國家治理現(xiàn)代化:邏輯意蘊、價值維度與實踐向度

范逢春

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064)

國家治理問題毫無疑問是最重要、最關(guān)鍵的政治命題之一，美國學(xué)者福山將此類問題稱之為“國家構(gòu)建”(state-building)。國家治理具有如此巨大的價值，是因為“軟弱無能的國家或失敗國家已成為當(dāng)今世界許多嚴(yán)重問題 (從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義)的根源”。①弗朗西斯·福山:《國家構(gòu)建:21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，北京:中國社會科學(xué)出版社，2007年，第1頁。中共十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，是執(zhí)政黨在“國家構(gòu)建”問題上的綱領(lǐng)性決策，反映了執(zhí)政黨對國家發(fā)展的嶄新認(rèn)識，是對馬克思主義國家理論的重大發(fā)展。作為總攬全局、最高層面的發(fā)展目標(biāo)和價值追求，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”也成為思考中國各項體制性改革的出發(fā)點與歸宿點。國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型成為各種理論流派的關(guān)注核心，紛紛探討其理論內(nèi)容，開掘其歷史意涵，但是關(guān)于國家治理體系現(xiàn)代化仍然有一些問題值得厘清，例如，國家治理現(xiàn)代化的深層邏輯是什么?國家治理現(xiàn)代化到底追求什么樣的治理價值?在實踐中，我們該采取什么樣的路徑、什么樣的過程推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化?本文將就國家治理現(xiàn)代化的邏輯意蘊、價值維度與實踐向度三個問題作出探討。

一、國家治理現(xiàn)代化的邏輯意蘊

要深刻理解國家治理現(xiàn)代化，首先必須思考國家治理現(xiàn)代化的概念邏輯問題。概念邏輯的問題主要有:國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點問題，即為什么必須推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化?國家治理現(xiàn)代化的邏輯條件問題，即國家治理現(xiàn)代化在什么樣的背景下才可能?國家治理現(xiàn)代化的邏輯結(jié)構(gòu)問題，即國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容層次問題。

(一)國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點

現(xiàn)代化是現(xiàn)代性的展開與現(xiàn)實化，現(xiàn)代性是現(xiàn)代化的凝結(jié)與理念化，理性是現(xiàn)代性理論的核心范疇，在此意義上，國家治理現(xiàn)代化是國家治理理性化的過程。近代以來，中國國家治理面臨的最大挑戰(zhàn)，是“集體無意識”的非理性和反理性因素導(dǎo)致無法完成現(xiàn)代意義上的“國家構(gòu)建”，產(chǎn)生國家治理的“現(xiàn)代性欠缺”，由此引發(fā)出各種政治危機、經(jīng)濟(jì)危機、社會危機、文化危機與生態(tài)危機，這些危機相互交織，展現(xiàn)出一體化特征，醞釀成為總體性的國家治理危機。國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點正是國家治理中諸多的非理性與反理性以及由此誕生的各種危機。

在政治治理領(lǐng)域，國家治理的“現(xiàn)代性欠缺”體現(xiàn)在國家權(quán)力運行的人格化。所謂國家權(quán)力運行的人格化是相對于制度化而言的。按照馬克斯·韋伯提出的關(guān)于政治權(quán)力的解釋框架，我國國家政治人物的權(quán)力類型主要是克里斯瑪型，由此形成克里斯瑪型統(tǒng)治?？死锼宫斝徒y(tǒng)治是一種典型的人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)，其權(quán)力來源于對超凡魅力領(lǐng)袖的情緒化效忠。就我國的宏觀政治體系、政治亞體系以至于政治微觀體系中，由于君主專制的積習(xí)、政治傳統(tǒng)中的反智傾向、政治與道德合一的特點，“一把手”說了算的情況極為普遍。在權(quán)力的使用中，由于“革命”意識形態(tài)、空想社會主義思想以及民族主義的長期影響，權(quán)力異化現(xiàn)象嚴(yán)重，權(quán)力使用隨意性極強。這必然會導(dǎo)致“公共權(quán)力的異化—社會結(jié)構(gòu)的極化—社會發(fā)展的惡化—政治權(quán)威的弱化”的惡性循環(huán)，“拉美化陷阱”正是此教訓(xùn)的真實寫照。學(xué)者蕭功秦在20世紀(jì)90年代提出，國家治理不善會出現(xiàn)“軟政權(quán)”現(xiàn)象，其特征是反法制的互利性、法規(guī)的遵守與解釋的松馳性與隨意性、對包括社會各階層的廣泛滲透性和普遍性、貪污腐敗等各種行為模式彼此的互誘性和積累效應(yīng)，①蕭功秦:《“軟政權(quán)”與分利集團(tuán)化:中國現(xiàn)代化的兩重陷阱》，《戰(zhàn)略與管理》1994年第1期。社會各類成員各自運用自己掌握的某種稀缺資源，如權(quán)力、金錢等，在違反法規(guī)的基礎(chǔ)上為私利進(jìn)行交換，導(dǎo)致層出不窮的“一把手”問題、公權(quán)力私有化問題、公權(quán)力市場化問題、公權(quán)力運行潛規(guī)則化問題。②胡鍵:《懲治腐敗與國家治理能力建設(shè)》，《當(dāng)代世界與社會主義》2014年第2期。

