政府購買學(xué)前教育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)性分析

徐 東，程翔宇，秦 弋

(西華師范大學(xué) 教育學(xué)院，四川 南充 637000)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》的頒布對于我國學(xué)前教育的發(fā)展意義非凡，其喻示著我國的學(xué)前教育邁上了發(fā)展的“高速通道”。國家對于學(xué)前教育的重視程度、財(cái)政投入的力度、政策出臺的密度，在我國歷史上都是前所未有的，學(xué)前教育逐漸成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。隱藏于其高速增長背后的學(xué)前教育的供需矛盾也日益凸顯，最直接的便是幼兒“入園難”、“入園貴”等問題日漸突出。如何妥善解決這些問題，特別是從政府層面如何采取有效措施是廣大幼兒家長乃至學(xué)前教育工作者關(guān)注的焦點(diǎn)。基于此種背景之下，西方福利國家改革的一項(xiàng)重要措施、政府履行公共服務(wù)職能的一種重要方式——政府購買服務(wù)逐漸映入我們眼簾。隨著我國政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷成熟，我們有理由相信，在學(xué)前教育領(lǐng)域引入政府購買服務(wù)對于解決我國學(xué)前教育發(fā)展的諸多現(xiàn)實(shí)問題有著非常顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府購買學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)涵解讀

經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為學(xué)前教育服務(wù)是指“教育服務(wù)就是教育產(chǎn)品,是教育部門和教育單位所提供的產(chǎn)品”。[1]跳出經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，一般意義上我們認(rèn)為學(xué)前教育服務(wù)指的是“向社會公眾所提供的滿足其物質(zhì)和精神需要的學(xué)前教育活動及結(jié)果”。[2]但是政府購買學(xué)前教育服務(wù)其具體內(nèi)涵并不是簡單地將“政府購買”與“學(xué)前教育服務(wù)”兩者疊加，而是“政府購買服務(wù)”與“學(xué)前教育服務(wù)”的有機(jī)結(jié)合。因此政府購買學(xué)前教育服務(wù)從性質(zhì)上看仍屬于政府購買服務(wù)的一種。由于目前國內(nèi)對于政府購買學(xué)前教育服務(wù)內(nèi)涵的直接界定研究較少，因此要想準(zhǔn)確界定何為政府購買學(xué)前教育服務(wù),必須先搞清政府購買服務(wù)的內(nèi)涵究竟是什么。

目前國內(nèi)學(xué)者對于政府購買服務(wù)的定義，可謂百家爭鳴。回顧歷史，政府購買服務(wù)是西方福利國家改革歷史長河中的一項(xiàng)重要舉措，其立足于新公共管理理論的基礎(chǔ)之上，誕生于西方“福利國家危機(jī)”之中。通常西方政府大部分是向非營利組織購買服務(wù)，在遵守法律法規(guī)的前提下對提供服務(wù)的組織進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，且購買方式有著多樣化的特點(diǎn)。于此同時(shí)，一方面政府不能因購買服務(wù)而弱化自己的責(zé)任，消減自己直接提供的各項(xiàng)公共服務(wù)；另一方面也要避免社會組織因政府過分干預(yù)而出現(xiàn)準(zhǔn)政府化、效率低下等問題，應(yīng)充分尊重和保護(hù)社會組織的獨(dú)立性。站在經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，可以將政府購買服務(wù)看成是“一種‘政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)’的新型政府提供的公共服務(wù)方式?！?，政府將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目交給有資質(zhì)的社會組織來完成，“并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付費(fèi)用”。[3]而從管理學(xué)的角度出發(fā)，則可以將政府購買服務(wù)視作由社會組織接受政府的委托向公眾提供應(yīng)該由政府的公共職能所提供的服務(wù)，且政府根據(jù)與社會組織達(dá)成的協(xié)議，“利用財(cái)政資金支付社會組織相關(guān)的服務(wù)費(fèi)用”。[4]或者“政府為實(shí)現(xiàn)或加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能的需要，”通過簽訂契約，“向受托者支付費(fèi)用以購買全部或部分公共服務(wù)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力最大化的行為”。[5]

雖然國內(nèi)學(xué)者對政府購買服務(wù)的定義眾說紛紜，但不難發(fā)現(xiàn)政府購買服務(wù)通常具有以下四個(gè)特點(diǎn)：購買主體的確定性、資金來源的固定性、購買范圍的限定性及購買目標(biāo)的明確性。具體來說，購買方與承包方必然是政府與各類營利及非營利的社會組織；購買服務(wù)的資金一般來源于政府財(cái)政；政府所能購買的服務(wù)不會超脫于政府的公共服務(wù)范圍以外；購買服務(wù)不但是為了更好的實(shí)現(xiàn)政府公共職能，更是要“實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力的最大化”。[6]

