昆明市建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與現(xiàn)狀研究

王 放，支國強，李田富，耿 超

（昆明市環(huán)境工程評估中心，云南昆明 650021）

昆明市建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與現(xiàn)狀研究

王 放，支國強，李田富，耿 超

（昆明市環(huán)境工程評估中心，云南昆明 650021）

以昆明市為研究對象，深入分析現(xiàn)階段環(huán)境影響評價公眾參與中存在的主要問題，并提出改進的對策建議。

環(huán)境影響評價；公眾參與；問題；對策；昆明市

環(huán)境影響評價公眾參與 （以下簡稱：環(huán)評公參）是指社會公眾有權(quán)通過一定的程序和途徑參與與環(huán)境資源利益相關(guān)的決策活動與實施過程，表達關(guān)切、施加影響，從而維護自身環(huán)境權(quán)益。環(huán)評公參是環(huán)評中的重要內(nèi)容，在項目建設(shè)單位及環(huán)評機構(gòu)與公眾之間的交流當中，能使環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評中的預(yù)測及分析更加完善，提出的建議更趨合理，從而提高項目的環(huán)境合理性、社會可接受性及環(huán)評的有效性，使得環(huán)境影響與公眾環(huán)保權(quán)益達到最佳平衡點。

近年來，昆明市環(huán)境行政主管部門、環(huán)評機構(gòu)及項目建設(shè)單位嚴格按照《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的規(guī)定開展環(huán)評公參工作，加之公眾環(huán)保意識不斷提高，積極參與到環(huán)境環(huán)保當中的公眾人數(shù)不斷增多，使得昆明市環(huán)評公參工作取得了長足的進步。但是，目前昆明市環(huán)評公參工作中還存在很多問題和不足。本文從昆明市環(huán)評公參的現(xiàn)狀情況進行分析論述，并就存在的問題提出改進措施，以便更好地發(fā)揮公眾參與環(huán)評的積極作用。

1 昆明市環(huán)評公參工作現(xiàn)狀

根據(jù) 《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定，環(huán)境影響評價階段公眾參與主要程序為：環(huán)評機構(gòu)接受委托、兩次公開環(huán)境信息、公眾意見調(diào)查、技術(shù)審核、審批前公示及審批。以下就昆明市在環(huán)評公參工作各個階段執(zhí)行情況進行總結(jié)分析。

1.1 環(huán)評公參執(zhí)行情況

根據(jù) 《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對適用范圍的規(guī)定，編制報告書的建設(shè)項目需要開展公眾參與，對編制報告表或者登記表的建設(shè)項目則未作規(guī)定。昆明市 2010—2013年 4年間累計共進行了1073個建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，其中編制環(huán)境影響報告書的622個建設(shè)項目均開展了公眾參與工作，執(zhí)行率為100%；其余451個編制環(huán)評報告表的項目則未開展公眾參與工作。

1.2 環(huán)境信息公開

對昆明市100份環(huán)評報告書進行的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，信息公開方式包括信息欄張貼及網(wǎng)絡(luò)發(fā)布兩種方式。兩次信息發(fā)布均以文字描述，內(nèi)容包括：項目名稱、項目概況、項目建設(shè)單位及評價機構(gòu)基本情況、項目環(huán)境影響報告書結(jié)論要點、公眾對項目提出意見的接收方式等。在100份環(huán)評報告書中全部采用了張貼公告的方式，其中 59份報告書同時還采用網(wǎng)絡(luò)發(fā)布公告的方式。張貼公告的地點主要為項目周圍社區(qū)、村鎮(zhèn)公告欄及項目建設(shè)區(qū)域周圍。網(wǎng)絡(luò)發(fā)布共計在 9個不同的網(wǎng)站進行了 59次信息發(fā)布，其中環(huán)評機構(gòu)網(wǎng)站 4個發(fā)布 20次、建設(shè)單位網(wǎng)站2個發(fā)布2次、環(huán)保專業(yè)網(wǎng)站3個發(fā)布37次。在信息發(fā)布后，公眾均未主動提出意見。

1.3 征求公眾意見

根據(jù) 《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，征求公眾意見的方式有：問卷調(diào)查、座談會、論證會、聽證會等。對昆明市100份環(huán)評報告書進行的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)100份報告書均采用了調(diào)查問卷的方式征求公眾意見，調(diào)查對象為公眾個人及單位團體。從調(diào)查數(shù)量上看，針對公眾個人調(diào)查較多，平均為59份；單位團體較少，平均為9份。