在市場層面，國家治理的“現(xiàn)代性欠缺”體現(xiàn)在市場不能在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。中共十八屆三中全會提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，從早期否定市場作用，過渡到要發(fā)揮市場“基礎(chǔ)性”作用，再到現(xiàn)在強調(diào)市場“決定性”作用，這表明執(zhí)政黨對政府與市場關(guān)系問題的認(rèn)識有了飛躍與升華。但是，現(xiàn)實中我國仍然處在從高度集中的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，市場發(fā)育還很不成熟，主要體現(xiàn)為:市場經(jīng)濟(jì)秩序不規(guī)范，市場自由競爭不充分;優(yōu)勝劣汰機制尚未形成，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不能自發(fā)調(diào)整;市場壁壘嚴(yán)重，保護(hù)主義橫行;資源配置效率低下，生產(chǎn)要素市場發(fā)展滯后。市場不能在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，其實質(zhì)是對全能主義政府治理模式的信仰。全能政府治理模式存在諸多權(quán)力在經(jīng)濟(jì)治理中濫用的做法，違背“市場理性”，窒息經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。因此，推行經(jīng)濟(jì)治理變革，發(fā)揮市場的決定性作用，清理政府“非理性”對“市場理性”的干擾，成為國家治理體系調(diào)整的必然要求。

在社會層面，國家治理的“現(xiàn)代性欠缺”體現(xiàn)為社會轉(zhuǎn)型期廣泛、復(fù)雜、嚴(yán)重而突出的社會風(fēng)險。全世界所有的國家都面臨著社會風(fēng)險，問題是當(dāng)前的中國社會面臨著的社會風(fēng)險具有多樣性與嚴(yán)重性。西方社會學(xué)家用社會轉(zhuǎn)型這個概念來“描述社會結(jié)構(gòu)具有進(jìn)化意義的轉(zhuǎn)換和性變，說明傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)換”。中國當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型是“擠壓式多層次”社會轉(zhuǎn)型，這種社會轉(zhuǎn)型體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會乃至后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)化、由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)化、由封閉半封閉社會向開放社會的轉(zhuǎn)化、由分化不明顯的社會向高度分化的社會轉(zhuǎn)化。這種現(xiàn)代化的發(fā)展既給中國社會提供了無數(shù)的機會，但同時也給中國社會制造了無數(shù)的社會風(fēng)險。亨廷頓認(rèn)為，“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻會引起不穩(wěn)定”。而且，現(xiàn)實中“經(jīng)濟(jì)增長不僅會用某一速度改善著人們的物質(zhì)福利，同時還會以更高的速度增加著人們的社會挫折感”。③塞繆爾·亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，北京:華夏出版社，1988年，第41、51頁。當(dāng)前中國社會，社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的各種矛盾錯綜復(fù)雜地交織在一起，出現(xiàn)大量的不平衡、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，特別是同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，社會發(fā)展明顯滯后，民生沒有得到應(yīng)有的改善，很可能引發(fā)社會風(fēng)險以一種比較激烈的、爆發(fā)性的形式表現(xiàn)出來，導(dǎo)致社會危機。

在文化層面，國家治理的“現(xiàn)代性欠缺”體現(xiàn)為價值觀的扭曲和信仰缺失。中國社會急劇轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)價值觀失去了吸引力，大量的社會成員找不到信仰。價值觀多元化是現(xiàn)代社會的必然產(chǎn)物，當(dāng)前中國思想領(lǐng)域的價值觀多元化急劇發(fā)展，但是由于沒有核心價值觀的引導(dǎo)，導(dǎo)致價值觀的“碎片化”，繼而出現(xiàn)大量的價值觀扭曲。價值觀的扭曲導(dǎo)致社會缺乏正常的規(guī)則體系和社會道德的嚴(yán)重滑坡，引發(fā)不少越軌行為。信仰的缺失，加重人們不切實際的高期望值，引發(fā)諸多的短期化行為，使社會焦慮成為當(dāng)今中國的時代標(biāo)志。長期缺少核心價值觀引領(lǐng)，可能會給整個社會和諧乃至國家治理帶來巨大挑戰(zhàn)。

在生態(tài)層面，國家治理的“現(xiàn)代性欠缺”體現(xiàn)為“先污染、后治理”導(dǎo)致的生態(tài)危機。生態(tài)文明毫無疑問是現(xiàn)代性。但是在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，工業(yè)化對自然的毫無節(jié)制的掠奪，導(dǎo)致大規(guī)模的生態(tài)危機相伴而生的窘境。外源式現(xiàn)代化的中國本可避免“先污染、后治理”狀況，但是由于單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展 (GDP增長)的價值觀念導(dǎo)致生態(tài)價值觀的錯位，也給我國生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的破壞，空氣污染、水污染、垃圾污染等生態(tài)環(huán)境問題極其嚴(yán)重。我國環(huán)境破壞帶來的損失幾乎抵消了經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，生態(tài)問題大大削弱了國家治理的成效，甚至威脅到國家的長治久安，對國家治理現(xiàn)代化構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。

