我國(guó)城鎮(zhèn)飲用水源地環(huán)境問題與對(duì)策

付 青 趙少延 鄭 彥

(1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院國(guó)家環(huán)境保護(hù)飲用水源地保護(hù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012;2.東華理工大學(xué)，南昌 330013)

飲用水安全是國(guó)家公共衛(wèi)生安全體系的重要組成部分，保護(hù)好飲用水源是保障人的生命健康的必然要求。伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水污染問題日益突出，飲用水源地的各類突發(fā)污染事件日益增多，水源地環(huán)境保護(hù)與管理問題引起了廣泛關(guān)注［1］。

1 我國(guó)城鎮(zhèn)飲用水源地概況

1.1 水源地概況

2012年，全國(guó)城鎮(zhèn)飲用水源地共2394 個(gè)，年取水總量140.3 億立方米，服務(wù)總?cè)丝?.23 億人。城鎮(zhèn)水源涵蓋了河流、湖庫(kù)和地下水三種類型，其中河流和湖庫(kù)型水源地主要分布在南方省市，北方省市則以地下水型水源地為主。城鎮(zhèn)水源中，地下水型水源數(shù)量較多，而河流型水源的供水量較大［2］。

1.2 水源地水質(zhì)狀況

按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838－2002)和《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T14848－93)要求，采用單因子評(píng)價(jià)法(湖庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)采用綜合營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)法)評(píng)價(jià)［3－4］。以III 類水質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果表明［2］，我國(guó)1890 個(gè)城鎮(zhèn)飲用水源地達(dá)標(biāo)，水源達(dá)標(biāo)比例88.8%;達(dá)標(biāo)供水量100.5 億立方米，水量達(dá)標(biāo)率90.5%。

不達(dá)標(biāo)水源主要是地下水型，占不達(dá)標(biāo)水源總數(shù)的54.8%。我國(guó)北方水資源較為缺乏的地區(qū)主要表現(xiàn)為地下水型水源水質(zhì)超標(biāo);而南方地區(qū)雖然水資源較為豐富，但部分水源的水質(zhì)依舊較差，主要表現(xiàn)為地表水源水質(zhì)超標(biāo)。

導(dǎo)致水源超標(biāo)的污染物類型復(fù)雜，既有一般污染物也有重金屬及有毒有機(jī)物［5－6］。如河流型水源超標(biāo)指標(biāo)有糞大腸菌群、氨氮、總磷、鐵、錳、銻、砷、石油類、乙醛等;湖庫(kù)型水源超標(biāo)指標(biāo)有總氮、總磷、溶解氧、鐵、錳、石油類、揮發(fā)酚等;地下水型水源超標(biāo)指標(biāo)有氟化物、總硬度、總大腸菌群、錳、鐵、揮發(fā)酚、陰離子合成洗滌劑等有毒有機(jī)污染物。

2 我國(guó)城鎮(zhèn)飲用水源地的環(huán)境問題

2.1 水質(zhì)問題

2012年，239 個(gè)不達(dá)標(biāo)水源中107 個(gè)水源為天然背景值超標(biāo)，26 個(gè)水源受上游來(lái)水影響超標(biāo)，其余水源主要受保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊農(nóng)業(yè)面源、生活污染和工業(yè)點(diǎn)源等人為污染源影響超標(biāo)。

(1)天然背景值高導(dǎo)致水源水質(zhì)超標(biāo)。全國(guó)受天然背景值影響超標(biāo)的水源占比達(dá)44.8%。數(shù)據(jù)分析表明，大部分北方缺水地區(qū)的地下水水源水質(zhì)不達(dá)標(biāo)均由天然背景值超標(biāo)引起，河北省部分區(qū)域(滄州、廊坊、衡水等)地下沉積物中有含氟量較高的母質(zhì)礦物導(dǎo)致氟化物超標(biāo)。

(2)上游來(lái)水影響下游水源安全。湖南省長(zhǎng)沙市望城水廠和浙江嘉興市千畝蕩水源因受上游生活或水上運(yùn)輸污染導(dǎo)致氨氮、總磷、石油類、糞大腸菌群等指標(biāo)超標(biāo)。

(3)面源為主要的人為污染源。相較城市水源，城鎮(zhèn)水源規(guī)模小、保護(hù)區(qū)周邊經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，工業(yè)污染源相對(duì)少、而農(nóng)村生產(chǎn)生活及農(nóng)業(yè)種植等面源污染的比重相對(duì)較大。面源污染產(chǎn)生了大量生產(chǎn)生活垃圾和污水，而基層地區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不完善，垃圾收集率、污水處理率、廢物資源化利用率較低，大量的污染物隨降雨徑流進(jìn)入水體，嚴(yán)重影響了水源水質(zhì)。