1.4 技術(shù)審查

目前，昆明市是通過評估中心、專家及審批部門對環(huán)評公參工作進行審查，主要以形式審查、工作程序及內(nèi)容合理性審查為重點。首先，建設(shè)方或者環(huán)評機構(gòu)將環(huán)評文件上報評估中心后，由中心技術(shù)人員對上報文件進行形式審查，主要關(guān)注環(huán)評公參開展情況。通過形式審查后，組織專家上會評審，主要關(guān)注公參工作的程序、內(nèi)容的合理性，最后報審批部門進行公示及審批。

2 存在的問題

2.1 環(huán)評公參范圍較窄

我國根據(jù)建設(shè)項目對環(huán)境的影響程度的不同，對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價實行分類管理，建設(shè)項目環(huán)評應(yīng)當分別編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者填報環(huán)境影響登記表。而我國公眾參與環(huán)境影響評價的范圍只是應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目。也就是說，對于編寫報告表和登記表的建設(shè)項目公眾根本沒有參與的機會。這樣的公眾參與的范圍是明顯過窄的。因為目前許多規(guī)模小但污染影響大的項目往往只需要編制環(huán)境影響報告表或者是登記表，這樣就意味著這一批對群眾生活最密切相關(guān)的項目反而鉆了法律的空子，逃過了公眾的監(jiān)督。

根據(jù)昆明市 2010—2013年環(huán)保信訪投訴情況分析結(jié)果，4a內(nèi)累計共有 545起投訴記錄，屬于編制環(huán)境影響報告表或者是登記表的項目有 178項，占投訴比例的32.66%，涉及18個不同的行業(yè)。其中餐飲業(yè)投訴最多，共計 60起，占比33%，其后依次為金屬 （木材）固件加工、汽修店、信號基站、商鋪、KTV及道路交通等。

2.2 信息公示效果較差

項目信息公開是公眾參與的前提，沒有環(huán)境信息、或者公開的環(huán)境信息不夠充分，即使公眾進行了參與，這種參與也不會達到預(yù)期的目標。從昆明市實踐情況分析，進行環(huán)評公參的項目均按照規(guī)定的內(nèi)容及方式進行了信息發(fā)布，完全符合國家相關(guān)法律法規(guī)要求，但是往往是合法而不合理導(dǎo)致效果很差。如前所述，昆明市100份報告書均采用了張貼公告的方式進行信息公示，59份報告書還采用在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布公示的方法。但是，在這些建設(shè)項目中公眾均未主動提出意見，且部分項目的被調(diào)查公眾對項目的知曉情況往往不足30%。由此可見公開的信息不能夠有效傳達給公眾，主要存在如下一些問題：

（1）信息公示時間較短。《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中對信息公開時限規(guī)定較短，為10d。由于信息發(fā)布時間較短，不少公眾無法 “篩選”、“消化”相關(guān)信息，往往不得不順著建設(shè)單位公布的信息和結(jié)論提出意見，并不能代表他們的真實想法。

（2）信息發(fā)布渠道不合理。從網(wǎng)絡(luò)發(fā)布的網(wǎng)址來看，多為公司網(wǎng)頁及環(huán)保專業(yè)網(wǎng)站。這些網(wǎng)站僅僅針對單一的目標受眾，專業(yè)性較強，社會關(guān)注度較低，普通公眾根本不會進入網(wǎng)站，導(dǎo)致掛網(wǎng)公示形同虛設(shè)。

（3）發(fā)布內(nèi)容設(shè)計缺陷。建設(shè)項目的公示內(nèi)容文字過多且專業(yè)性較強，在項目對環(huán)境的危害、污染情況及潛在的環(huán)境影響等方面含糊其詞，避重就輕，使沒有一定專業(yè)知識的公眾難以理解。

2.3 征求公眾意見方式單一

雖然 《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》提出了問卷調(diào)查、書面咨詢、座談會、論證會、聽證會等方式進行公眾參與，但是在實踐過程當中，出于經(jīng)濟利益的驅(qū)動和為保證該項目盡快實施，建設(shè)單位或環(huán)評的編制單位都會采取時間和成本花費都較低且可操控性強的問卷調(diào)查方式。問卷調(diào)查方式存在諸多不足，如調(diào)查表的內(nèi)容往往過于簡單，被調(diào)查人員對擬建項目的內(nèi)容、污染狀況、治理措施等均不了解，很難發(fā)表有價值的意見；由于環(huán)評工作的時效性，在有限的時間、精力等條件下，往往調(diào)查范圍窄，調(diào)查對象少，代表性差。