在我國的社會進(jìn)程中，出現(xiàn)的一系列社會危機，由最初的效率危機，到分配危機，經(jīng)由權(quán)威危機，發(fā)展到認(rèn)同危機，這些危機交叉耦合，形成系統(tǒng)性的治理危機，影響到國家現(xiàn)代化進(jìn)程，影響到國家“軟實力”的提升?！皣抑卫憩F(xiàn)代化是對工業(yè)化、城市化、信息化、市場化、全球化浪潮沖擊的一種積極的和主動的回應(yīng)。若無這種積極和主動的回應(yīng)，則可能出現(xiàn)全面的、系統(tǒng)的國家治理危機甚至導(dǎo)致國家治理失敗，現(xiàn)代化進(jìn)程將因此而中斷”。①何增科:《理解國家治理及其現(xiàn)代化》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2014年第1期。國家治理現(xiàn)代化的過程，就是一個不斷克服治理危機的過程。在此意義上，治理危機正是國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點。

(二)國家治理現(xiàn)代化的邏輯條件

國家治理要實現(xiàn)現(xiàn)代化，是需要條件支撐的。在中國這樣一個有特殊國情的國家，推進(jìn)國家治理的戰(zhàn)略性演進(jìn)，需要展現(xiàn)國家治理的開放性，在全球化背景下，將全球治理進(jìn)行內(nèi)化，推動國家治理與國際社會的發(fā)展潮流吻合;需要體現(xiàn)國家治理的自主性，推進(jìn)地方治理外化，在“全球治理、國家治理與地方治理”三重視野的互動下，推動國家治理的變革，真正實現(xiàn)“現(xiàn)代化”，而不是被“現(xiàn)代化”。

國家治理的開放性是國家治理現(xiàn)代化的第一個邏輯條件。作為一個整體性的社會歷史變遷過程，全球化是發(fā)端于經(jīng)濟(jì)一體化的，在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上，世界范圍內(nèi)政治、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域都產(chǎn)生了內(nèi)在的、深刻的相互聯(lián)系。當(dāng)前，新一輪全球化浪潮正在深入推進(jìn)，同以往的全球化浪潮相比，這一次全球化浪潮內(nèi)容豐富，包括政治的現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)的一體化、社會的大分化、文化的世俗化、生態(tài)的共治化等等，影響到了世界的每一個角落。中國從改革開放后就被卷入全球化的浪潮之中，中國的政治現(xiàn)代化也就一定要與全球化聯(lián)系在一起，事實上，我國的國家治理與全球化的碰撞與磨合早已開始?，F(xiàn)代化是一個全球化及均質(zhì)化的過程。如果要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，必須要展現(xiàn)國家治理體系的開放性，這就意味著，我國的國家治理要對一切優(yōu)秀的文明成果開放，不斷從世界發(fā)達(dá)國家以及發(fā)展中國家的現(xiàn)代化建設(shè)中汲取國家治理的經(jīng)驗與教訓(xùn)。如果過于強調(diào)“國情價值”，一味抵制“全球價值”，是沒有辦法推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化的。

國家治理的自主性是國家治理現(xiàn)代化的第二個邏輯條件。國家治理現(xiàn)代化的邏輯旨?xì)w是，國家治理的變革是一種適合國情主動的選擇。當(dāng)前，無論是國內(nèi)的實踐界還是學(xué)術(shù)界，都把現(xiàn)代化作了表面化、庸俗化，甚至是“歐美化”的理解，國家治理現(xiàn)代化的主要任務(wù)就是模仿西方國家，這樣理解的結(jié)果對于國家治理現(xiàn)代化發(fā)展造成的干擾將是十分嚴(yán)重的。從國家治理的角度看，經(jīng)濟(jì)全球化無疑帶來了政治意義上的全球化。政治全球化雖然從表面上具有趨同的趨勢，但它不是簡單的同質(zhì)化或西方化。必須實現(xiàn)了“現(xiàn)代化”與“西化”的有效分離與重組，把“現(xiàn)代化”與“中國化”進(jìn)行有機結(jié)合，把恰當(dāng)?shù)牡胤街卫斫?jīng)驗上升為國家治理制度，同時結(jié)合國際潮流，回應(yīng)時代變化與社會經(jīng)濟(jì)變遷，不斷進(jìn)行適應(yīng)性的動態(tài)調(diào)整，如此才有可能實現(xiàn)真正意義上的“現(xiàn)代化”。

全球化時代僅靠政治統(tǒng)治無以實現(xiàn)秩序建構(gòu)，這就需要把一國內(nèi)部的地方治理層面、國家治理層面與國際層面的秩序建構(gòu)問題結(jié)合起來，張揚治理所內(nèi)蘊的秩序價值，弱化作為統(tǒng)治的公共權(quán)力，強化“各級公共權(quán)力的相對化”①讓-皮埃爾·戈丹:《何謂治理》，鐘震宇譯，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第22頁。，建構(gòu)多元主體共同參與治理活動的秩序，由此實現(xiàn)“國情價值”與“全球價值”的共濟(jì)。

(三)國家治理現(xiàn)代化的邏輯結(jié)構(gòu)

國家治理概念作為一個新概念，是對國家統(tǒng)治與國家管理兩個概念的揚棄。國家治理概念一方面強調(diào)了轉(zhuǎn)型社會里國家發(fā)揮的主導(dǎo)作用，另一方面考慮到了治理理念所強調(diào)的社會訴求，是一個客觀、均衡的理論視角。國家治理現(xiàn)代化實質(zhì)上是現(xiàn)代國家理念與政府管理模式的一種自主性調(diào)適。作為一個內(nèi)涵豐富的概念，它實際上又存在清晰的結(jié)構(gòu)層次。