2.2 環(huán)境管理問題

(1)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力薄弱。2005年我國(guó)建立了環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市生活飲用水水源的水質(zhì)月報(bào)制度，重點(diǎn)對(duì)113 個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市水源開展月監(jiān)測(cè)，截止到2012年，對(duì)城鎮(zhèn)水源的水質(zhì)監(jiān)測(cè)則未進(jìn)行明確要求，加之地方環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的業(yè)務(wù)繁重，受監(jiān)測(cè)設(shè)備、人力投入不足，監(jiān)測(cè)技術(shù)水平不高等因素制約，城鎮(zhèn)集中式飲用水水源監(jiān)測(cè)能力、監(jiān)測(cè)指標(biāo)和監(jiān)測(cè)頻次均不能滿足城鎮(zhèn)水源日常監(jiān)管的需求。

(2)保護(hù)區(qū)制度落實(shí)不到位。違章建筑設(shè)施清拆困難，城鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)居民密集，甚至有些城鎮(zhèn)主城區(qū)就位于水源一級(jí)保護(hù)區(qū)，大規(guī)模的搬遷不僅需要大量資金投入，也會(huì)帶來(lái)一定的社會(huì)問題，另外，保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建設(shè)項(xiàng)目的界定存在歧義，導(dǎo)致整治的責(zé)任主體和投資主體存在不確定性，保護(hù)區(qū)整治工作存在觀望等待情緒，很多政府對(duì)此難以決策，搬遷進(jìn)展緩慢;保護(hù)區(qū)生活污染嚴(yán)重，因人地矛盾突出，且城鎮(zhèn)化水平的提高導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，由于生活污水收集和垃圾清運(yùn)處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城鎮(zhèn)生活垃圾隨意丟棄及堆置的現(xiàn)象極為普遍，成為目前影響水源環(huán)境安全的污染源之一。城鎮(zhèn)應(yīng)急能力已初具基礎(chǔ)，但是應(yīng)急響應(yīng)能力仍不健全，仍有737 個(gè)城鎮(zhèn)無(wú)應(yīng)急水源、569 個(gè)城鎮(zhèn)未建立應(yīng)急預(yù)案定期修改制度，應(yīng)急保障能力尚不到位，不僅難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)事故隱患，事故發(fā)生后亦難以采取有效措施控制污染的進(jìn)一步擴(kuò)散。

(3)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不完善。《水污染防治法》部分條款在實(shí)施中有時(shí)難以操作，例如一級(jí)保護(hù)區(qū)立交、大型調(diào)水工程和公共服務(wù)設(shè)施穿越、二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的認(rèn)定等問題;由于沒有明確的跨界補(bǔ)償機(jī)制，上游地區(qū)往往著眼于地方經(jīng)濟(jì)，而對(duì)下游地區(qū)水源保護(hù)的積極性不高;目前采用《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838－2002)評(píng)價(jià)水源水質(zhì)，難以客觀、真實(shí)反映水源安全狀況，例如糞大腸菌群和總氮、總磷等衛(wèi)生和生態(tài)學(xué)指標(biāo)，并不會(huì)對(duì)飲用水安全產(chǎn)生直接影響，但卻是導(dǎo)致水源水質(zhì)超標(biāo)的常見污染指標(biāo)，此外，可能對(duì)人體健康產(chǎn)生影響的微量污染物和持久性有毒有機(jī)物則沒有納入水質(zhì)評(píng)價(jià)。

(4)協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。從管理體制上看，水源保護(hù)涉及發(fā)改、環(huán)保、水利、國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)等多個(gè)行政管理部門。日常水源環(huán)境監(jiān)管中，環(huán)境監(jiān)測(cè)主要依賴環(huán)保部門，而嚴(yán)重影響水源水質(zhì)的污染源管理則涉及到多個(gè)部門，多部門管理職責(zé)的交叉，不明確管理要求和責(zé)任，容易導(dǎo)致“都管又都不管”的局面。此外，上述部門間尚未建立起信息共享、溝通順暢的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)違法行為不能開展及時(shí)、有效的查處，無(wú)法滿足日益繁重的水源保護(hù)工作的需求。從流域管理層面看，由于流域上下游協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，致使跨界污染已成為河流型水源重要的污染來(lái)源，是導(dǎo)致下游地區(qū)水源超標(biāo)的重要原因。