2.4 技術(shù)審查工作不全面

現(xiàn)階段由于人力、物力、時間和手段等因素的制約，昆明市環(huán)評公參技術(shù)審查工作并不到位。審查往往依據(jù)建設(shè)方或環(huán)評單位上報的環(huán)評文件進行，缺失了對公參工作的真實性和有效性情況的判斷，從而影響到審批決策的科學性。

3 改進建議

3.1 擴大環(huán)評公眾參與適用范圍

通過對昆明市 4a來環(huán)保信訪投訴情況的分析可見，編制環(huán)境影響報告表或者是登記表的項目由于項目建設(shè)前期未開展環(huán)評公眾參與工作，導(dǎo)致此類項目在投入運營后往往受到公眾投訴較多，占總投訴的比例達到了三成。因此，公眾參與環(huán)境影響評價應(yīng)不僅限于編制報告書的建設(shè)項目。

現(xiàn)階段已有部分省市增加了環(huán)評表執(zhí)行公參的適用范圍，可見擴大環(huán)評公參的適用范圍符合環(huán)保發(fā)展趨勢。從不同省市的具體規(guī)定分析，部分省市對于報告表公參范圍規(guī)定較為模糊或者交由環(huán)保部門來確定，部分省市則根據(jù)行業(yè)類別、建設(shè)地點，如是否在居民區(qū)附近等情況詳細分類列出。前一種規(guī)定方式不但容易增加行政程序，而且由于劃分依據(jù)不明確導(dǎo)致難以實施；而后一種方式采用分類分區(qū)管理，明確具體的環(huán)評公參適用范圍，可操作性較強。無論采取何種方式，都應(yīng)結(jié)合實際情況適當擴大環(huán)評公參的適用范圍。

3.2 信息公開改進

環(huán)境影響的信息公開是公眾參與環(huán)境影響評價的前提條件。信息不公開或者公開效果較差，公眾參與便無從談起。只有在充分對建設(shè)項目情況知悉的基礎(chǔ)上，公眾才能更好地表達自己的意見和建議，從而提高公眾參與環(huán)境影響評價的有效性。改善昆明市現(xiàn)行環(huán)境影響評價的公眾信息公開情況勢在必行，針對目前公示時間短、發(fā)布地點和方法不合理的情況提出以下改進措施：

（1）合理確定公示時間期限。針對目前信息公示時間期限較短的情況，應(yīng)適當延長公示時限。

（2）合理確定信息發(fā)布方式。結(jié)合昆明市環(huán)評信息發(fā)布的主要方式及受影響群體獲取信息的主要渠道，根據(jù)項目所在區(qū)域、行業(yè)類別合理選擇信息發(fā)布的方式和渠道，提高信息公開覆蓋效果，達到公示成本最低、效果最好的目的。從區(qū)域特點考慮，如果建設(shè)項目位于城市建成區(qū)內(nèi)，信息公開方式可采用政府網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)論壇、電視臺、廣播、報紙等新聞媒體公示為主，輔以周邊影響區(qū)域張貼。如果建設(shè)項目位于較為偏遠的農(nóng)村地區(qū)則可采用大范圍周邊影響區(qū)域張貼，輔以電視臺廣播公告，因為農(nóng)村地區(qū)上網(wǎng)人群少、訂報人群少，網(wǎng)絡(luò)公示、報紙公告等效果有限。同時，當建設(shè)項目所在地為少數(shù)民族地區(qū)時，還應(yīng)同時采用漢語及少數(shù)名族語。從行業(yè)特點考慮，房地產(chǎn)類等影響范圍小的項目，以周邊影響區(qū)域張貼為主；化工、道路交通等污染總量大且環(huán)境影響范圍廣的項目，以周邊影響區(qū)域張貼，報紙、網(wǎng)絡(luò)、電視臺廣播公告等為主，以擴大信息傳播范圍。

（3）信息發(fā)布內(nèi)容設(shè)計優(yōu)化。首先，信息發(fā)布中應(yīng)增加公眾環(huán)境影響評價的概念、工作的程序、公眾在該項工作中的作用及重要性、下一步安排及時間計劃等的說明，以便提高公眾對于此項工作的認識，積極準備并配合下一步的意見征求工作。其次，我國公民的環(huán)保素質(zhì)還不高，信息發(fā)布內(nèi)容宜采用文字描述及圖表說明相結(jié)合的形式以助于公眾更好理解項目的具體情況。如地理位置圖及周邊關(guān)系圖等常規(guī)圖件，可以使得公眾對項目的位置及與自身的關(guān)系一目了然。