從橫向結(jié)構(gòu)來看，國家治理現(xiàn)代化包括了政治治理現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化、社會治理現(xiàn)代化、文化治理現(xiàn)代化、生態(tài)治理現(xiàn)代化等多個領(lǐng)域。國家治理實際上是“五位一體”建設(shè)體系的一個概括性表述，其核心是政治、經(jīng)濟(jì)、社會三者的變革。國家治理現(xiàn)代化要求發(fā)揮政府管理、市場機制和社會自治各自的作用。傳統(tǒng)的政府—市場之間的二元關(guān)系演變?yōu)檎⑹袌觥⑸鐣g的三角關(guān)系，在治理現(xiàn)代化中，“人們開始越來越主動地尋找擴(kuò)大國家權(quán)力、社會公益與個人權(quán)利三者之間的最大公約數(shù)”。②韓冬雪:《衡量國家治理績效的根本標(biāo)準(zhǔn)》，《人民論壇》2014年第4期。

從縱向結(jié)構(gòu)來講，國家治理現(xiàn)代化包括基層治理、地方治理、全國治理乃至區(qū)域與全球治理中的國家參與等多個層次的現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化不僅是中央政府層面治理的現(xiàn)代化，它內(nèi)在地包含了地方治理在分權(quán)化改革、市場化運作、社會化服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化治理以及跨域化合作等方面的積極改革，還包含了國家、地方在全球治理中參與理念與方式的變革。

從圈層結(jié)構(gòu)來講，國家治理現(xiàn)代化包括國家治理理念的現(xiàn)代化、國家治理體系的現(xiàn)代化以及國家治理能力的現(xiàn)代化。國家治理體系 (State Governnance System，SGS)實際上是“理念系統(tǒng)—制度系統(tǒng)—能力系統(tǒng)”的整合性系統(tǒng)，其中治理理念是最核心的、最基礎(chǔ)的中心層，它決定了治理制度的價值取向問題;治理制度體系是中間層，它對治理能力起支撐作用;制度建設(shè)的外在功能體現(xiàn)就是治理能力，治理能力提升是國家治理現(xiàn)代化最直接的追求。

二、國家治理現(xiàn)代化的價值維度

“治理的現(xiàn)代化改革，將是一個價值導(dǎo)向調(diào)整優(yōu)先于治理技術(shù)革新的過程。只有深刻把握了這一原則，治理現(xiàn)代化才能夠從社會中獲得不竭的動力支持”。③韓冬雪:《衡量國家治理績效的根本標(biāo)準(zhǔn)》，《人民論壇》2014年第4期。國家治理現(xiàn)代化從理念層面而言，就是進(jìn)行價值重構(gòu)，這種價值重構(gòu)包含價值目標(biāo)、價值尺度以及價值取向的重構(gòu)。在價值目標(biāo)層面，國家治理現(xiàn)代化是要建立合理的“公平—效率”關(guān)系，從根本上實現(xiàn)社會的公平正義;在價值尺度方面，是要樹立“民主、法治與科學(xué)”的政治現(xiàn)代化衡量標(biāo)準(zhǔn);在價值取向?qū)用妫且獜娬{(diào)民生可持續(xù)發(fā)展、民權(quán)可持續(xù)改善和社會可持續(xù)穩(wěn)定。

(一)國家治理現(xiàn)代化的價值目標(biāo)

羅爾斯在《正義論》中指出， “正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想的首要價值一樣”。④約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏等譯，北京:中國社會科學(xué)出版社，1988年，第1頁。在國家構(gòu)建現(xiàn)實中，“社會主義國家的建立是對資本邏輯與權(quán)力公共性主從地位顛倒的一種矯治”，①韓冬雪:《衡量國家治理績效的根本標(biāo)準(zhǔn)》，《人民論壇》2014年第4期。這意味著國家治理現(xiàn)代化要追求的根本目標(biāo)，就是社會的公平正義。如果我們背離了這一價值目標(biāo)，那么國家治理變革活動的合法性與有效性基礎(chǔ)也將岌岌可危。

改革開放以來，我國的主導(dǎo)價值是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。在此價值理念主導(dǎo)下，我國把“發(fā)展”異化成“GDP增長”，30多年來經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但也出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會不公平問題，突出表現(xiàn)在社會成員貧富差距拉大，這又具體體現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間、行業(yè)之間收入差距懸殊;②蔡清偉:《中國農(nóng)村社會管理模式的變遷》，《西南交通大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2013年第6期。一些公職人員濫用職權(quán)，權(quán)錢交易;社會存在廣泛的機會不平等，如城鄉(xiāng)教育顯失公平、性別不平等、社會人員流動不暢等。