結(jié)合對政府購買服務(wù)特點(diǎn)的歸納，我們可以認(rèn)為政府購買學(xué)前教育服務(wù)是政府委托各類社會組織向社會公眾提供學(xué)前教育服務(wù)并簽訂契約,通過契約所約定的要求對社會組織所提供的學(xué)前教育服務(wù)進(jìn)行評估，并以財(cái)政資金按照評估結(jié)果支付相應(yīng)的費(fèi)用,使其學(xué)前教育服務(wù)效力可以得到充分的釋放從而滿足其實(shí)現(xiàn)或加強(qiáng)學(xué)前教育服務(wù)職能的需要。

二、我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要分析

(一)促進(jìn)民辦教育發(fā)展的需要

得益于我國經(jīng)濟(jì)與社會的不斷發(fā)展與教育改革的不斷推進(jìn)，我國的民辦教育可謂發(fā)展“喜人”：目前部分與學(xué)前教育相關(guān)的市場組織(如各類早教機(jī)構(gòu)、教育中介)不論在師資水平、教育教學(xué)質(zhì)量等方面都有了長足發(fā)展，其內(nèi)部管理機(jī)制與服務(wù)體系也趨于完善，完全可以承擔(dān)起做為政府購買學(xué)前教育服務(wù)中“承包方”的責(zé)任。這些相關(guān)市場組織的發(fā)展不但彰顯了我國民辦教育的發(fā)展，更預(yù)示著我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)行為中的“承包方”日漸成熟，為我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)中的“承包方”提供了現(xiàn)實(shí)可選擇的對象。

而民辦教育的發(fā)展是離不開國家的扶持與引導(dǎo)的，做為政府購買學(xué)前教育服務(wù)中“承包方”的相關(guān)市場組織大都是民辦教育中不可或缺的重要組成部分。政府在購買學(xué)前教育這一行為中，通過向市場中的市場組織購買各類學(xué)前教育服務(wù)，將大量的政府財(cái)政資金投入到市場組織之中，不但有利于促進(jìn)市場組織其師資力量、硬件水平等的不斷提高，更有利于通過為政府提供學(xué)前教育服務(wù)從而鍛煉了自身，使其自身的管理水平、教學(xué)質(zhì)量等得到不斷改進(jìn)，從而推動民辦教育的不斷發(fā)展與進(jìn)步。

(二)解決客觀供需矛盾的需要

在國家日益昌盛的今天，我國的教育改革也在不斷邁進(jìn)，由供給約束型教育轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向型教育標(biāo)志著我國的教育改革已經(jīng)進(jìn)入新階段。國民教育意識的不斷加強(qiáng)致使民眾對于學(xué)前教育也愈發(fā)重視。“社會公眾對教育的需求也已經(jīng)從基本的教育需求轉(zhuǎn)向公平、優(yōu)質(zhì)、多元化的教育需求”。[7]但客觀上的供需矛盾，即民眾日趨增大的學(xué)前教育需求與當(dāng)前學(xué)前教育資源供給不足之間的矛盾，始終得不到解決。雖然2012年我國學(xué)前三年毛入園率已經(jīng)達(dá)到64.5%，但隨著我國學(xué)前教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，學(xué)前教育資源仍顯嚴(yán)重不足。[8]據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國幼兒在園人數(shù)2009年已達(dá)到2658萬，學(xué)前一年毛入園率及學(xué)前三年毛入園率僅為50.9%和74%。按照教育規(guī)劃綱要要求，2015年全國在園幼兒將達(dá)到3530萬人，2020年將達(dá)到4000萬人。[9]由此可見，我國幼兒“入園難”問題有多嚴(yán)重。因此放開學(xué)前教育市場，鼓勵(lì)社會力量辦園，通過各種優(yōu)惠措施積極支持民辦幼兒園等都是為了滿足民眾對于學(xué)前教育的需求以妥善解決幼兒“入園難”問題。以“多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源”不但已成為學(xué)界共識，更成為我國學(xué)前教育發(fā)展的一項(xiàng)指導(dǎo)性意見。政府購買學(xué)前教育服務(wù)不但是解決目前學(xué)前教育客觀供需矛盾的需要，更是響應(yīng)國家政策解決實(shí)際難題的有效途徑。其不但對解決當(dāng)前學(xué)前教育供需矛盾有著不言而喻的作用，更有利于加強(qiáng)政府學(xué)前教育服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)，完善學(xué)前教育資源的分配與整合，從而加大學(xué)前教育資源供給。因此客觀上不容忽視的供需矛盾正說明了，我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)有著現(xiàn)實(shí)需要。

