìn)政策，也不搞產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這些世界級(jí)的大企業(yè)都是依靠市場(chǎng)發(fā)展起來(lái)的，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)也是自發(fā)形成的。這個(gè)地區(qū)有市場(chǎng)機(jī)會(huì)，企業(yè)能賺到錢(qián)，才到這里集聚，這個(gè)區(qū)域也就自然而然地形成了這個(gè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和集聚效應(yīng)。

研究發(fā)現(xiàn)，深圳、上海的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)也經(jīng)歷了類(lèi)似的集聚發(fā)展過(guò)程，這兩個(gè)城市都沒(méi)有大力度的優(yōu)惠政策，但市場(chǎng)環(huán)境好、前景廣闊，企業(yè)都自發(fā)地“扎堆”，形成了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。如，深圳依托珠三角的制造業(yè)形成了工業(yè)設(shè)計(jì)集聚區(qū)，上海楊浦區(qū)依托同濟(jì)大學(xué)的建筑學(xué)科人才優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)三角市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，自發(fā)形成了一個(gè)龐大的建筑設(shè)計(jì)集聚區(qū)。這些集聚區(qū)的生命力很旺盛，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈和各種配套服務(wù)能力。即使政府沒(méi)有什么優(yōu)惠政策，企業(yè)也很穩(wěn)定。

4

試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)針對(duì)全行業(yè)，

而不是重點(diǎn)企業(yè)

過(guò)去，我們?yōu)榱舜龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定了一系列促進(jìn)政策。比如，融資政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策、科技創(chuàng)新政策、稅收政策等。但重點(diǎn)放在扶優(yōu)扶強(qiáng)上，政策的主要受益者是大企業(yè)，其結(jié)果帶來(lái)了大企業(yè)套利，中小企業(yè)生存困難，形成了行業(yè)壟斷競(jìng)爭(zhēng)，大中小企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)的不平等，內(nèi)外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的不平等問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)缺乏活力。目前由于政府產(chǎn)業(yè)政策造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象很普遍。

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政府宏觀指導(dǎo)的著力點(diǎn)應(yīng)放在加強(qiáng)制定行業(yè)規(guī)則、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而不是頒發(fā)各類(lèi)名目的牌匾

政府應(yīng)減少各類(lèi)命名和評(píng)比?，F(xiàn)在，為了鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我們不僅搞了示范城市、示范區(qū)，還搞了各種各樣的國(guó)家級(jí)中心、基地。在企業(yè)調(diào)研中，不少企業(yè)墻上掛滿了中央和地方政府以及協(xié)會(huì)頒發(fā)的各類(lèi)牌匾。這些牌匾在體現(xiàn)企業(yè)榮譽(yù)的同時(shí)，也體現(xiàn)出政府的干預(yù)過(guò)多。甚至一些企業(yè)為了獲得這些榮譽(yù)跑主管部門(mén)，還花錢(qián)買(mǎi)、弄虛作假。

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政府職能要切實(shí)轉(zhuǎn)變到營(yíng)造良好環(huán)境、

為企業(yè)服務(wù)上來(lái)

經(jīng)濟(jì)要有活力，就要讓市場(chǎng)的手發(fā)揮作用，政府要增強(qiáng)服務(wù)能力，減少行政干預(yù)，只有這樣，才可能讓人才、資本、勞動(dòng)、技術(shù)這些要素充分迸發(fā)活力。一些外資企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴筆者，外資企業(yè)到中國(guó)投資需要的不是稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼，而是一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、穩(wěn)定的法制環(huán)境。可見(jiàn)，我們的招商引資思路要發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，營(yíng)造環(huán)境比優(yōu)惠政策重要得多。endprint