“建立國家治理體系的意義，實質(zhì)上是一個正確處理政治所要達(dá)到的公正和經(jīng)濟(jì)所要實現(xiàn)的效率的關(guān)系問題”。③韓冬雪:《衡量國家治理績效的根本標(biāo)準(zhǔn)》，《人民論壇》2014年第4期。國家治理體系在不同的階段應(yīng)該有不同的主題。如果說改革開放的前期，我們的價值追求是“效率”，要解決“蛋糕做大”問題;那今天應(yīng)該重點解決“公正”，即“蛋糕分好”問題，這樣才能體現(xiàn)治理的“回應(yīng)性”?；谖覀円呀?jīng)開始進(jìn)入工業(yè)化中后期的事實，當(dāng)前要把“社會公正”置于比“經(jīng)濟(jì)效率”更為優(yōu)先的位置上，國家治理現(xiàn)代化所追求的核心價值內(nèi)涵，不僅是通過“讓市場在資源配置中起決定作用”來激活社會的生產(chǎn)力，更重要的是要在市場機制基礎(chǔ)上實現(xiàn)公平正義的政治理念。中國社會發(fā)展到現(xiàn)代化后期，原來的“效率優(yōu)先”政治價值觀所帶來的兩極分化、差距擴(kuò)大等社會問題使社會矛盾沖突日益加重，引發(fā)社會危機，必然要求公平、法治、民主等公共政治價值觀發(fā)揮引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)作用以減少社會動蕩。

推進(jìn)國家治理的公平正義，是指通過國家的公平治理以促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)公平發(fā)展、社會公平正義和人民共同富裕的現(xiàn)代化進(jìn)程。國家治理現(xiàn)代化必須以促進(jìn)社會公平正義、改善民生福祉為出發(fā)點和落腳點，必須在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)領(lǐng)域促進(jìn)權(quán)利的公平、機會的公平、制度的公平、過程的公平和分配的公平，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的公平化改革上取得關(guān)鍵性進(jìn)展，形成公平正義、系統(tǒng)完備、運行有效的國家制度體系，使社會公平正義得到根本保障，這就是國家治理體系現(xiàn)代化的價值追求。

(二)國家治理現(xiàn)代化的價值尺度

要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，需要解決一個問題，國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是什么?基于社會公平正義的價值追求，國家治理現(xiàn)代化的價值尺度應(yīng)該包括國家治理的民主化、法治化和科學(xué)化。國家治理是否實現(xiàn)了現(xiàn)代化，就看它具不具備三個最重要的“現(xiàn)代性”:“法治國家”體系、“民主治理”體系以及“科學(xué)運行”體系。

在國家治理的現(xiàn)代化變革中，能否按照法治的原則推進(jìn)制度創(chuàng)新，建立現(xiàn)代化的“法治國家”體系是最重要的尺度標(biāo)準(zhǔn)。遵守法治的原則是國家治理文明程度的最重要體現(xiàn)。長期以來，我國人治意識濃厚，法治意識不彰。人治體現(xiàn)在國家治理中就是權(quán)力至上，統(tǒng)治者意志超然于法律之上、游離于法律之外。在現(xiàn)實中，法治闕如一方面導(dǎo)致權(quán)力的自我擴(kuò)張、自我腐化，另一方面導(dǎo)致民眾的權(quán)利得不到保障。法治原則是國家治理現(xiàn)代化提出的價值訴求，同時也是是構(gòu)建國家治理體系的正當(dāng)性基礎(chǔ)。當(dāng)前，中國必須繼續(xù)推進(jìn)政治的“祛魅”，還原政治的世俗形態(tài)，用法的統(tǒng)治來支配統(tǒng)治者手中的權(quán)力，建構(gòu)“法無授權(quán)皆禁止”的政治秩序，徹底根除人治意識，大力弘揚法治意識，堅守保障權(quán)利意識，強化制約權(quán)力意識，實現(xiàn)國家治理由“威權(quán)型支配”向“法理型支配”的轉(zhuǎn)型、由“關(guān)系型支配”向“契約型支配”的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)換。

國家治理體系是否適應(yīng)民主政治的要求，是國家治理現(xiàn)代化的第二個檢驗標(biāo)準(zhǔn)。“民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。所以，政治學(xué)家通常也將現(xiàn)代國家治理稱為民主治理”。④俞可平:《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年第1期。改革開放以來我國的政治發(fā)展一直是在“權(quán)威主義”和“民主主義”的張力中推進(jìn)的，兩種力量相互掣肘、此消彼長，在不同的視角有不同的邏輯與根據(jù)，但是總體而言，“權(quán)威主義”的勢力還很強大，“民主主義”還處在成長階段。在“權(quán)威主義”主導(dǎo)下，國家政治功能無限膨脹，社會失去自我發(fā)育的空間，市場經(jīng)濟(jì)羸弱。

要使國家治理適應(yīng)民主政治的要求，必須要讓“公民是社會和國家的真正主人”的政治理念深入人心;必須實現(xiàn)公民對各種國家與社會事務(wù)的政治參與;實現(xiàn)公民對政治權(quán)力與政治過程的監(jiān)督;實現(xiàn)公民對政府領(lǐng)導(dǎo)人的選擇權(quán)利以及其他各項權(quán)利;公共政策的出臺與實施過程中，要貫徹現(xiàn)代政治倫理的要求。只有尊重公民權(quán)利、實現(xiàn)民主化的權(quán)力運行，才可能是現(xiàn)代化的國家治理。