(三)加速我國政府職能轉(zhuǎn)變的需要

隨著當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)全球化、一體化進(jìn)程不斷加快，政府職能也在發(fā)生悄然變化。正如前人所言：“有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵?！盵10]35為了滿足當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展的需要，政府的作用絕不是代替市場、成為市場主導(dǎo)，而更多的應(yīng)該是補(bǔ)充市場、給以市場適當(dāng)?shù)谋O(jiān)控與服務(wù)，這已成為世界各國政府的共識，我國也不例外。伴隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，全球化的市場對我國政府職能的服務(wù)性及市場化提出了較高要求，對政府職能要求重新定位及調(diào)整，要求政府在充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上加以合理調(diào)控。新的要求促使我國政府職能需要積極轉(zhuǎn)變。

伴隨著我國政府職能的積極轉(zhuǎn)變,中央政府的部分權(quán)力也相應(yīng)發(fā)生了變化，就教育而言，中央教育行政權(quán)力應(yīng)該發(fā)生相應(yīng)的分離及轉(zhuǎn)移。地方政府及各類社會組織對于具體的教育實(shí)施與決策將有著更多自主權(quán)，以實(shí)現(xiàn)教育行政權(quán)利的“下放”。中央政府只應(yīng)保留宏觀層面的教育行政權(quán)利，及必要的司法與監(jiān)督權(quán)力,從而使“國家教育權(quán)與社會教育權(quán)保持總體上的平衡及處在互相制約的動態(tài)之中”。[11]這樣便導(dǎo)致了各類營利、非營利社會組織可以分享部分國家分離出來的教育權(quán)利，即促進(jìn)了部分國家教育權(quán)力的社會化。而政府購買學(xué)前教育服務(wù)正是實(shí)現(xiàn)國家教育權(quán)利社會化、達(dá)到國家教育權(quán)利“下放”的重要手段，因此國家政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈徺I學(xué)前教育服務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)可行性；而反過來政府購買學(xué)前教育服務(wù)對于實(shí)現(xiàn)國家教育權(quán)利社會化、提高政府職能的服務(wù)性及市場化都有著顯著作用，從而可以有效加速政府職能轉(zhuǎn)變，助推政府效力的提升。政府購買學(xué)前教育服務(wù)對于加速政府職能轉(zhuǎn)變有非常重要的反哺作用，是加速政府職能轉(zhuǎn)變的一種現(xiàn)實(shí)需要。

三、我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

(一)缺乏成熟的匹配環(huán)境

立足于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)背景、建立服務(wù)型政府的政治背景、構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的教育體制的教育改革背景之下，以及我國目前對于政府購買學(xué)前教育服務(wù)的實(shí)施有著諸多的現(xiàn)實(shí)需要，這些都為政府購買學(xué)前教育服務(wù)的實(shí)施提供了現(xiàn)實(shí)條件。但不可否認(rèn)的是，成熟的匹配環(huán)境更是政府購買學(xué)前教育得以實(shí)施的必要條件。不論從宏觀還是從微觀層面來說，目前我國都還缺乏能夠真正順利實(shí)施政府購買學(xué)前教育服務(wù)的環(huán)境，匹配環(huán)境還不夠成熟。

從宏觀層面看，對于政府購買學(xué)前教育服務(wù)尚未有明確的法律法規(guī)與政策規(guī)范，即法律政策環(huán)境欠缺：對于政府和市場組織在教育服務(wù)中的定位和分工尚未有明確的規(guī)定，缺少規(guī)范與權(quán)威性的指導(dǎo)，對于如何規(guī)范社會組織在提供教育服務(wù)中的行為，如何對社會組織提供的服務(wù)進(jìn)行評估，如何對政府在交易行為中進(jìn)行監(jiān)管等都沒有明確的法律法規(guī)、政策條例可以執(zhí)行；而學(xué)前教育市場環(huán)境也尚未成熟，雖然已經(jīng)有了一部分具有足夠資質(zhì)的市場組織，但是大部分市場組織仍然需要進(jìn)一步發(fā)展，且尚未形成完善的學(xué)前教育市場運(yùn)作與監(jiān)管機(jī)制。