3.3 公眾意見調(diào)查方式改進

通過昆明市公眾意見調(diào)查方式現(xiàn)狀分析，筆者認為在環(huán)評中采取問卷調(diào)查的方式是大勢所趨，而座談會、論證會、聽證會則是更好地雙向互動交流的形式，有著調(diào)查問卷不可替代的作用。如何選擇公眾意見的調(diào)查方式是亟待解決的問題。筆者認為如果能夠合理、有效、真實地開展問卷調(diào)查不失為一種高效且經(jīng)濟的方式，調(diào)查結(jié)果也能夠真實反映問題，應(yīng)當作為環(huán)評公眾意見調(diào)查的初步或初級方式。如果通過初步的公眾調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)公眾對項目環(huán)保問題普遍存在疑慮 （如調(diào)查問卷顯示有20%以上的公眾不清楚或不支持項目建設(shè)），則應(yīng)召開座談會、論證會或聽證會將項目的環(huán)保相關(guān)情況向公眾進行解釋說明和交流討論，以期獲得公眾的理解和支持。通過這樣的細化，不但保證了環(huán)評公參工作的效率，也可以在項目存在爭議的情況下深入進行交流，確保公眾意見調(diào)查的有效性。

3.4 加強技術(shù)審查

在2012年的全國環(huán)保系統(tǒng)政府信息公開工作會議上，環(huán)境保護部部長周生賢指出 “環(huán)保部門在項目環(huán)評的受理和審批中，要將建設(shè)單位開展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實性以及公眾意見采納情況作為審查重點。”

昆明市環(huán)境工程評估中心 （以下簡稱 “評估中心”）作為昆明市環(huán)保局的技術(shù)支持部門，在建設(shè)項目環(huán)評文件技術(shù)評估階段，應(yīng)負責對環(huán)境影響評價公眾參與工作進行全面審查，具體可以通過以下方式進行：

（1）形式審查。評估中心在建設(shè)單位或者環(huán)評機構(gòu)報送環(huán)評文件時進行形式審查，內(nèi)容可以包括：環(huán)評公參工作開展情況、提供公眾參與材料的完整性等。凡是應(yīng)當開展公參工作未開展的一律不予受理，建設(shè)單位或者環(huán)評機構(gòu)材料不齊全的應(yīng)當限期補齊，同時應(yīng)將公眾參與調(diào)查原始資料存檔備查。

（2）抽樣復(fù)核。評估中心在建設(shè)單位或評價機構(gòu)報送環(huán)評文件后，在上會審查前，可對公眾參與調(diào)查對象進行抽樣調(diào)查，如抽取10%的調(diào)查公眾進行復(fù)核，對于重大、重點敏感、熱點項目應(yīng)適當提高抽樣比例。為提高工作效率、減小工作量，抽樣復(fù)核應(yīng)優(yōu)先采用電話聯(lián)系的方式；需要進行現(xiàn)場踏勘的項目還可以結(jié)合實地回訪。經(jīng)電話抽查復(fù)合或者實地回訪，與實際調(diào)查情況一致性較差的，必須重新開展公眾參與工作，不得上會評審。

（3）技術(shù)審查。加強環(huán)評公參工作的全過程審查，分析公參工作程序、信息發(fā)布、信息調(diào)查等方面的合理性。如：根據(jù)環(huán)評文件的內(nèi)容，對歷次信息公開時限是否達到要求、信息發(fā)布的地點或者網(wǎng)址是否合理、發(fā)布內(nèi)容的準確性、客觀性及有效性等進行審查。應(yīng)重點關(guān)注公眾意見的采納情況及處理效果。有針對性的技術(shù)審查，有助于促進公眾參與工作程序更規(guī)范、內(nèi)容更準確，公眾參與調(diào)查的結(jié)果更真實、可靠。

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Research on Public Participation in Environmental Impact Assessment Process in Kunming

WANG Fang，ZHI Guo－qiang，LI Tian－fu，GENG Chao
（Kunming Appraisal Center for Environment and Engineering，Kunming Yunnan 650021 China）

Public participation in environmental impact assessment process is a useful tool to increase public environmental awareness and to collect public opinions.Kunming was taken as a case to identify the problems of implementing public participation.Countermeasures were put forward to improve present status.

environmental impact assessment；public participation；problem；countermeasures；Kunming

X32

A

1673－9655（2014）04－0077－04

2014－02－25

王放，昆明市環(huán)境工程評估中心，助理工程師。