3 我國(guó)城鎮(zhèn)飲用水源地保護(hù)對(duì)策

3.1 強(qiáng)化水質(zhì)目標(biāo)管理

(1)制定水源水質(zhì)改善目標(biāo)。各城鎮(zhèn)應(yīng)依據(jù)年度水質(zhì)和環(huán)境管理現(xiàn)狀、水源所在流域、區(qū)域水資源豐沛狀況和自然環(huán)境條件等因素，科學(xué)制定城鎮(zhèn)水源近期的水質(zhì)目標(biāo)，并根據(jù)流域水質(zhì)改善目標(biāo)制定本轄區(qū)水源水質(zhì)遠(yuǎn)期目標(biāo)。對(duì)于不達(dá)標(biāo)水源，應(yīng)重點(diǎn)分析未達(dá)標(biāo)指標(biāo)性質(zhì)及原因，有針對(duì)性的制定超標(biāo)污染物削減計(jì)劃、明確水源達(dá)標(biāo)的具體時(shí)限;對(duì)于已達(dá)標(biāo)水源，要維護(hù)或改善水生態(tài)質(zhì)量，采取措施確保水體水質(zhì)不退化，保障水源供水和生態(tài)安全。

(2)分類實(shí)施水源整治。依據(jù)水源水質(zhì)類別的不同制定整治對(duì)策。對(duì)達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)的水源重點(diǎn)加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)及風(fēng)險(xiǎn)防范，確保水質(zhì)不退化;對(duì)達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)的水源重點(diǎn)加強(qiáng)污染源整治和生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，盡快改善水質(zhì)達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于難以達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)的水源，采取全面的水質(zhì)防護(hù)措施，包括上游來(lái)水截污工程、周邊污染源整治、水源地內(nèi)生態(tài)修復(fù)工程、底泥清淤工程等，或者另尋優(yōu)質(zhì)水源進(jìn)行水源替換。

(3)分類開展水源保護(hù)。依據(jù)污染來(lái)源確定保護(hù)對(duì)策。對(duì)于受天然背景影響超標(biāo)的水源，應(yīng)進(jìn)一步探明原因，對(duì)于無(wú)法采取防護(hù)措施的水源，進(jìn)行水質(zhì)深度處理或?qū)ふ姨娲?對(duì)于受上游來(lái)水影響超標(biāo)的水源，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)跨界水源水質(zhì)特征的研究，加強(qiáng)流域水污染防治工作，落實(shí)省界、市界斷面超標(biāo)污染物的水質(zhì)考核制度，研究制定飲用水水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)方案，嚴(yán)格控制流域上游高污染高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入，確保飲用水源地上游來(lái)水水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo);對(duì)于受人類活動(dòng)影響超標(biāo)的水源，應(yīng)通過取締集約化農(nóng)作物種植、大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、限制養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模、提高養(yǎng)殖集約化經(jīng)營(yíng)和污染防治水平等措施綜合治理農(nóng)業(yè)面源污染，拆除或關(guān)閉企業(yè)、建設(shè)截污工程等措施整治工業(yè)污染，出臺(tái)城鎮(zhèn)人口搬遷優(yōu)惠政策、加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施防治生活污染。

3.2 提升水源監(jiān)測(cè)能力

加強(qiáng)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站的建設(shè)和運(yùn)行管理，強(qiáng)化對(duì)污染源在線監(jiān)控設(shè)施的管理;合理確定自動(dòng)站的點(diǎn)位，充分發(fā)揮自動(dòng)監(jiān)測(cè)的預(yù)警作用。同時(shí)，加強(qiáng)水源應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力，經(jīng)常性舉行應(yīng)急監(jiān)測(cè)演練。

依據(jù)《地表水和污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》、《地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》等相關(guān)監(jiān)測(cè)技術(shù)要求，優(yōu)化采樣點(diǎn)布設(shè)，規(guī)范采樣方法、樣品管理、監(jiān)測(cè)方法及質(zhì)量控制手段，提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。更新實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備、開展監(jiān)測(cè)分析方法研究，并加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)供應(yīng)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，確保監(jiān)測(cè)工作順利開展。

3.3 嚴(yán)格落實(shí)飲用水水源保護(hù)區(qū)制度

(1)明確管理責(zé)任。建立水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，明確城鎮(zhèn)政府保護(hù)水源的職責(zé)。進(jìn)一步加強(qiáng)部門、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)，建立城鄉(xiāng)一體、部門聯(lián)合的水源長(zhǎng)效管理機(jī)制及應(yīng)對(duì)水污染突發(fā)事件的信息調(diào)控系統(tǒng)與組織指揮體系。