科學(xué)化是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。如果說“民主化”與“法治化”解決的是“政道”標(biāo)準(zhǔn)，那么“科學(xué)化”解決的是“治道”標(biāo)準(zhǔn)?！艾F(xiàn)代化作為一個發(fā)生在各領(lǐng)域里的涵蓋一切方面的變化，在表現(xiàn)最突出的經(jīng)濟(jì)與科技進(jìn)步的背后，是理性的態(tài)度與精神”。①馮靜:《民族主義、現(xiàn)代化與國家——中國現(xiàn)代化道路的詮釋與反思》，《西南大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2007年第1期。在我國的政府行政過程中，由于“委托—代理”關(guān)系中的固有矛盾，在缺乏科學(xué)有效的激勵和約束機制的情況下，難免出現(xiàn)政府以私利為出發(fā)點，偏離“公共理性”，背離科學(xué)發(fā)展要求的情狀。必須推崇現(xiàn)代契約精神和共贏理念，避免不必要的命令、強制、壟斷等，采用行政指導(dǎo)、行政服務(wù)、行政合同等現(xiàn)代方式，推行公共治理的社會化、市場化，加強政府績效管理，提升國家治理的科學(xué)化水平。只有堅持科學(xué)至上主義的價值觀念，國家治理才能主動地加入到現(xiàn)代化浪潮的行列之中。

(三)國家治理現(xiàn)代化的價值取向

國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中會面臨諸多價值取向問題，這種價值取向體現(xiàn)為價值選擇，主要表現(xiàn)為發(fā)展問題上“國強”與“民富”的排序、穩(wěn)定問題上“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的選擇、改革問題上“非均衡式改革”與“均衡式改革”的取舍。

作為一個有機整體的“國強”與“民富”在具體的時空中存在一定的沖突性。建國以來，我們長期將“國強”擺在最重要的位置，對“民富”重要性明顯認(rèn)識不足;當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)總量與財稅收入總量都位居世界第二，但是在經(jīng)濟(jì)飛速增長的同時，民眾收入增長的速度卻非常緩慢;近幾年，居民收入占GDP比重逐年下降，目前只有四成左右，而發(fā)達(dá)國家一般都接近六成。在本原論意義上，民生需要是國家得以產(chǎn)生和存在的原始起點、第一前提和本原基礎(chǔ)， “民富”是“國強”的基礎(chǔ)，“國強”是實現(xiàn)“民富”的手段，“民富”是社會主義的本質(zhì)特征、根本價值追求和社會實現(xiàn)和諧的保障。如果實現(xiàn)了國家富裕，而民眾沒有通過公正合理的制度安排享受到發(fā)展的成果，沒有真正實現(xiàn)“民富”，或造成社會“貧富差距”懸殊，社會信任會消解，社會凝聚力會降低，“制度的優(yōu)越性”會喪失，“國強”也就失去了堅實的、可持續(xù)性的基礎(chǔ)。所以國家治理現(xiàn)代化要求在“國強”與“民富”的排序上，要實現(xiàn)“民富”優(yōu)先。

“政治的生存”(political survival)是一切政權(quán)都要認(rèn)真考慮的核心問題。問題是，要實現(xiàn)政權(quán)的穩(wěn)定，需要在“維穩(wěn)”與“維權(quán)”兩種取向間做出恰當(dāng)?shù)倪x擇。當(dāng)前，我國政府很顯然是“維穩(wěn)思維”主導(dǎo)，在維穩(wěn)主體上片面依靠政權(quán)機關(guān)單一力量，在工作方式上注重外在性操作，強調(diào)“維穩(wěn)”指標(biāo)，較為廣泛地采用“排查”、“遣送”、“幫教”、“圍堵”等笨拙的做法，追求“零上訪”。從辯證思維的角度而言，常規(guī)“維穩(wěn)”與“維權(quán)”是互為因果的關(guān)系，通過“維權(quán)”達(dá)到“維穩(wěn)”，替民眾“維權(quán)”，就是最好的“維穩(wěn)”，“維穩(wěn)”是為了“維權(quán)”，“維穩(wěn)”與“維權(quán)”具有最大的同一性。國家治理現(xiàn)代化要求，要實現(xiàn)從“剛性穩(wěn)定”向“柔性穩(wěn)定”的遷移，在“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的選擇上，要從因果論上思考，以“維權(quán)”促“維穩(wěn)”，在動態(tài)中求平衡。

長期以來我國的改革主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行，政治體制改革與社會體制改革相對遲緩，是一種“非均衡式”改革。在此改革范式下形成了一種利益格局，這種利益格局很顯然沒有體現(xiàn)“包容式增長”，不可能具有“可持續(xù)性”。當(dāng)前我國如果要繼續(xù)推進(jìn)改革，就必須進(jìn)入深水區(qū)，打破既有的利益格局。面對這種利益格局，存在三種不同的態(tài)度，一些精英作為改革至今的最大受益者，持保持現(xiàn)狀的立場;一些人基于兩極分化、腐敗等問題，主張退回改革之前的狀況;一些人認(rèn)為，應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)改革，但是應(yīng)該向“真正的”市場經(jīng)濟(jì)過渡。很顯然，第三種是唯一可行的選擇。要實現(xiàn)“真正的”市場經(jīng)濟(jì)，我們的改革就要有新的戰(zhàn)略思維，謀求“非均衡式改革”到“均衡式改革”的路徑轉(zhuǎn)型。開放、包容和充滿活力的社會秩序，廉潔、清明和民主法治的政治體系，以及開放、透明和競爭有序的市場經(jīng)濟(jì)是國家治理三個必然的“現(xiàn)代性”，始終是一個問題的三個方面。