從微觀層面來說，在個(gè)人的文化與觀念的更替上，我國還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前我國仍處于社會主義初級階段，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制仍在探索與發(fā)展中，許多民眾、市場組織乃至部分政府官員對于政府職能的轉(zhuǎn)變、競爭與契約精神等都還一知半解，更有甚者可能存在著一些偏見。如果沒有相對成熟的社會文化環(huán)境，那對于政府購買學(xué)前教育服務(wù)的順利實(shí)施又從何談起。

(二)缺乏基于我國背景的有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

政府購買學(xué)前教育服務(wù)可以說是從西方引進(jìn)的“舶來品”，我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。但是“借來的畢竟是別人的”，我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)的有效實(shí)施必然是在借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)之上,又立足于我國自身的背景之下。而目前我國還相對缺乏立足于我國背景之下的有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一些難點(diǎn)問題尚未解決。例如，尚未有完善合理的招投標(biāo)機(jī)制，在目前有限的政府購買學(xué)前教育服務(wù)的實(shí)踐中，尚未找到一種真正適用于政府購買學(xué)前教育服務(wù)的招投標(biāo)機(jī)制；而對于學(xué)前教育服務(wù)的評估機(jī)制仍在摸索之中，學(xué)前教育服務(wù)屬于“軟服務(wù)”的一種，難以量化且服務(wù)周期較長，具有連續(xù)性和不確定性，而政府對于“軟服務(wù)”的評估恰恰缺少相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如何合理評估社會組織所提供的教育服務(wù)的市場價(jià)值及價(jià)格是個(gè)不得不面臨的問題；在購買學(xué)前教育服務(wù)這一行為中，對于雙方的契約精神都有著較高要求，對于購買方的政府其合同的管理與監(jiān)控能力更是要求嚴(yán)格，而目前我國政府在學(xué)前教育購買服務(wù)方面尚缺乏有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更缺乏有相關(guān)專業(yè)、責(zé)任心的官員，因此對于現(xiàn)階段政府在合同的管理與監(jiān)控能力方面仍有待積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

可以說，政府購買學(xué)前教育服務(wù)的出現(xiàn)，對于解決目前我國學(xué)前教育的諸多現(xiàn)實(shí)問題，對于我國政治與經(jīng)濟(jì)乃至學(xué)前教育的發(fā)展都有積極作用。任何事物都不是一蹴而就的，購買學(xué)前教育服務(wù)在我國的實(shí)施同樣也應(yīng)該是漸進(jìn)的。成熟的匹配環(huán)境與基于我國背景之下的大量實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)都是政府購買學(xué)前教育服務(wù)得以有效實(shí)施的必要條件。政府購買學(xué)前教育服務(wù)在我國有著良好的發(fā)展前景，或許會成為促進(jìn)政府教育職能轉(zhuǎn)變、加快民辦教育發(fā)展的一種發(fā)展趨勢，因?yàn)樗坏梢詭椭岣呓逃?wù)供給的質(zhì)量和效益從而加強(qiáng)政府服務(wù)效力、實(shí)現(xiàn)效力最大化，“而且可以更好地滿足社會公眾多元、多層次的教育需求”。[12]

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]厲以寧.關(guān)于教育產(chǎn)業(yè)化的幾個(gè)問題[J].北京成人教育,1999,(7).

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[3]吳紅萱,江大緯.無錫11項(xiàng)公共事業(yè)實(shí)行“政府購買服務(wù)”[N].中國社會報(bào)，2006-06-19(2).

[4]楊寶.政府購買公共服務(wù)模式的比較及解釋——一項(xiàng)制度轉(zhuǎn)型研究[J].中國行政管理，2011,(3).

[5]杭州市財(cái)政局課題組.關(guān)于政府購買服務(wù)問題的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2010,(44).

[6]王善安.關(guān)于我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)的思考[J]. 早期教育(教科研版),2012,(2).

[7]談松華.深化教育改革需要制度創(chuàng)新[J].中國教育學(xué)刊,2009,(1).

[8]2012年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)解讀[EB/OL].http://www.ceweekly.cn/html/Article/20130902643257099300.html,2013-09-02.

[9]蘇令.“國十條”如何化解“入園難”——專家學(xué)者談《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》[N].中國教育報(bào),2010-12-30.

[10]世界銀行編著. 1997年世界發(fā)展報(bào)告——變革世界中的政府[M]. 蔡秋生,等譯.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997.

[11]朱新梅.加入WTO后我國教育面臨的形勢與發(fā)展[J].教育與經(jīng)濟(jì),2001,(12).

[12]周翠萍.我國政府購買教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析[J].教育科學(xué)，2010,(10).