(2)完善風(fēng)險(xiǎn)管理手段。加強(qiáng)點(diǎn)源管理;重視面源風(fēng)險(xiǎn);加強(qiáng)流動(dòng)源管理;建設(shè)預(yù)警體系。(3)提高城鎮(zhèn)應(yīng)急能力。加強(qiáng)應(yīng)急技術(shù)和物資儲(chǔ)備，健全水源風(fēng)險(xiǎn)管理;完善風(fēng)險(xiǎn)防控措施，建立應(yīng)急池等應(yīng)急收集設(shè)施，應(yīng)急池不能滿足特殊情況需要時(shí)，通過在廠界采取攔截措施，防止污染物、泄漏物以及消防水等排向外環(huán)境;加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，建設(shè)應(yīng)急指揮中心，逐步構(gòu)建應(yīng)急指揮中心數(shù)據(jù)傳輸、管理、分析、審核與發(fā)布網(wǎng)絡(luò)體系。

3.4 完善法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系

完善與水源保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。研究制定飲用水安全法，制定、修訂飲用水水源相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(GB 5749－2006)的銜接，嚴(yán)格制定保護(hù)區(qū)上游污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，保障水源安全。盡快出臺(tái)針對(duì)農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)生活及采礦等污染控制的法規(guī)政策，有效防控面源污染和水土流失等對(duì)城鎮(zhèn)水源的影響。

3.5 建立水源長(zhǎng)效管理機(jī)制

(1)強(qiáng)化部門協(xié)作。水源保護(hù)涉及環(huán)保、水利、國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通及建設(shè)等多個(gè)管理部門，各部門應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化職責(zé)分工、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，各負(fù)其責(zé)、協(xié)同監(jiān)管，建立健全部門之間信息共享機(jī)制。

(2)統(tǒng)籌流域管理。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)跨行政區(qū)域水源保護(hù)和污染控制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與綜合管理，建立上下游水質(zhì)保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(3)建立補(bǔ)償機(jī)制。落實(shí)《水污染防治法》要求，逐步建立水源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。通過科學(xué)準(zhǔn)確地核算生態(tài)補(bǔ)償范圍和額度，采用國(guó)家金融支持、人力開發(fā)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)支持等宏觀調(diào)控政策，補(bǔ)充和完善補(bǔ)償方式，構(gòu)建以政府為主、市場(chǎng)為輔的生態(tài)補(bǔ)償體系。

(4)拓展資金渠道。完善傳統(tǒng)環(huán)保投資模式，充分利用現(xiàn)有政策，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政專項(xiàng)資金支持，調(diào)動(dòng)地方政府和市場(chǎng)的積極性，推動(dòng)建立多元可持續(xù)的飲用水源保護(hù)資金保障機(jī)制，對(duì)于破壞飲用水水質(zhì)和水源地的行為進(jìn)行罰款和補(bǔ)償，將相應(yīng)資金投入到水源地保護(hù)中。逐步開展BOT 融資模式，把環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，鼓勵(lì)其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

(5)推進(jìn)信息公開。加大宣傳力度，充分利用現(xiàn)有信息渠道傳播宣傳飲用水保護(hù)法律法規(guī)和政策措施，提高公眾對(duì)飲用水源保護(hù)的意識(shí)，積極參與保護(hù)水源的行動(dòng);建立公眾水質(zhì)信息共享平臺(tái)，逐步建立水源信息公開制度，讓公眾充分享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4 結(jié) 語(yǔ)

飲用水源地保護(hù)是一項(xiàng)技術(shù)性和政策性較強(qiáng)的工作，與流域污染防治工作密切相關(guān)，既需要加大資金投入和技術(shù)指導(dǎo)，又需要全社會(huì)的關(guān)注和共同參與［7－11］。因此，開展城鎮(zhèn)飲用水源地調(diào)查評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題;建立完善城鎮(zhèn)飲用水源保護(hù)的政策與投融資機(jī)制，系統(tǒng)實(shí)施水源保護(hù)和污染控制措施，及時(shí)解決問題，是今后保障城鎮(zhèn)飲用水源地水質(zhì)安全的重要戰(zhàn)略舉措。

［1］孟偉．中國(guó)流域水環(huán)境污染綜合防治戰(zhàn)略［J］．中國(guó)環(huán)境科學(xué)，2007，27(5):712－716．

［2］環(huán)境保護(hù)部．地級(jí)以下城市飲用水水源環(huán)境狀況評(píng)估報(bào)告(2012)［R］．

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［11］環(huán)境保護(hù)部．地級(jí)以上城市飲用水水源環(huán)境狀況評(píng)估報(bào)告(2005－ 2012)［R］．