三、國家治理體系現(xiàn)代化的實踐向度

國家治理現(xiàn)代化問題既是一個理論層面的問題，更是一個實踐層面的問題。特別是對正處于社會轉(zhuǎn)型期、走中國特色社會主義道路的中國來說，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化更是一個漫長的過程。研究國家治理現(xiàn)代化問題對當(dāng)今的中國來說，實踐的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于理論價值。

國家治理是根據(jù)一定的理念、采取一定的制度安排和具體的技術(shù)手段來治理國家的活動，是極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。國家治理現(xiàn)代化包括兩個方面:國家治理體系的現(xiàn)代化與國家治理能力的現(xiàn)代化。國家治理體系就是將國家不同領(lǐng)域、不同層次、不同主體、不同中心治理活動系統(tǒng)化，這一有機整體包括國家治理理念、國家治理制度、國家治理結(jié)構(gòu)和國家治理機制四個層次;國家治理能力是國家治理體系這套制度安排的具體執(zhí)行表現(xiàn)，是國家治理水平和質(zhì)量的直觀度量。無論是在邏輯層面上還是在實踐過程中，國家治理體系的現(xiàn)代化一定是國家治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，沒有國家治理制度、國家治理結(jié)構(gòu)、國家治理機制的現(xiàn)代化，國家治理能力就不會現(xiàn)代化。

(一)國家治理制度現(xiàn)代化:“人治”到“法治”

政治社會的構(gòu)建目的是為了讓其成員能夠和平和安全地享有自由和財產(chǎn)，而實現(xiàn)這個目的基本工具和根本手段就是法律。文森特·奧斯特羅姆認(rèn)為，一切社會中的秩序模式都依賴于一套共同遵守的制度規(guī)則，這套制度規(guī)則使得大眾和個人能夠按照一種共同的知識去行動，進(jìn)而把大眾塑造成為一個有秩序的關(guān)系共同體。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要建構(gòu)中國社會制度結(jié)構(gòu)的邏輯性與合理性，那就要采取實踐路徑實現(xiàn)“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變。

首先，要確定憲法作為國家根本法的權(quán)威性，將一切政治運行都納入憲法的軌道。憲法是國家治理法治化的最基本法律依據(jù)，是一切國家治理活動的合法性前提。憲法居于國家治理體系的最頂端，是國家治理“綱領(lǐng)性”制度，是國家治理法治化的頂層設(shè)計。在我國現(xiàn)行的政治生態(tài)下，推行憲政總是被歸為很敏感的一類問題中，然而從國家治理現(xiàn)代化的要求來講，向憲法治理模式的轉(zhuǎn)變是發(fā)展必然。

其次，要深入推進(jìn)我國的司法體制改革，確保司法公正。司法是社會公平正義最后防線，如果司法不公正，則社會公平正義就得不到保障，直接打擊人民對司法的信心。深化司法體制改革，必須按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求完善司法的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，從制度上確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

再次，要推動行政法變革以回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求?！靶姓ㄖ巍痹凇胺ㄖ沃袊边M(jìn)程中具有重要的意義?！皣抑卫眢w系現(xiàn)代化要求發(fā)揮政府管理、市場機制和社會自治各自的作用，行政法的任務(wù)應(yīng)從控制政府權(quán)力向限制政府權(quán)力轉(zhuǎn)變，用法律保留原則取代依法行政原則作為行政法核心原則”。①徐繼敏:《國家治理體系現(xiàn)代化與行政法的回應(yīng)》，《法學(xué)論壇》2014年第2期。我國現(xiàn)行的行政法是在權(quán)威體制下快速發(fā)展的，總體而言是“管理法”，必須按照治理現(xiàn)代化的要求，實現(xiàn)向“控權(quán)法”，繼而向“限權(quán)法”的轉(zhuǎn)變。各類行政主體要按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)?shù)囊舐男邢嚓P(guān)職能。

最后，一定要抓好法律制度的落實?！吧品ā辈⒉槐厝淮怼吧浦巍?，如果人們不按這種善法行事，再好的法律制度也會失去作用。法律制度建設(shè)和法律制度執(zhí)行兩個方面都要抓好，只有這樣，“善治”才有可能，國家治理現(xiàn)代化才有可能從理念追求變成為現(xiàn)實圖景。

(二)國家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化:“二元”到“三元”

自亞當(dāng)·斯密強調(diào)市場“無形之手”的作用以來，“政府—市場”的二元結(jié)構(gòu)范式成為西方政治學(xué)與行政學(xué)領(lǐng)域研究的基本框架。隨著20世紀(jì)80年代以來非政府組織興起，并且在現(xiàn)實社會領(lǐng)域中，尤其是針對傳統(tǒng)國家管理導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)與社會危機治理上展現(xiàn)出獨特的效率，“政府—市場—社會”共同治理的三元結(jié)構(gòu)范式逐步發(fā)展和形成。西方的“新公共管理”運動引起西方國家一方面強化市場作用、一方面政府向社會放權(quán)的改革，形成國家治理模式改革運動。改革開放以來，我國已經(jīng)初步實現(xiàn)了從政府“一元”治理到“政府—市場”的“二元”治理的轉(zhuǎn)變;國家治理體系現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，在于重構(gòu)國家與社會、政府與市場之間的關(guān)系，構(gòu)建“政府—市場—社會”之間有效互動的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，從“政府—市場”的“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢袌觥鐣惫餐卫淼摹叭苯Y(jié)構(gòu)范式。

按照“少一些統(tǒng)治，多一些治理”的思路，推進(jìn)治理主體結(jié)構(gòu)的多元化。國家治理現(xiàn)代化“需要一個能夠有效駕馭全球化和現(xiàn)代化的變革浪潮、兼具回應(yīng)性與調(diào)適性的現(xiàn)代執(zhí)政黨，一個強有力的守法政府，也需要一個健康而有活力的社會，更需要無數(shù)享有自由與尊嚴(yán)的公民”。①唐皇鳳:《國家治理體系現(xiàn)代化的路徑選擇》，《福建論壇》(人文社會科學(xué)版)2014年第2期治理的本質(zhì)特征之一就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會關(guān)系的一種新穎構(gòu)建。國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的核心話題之一，就是要大力促進(jìn)公民社會發(fā)展，大力發(fā)展社會組織，積極推動社會參與與公民參與，在建構(gòu)信任的前提下推行有條件的社會自治。

(三)國家治理機制現(xiàn)代化:“政府壟斷”到“多元協(xié)同”

國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程能否順利發(fā)展，從根本上來講取決于它有沒有基于價值追求與價值尺度構(gòu)建良好的運行機制。根據(jù)國家治理的價值層面設(shè)計，按照國家治理體系及其現(xiàn)代化的根本要求，必須對國家治理的主體進(jìn)行合理的權(quán)力配置，構(gòu)建多元主體的協(xié)同治理機制。

國家治理體系現(xiàn)代化，需要重新構(gòu)建政府的責(zé)任機制，從“政府壟斷”轉(zhuǎn)向“政府主導(dǎo)”。毫無疑問，對于中國這樣的一個超大規(guī)模的后發(fā)現(xiàn)代化國家，國家權(quán)力的實際承擔(dān)者——政府在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的推動力是無可替代的。治理理論不能回避政府治理問題，盡管治理理論強調(diào)“多中心”，但是政府在治理主體多元化的同時，卻扮演著“元治理”的重要角色。因此，要大力推進(jìn)執(zhí)政黨改革，建設(shè)服務(wù)型執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨要從具體的行政事務(wù)管理中解脫出來，把主要精力放在國家大政方針制定、關(guān)鍵問題決策、政府監(jiān)督調(diào)節(jié)、意識形態(tài)導(dǎo)向等方面，承擔(dān)起治理的最高權(quán)威作用，體現(xiàn)治理同中國道路的結(jié)合。要以治理理論作為理論指導(dǎo)積極推進(jìn)政府改革，提高政府治理能力，這是國家治理體系發(fā)展應(yīng)遵循的總體思路與亟待解決的關(guān)鍵問題。積極深入推進(jìn)政府行政改革，進(jìn)一步加快中央和地方各級政府的職能轉(zhuǎn)變，繼續(xù)優(yōu)化各級政府組織機構(gòu)設(shè)置，積極穩(wěn)妥實施大部門制，全面正確履行政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會治理、環(huán)境保護(hù)等職能，簡政放權(quán)，深入推進(jìn)行政審批制度改革，實現(xiàn)政府職能配置與市場機制運行的有機結(jié)合。

盡管政府在國家治理中承擔(dān)著關(guān)鍵性作用，但是這不意味著政府一家壟斷公共產(chǎn)品的供給。國家治理現(xiàn)代化要求摒棄傳統(tǒng)公共管理的效率主導(dǎo)和工具理性的價值規(guī)范，而是以公平正義為核心價值理念，構(gòu)筑開放式的參與體系。這就要求各類公共組織的廣泛的制度化參與?！爸卫怼钡倪\作機制要求公共產(chǎn)品供給順應(yīng)社會分工不斷深化的需要，引入競爭機制，打破壟斷，實行社會化與市場化改革，從“碎片化”的政府壟斷模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)型多元治理模式。

四、結(jié) 語

國家治理現(xiàn)代化的核心線索是引導(dǎo)政治權(quán)力運作理念與方式的公共性價值回歸，目前從各個層面而言，對推進(jìn)“公平正義”的治理價值基本達(dá)成了共識。困難在于，我國改革中出現(xiàn)了“制度變遷”的惰性，轉(zhuǎn)軌過程遇到了政治約束困境、尋租泛濫困境、秩序沖突困境等制度供給短缺困境，制度性困境成為了國家治理變遷中最大的難題。只有實現(xiàn)制度層面的變革，構(gòu)建法治、民主、科學(xué)的制度體系，才能夠推動治理能力的發(fā)展，提升國家治理的品質(zhì)。

另外，中國是轉(zhuǎn)軌中的國家，同時兼具前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代三重背景，很多東西是前現(xiàn)代的，還沒有解決現(xiàn)代性的問題;而西方一些發(fā)達(dá)國家治理中已經(jīng)出現(xiàn)了大量后現(xiàn)代的元素。所以在談國家治理現(xiàn)代化時，不能簡單地因循西方的做法，而是在推進(jìn)從“前現(xiàn)代性”向“現(xiàn)代性”轉(zhuǎn)變的同時，兼顧“現(xiàn)代性”向“后現(xiàn)代性”的發(fā)展。只有如此，國家治理現(xiàn)代化才會體現(xiàn)出治理理論“全球化”與“本土化”的雙重思考。