天津市農(nóng)村供水工程運(yùn)行管理研究

汪紹盛

（1.同濟(jì)大學(xué)，上海 201804；2.天津市水務(wù)局，天津 300074）

解決農(nóng)村飲水安全是黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視和廣大農(nóng)民群眾迫切需要的一項(xiàng)民生水利工程，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀在農(nóng)村水務(wù)工作中的具體體現(xiàn)。自2006年，天津市啟動(dòng)了農(nóng)村飲水安全及管網(wǎng)入戶改造工程（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村供水工程），以確保農(nóng)村居民喝上放心水。該工程2006—2013年連續(xù)數(shù)年被列入市政府20項(xiàng)民心工程，累計(jì)完成投資17.63億元，解決了346.47萬(wàn)農(nóng)村居民飲水不安全問(wèn)題。工程的實(shí)施，雖然取得了顯著成效，但也必須清醒地認(rèn)識(shí)到其建后運(yùn)行管理中還存在著一些弊端。如何進(jìn)一步做好工程建后運(yùn)行管理工作，是目前亟待研究的問(wèn)題。

1 農(nóng)村供水工程建設(shè)及運(yùn)行管理模式

1.1 建設(shè)模式

隨著天津市農(nóng)村人畜飲水解困任務(wù)的全面完成，農(nóng)村飲水水源保證率問(wèn)題已基本解決，但還存在著飲用高氟水、苦咸水等不達(dá)標(biāo)水問(wèn)題；一些地區(qū)農(nóng)村供水管網(wǎng)未入戶，用水不便；部分已建供水管網(wǎng)老化失修嚴(yán)重，出現(xiàn)了跑冒滴漏、供水壓力不足、管網(wǎng)末端水量不足等問(wèn)題。為徹底解決上述問(wèn)題，天津市于2006年啟動(dòng)農(nóng)村供水工程建設(shè)。其建設(shè)模式主要分為以下4種：一是在飲用水氟含量超標(biāo)、苦咸地區(qū)，采用反滲透膜等技術(shù)，建設(shè)除氟（降鹽）供水站，對(duì)居民飲用水進(jìn)行除氟（降鹽）處理，使居民飲用水和其他生活用水實(shí)現(xiàn)分質(zhì)供水，向居民提供符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)的桶裝水，并對(duì)已有管網(wǎng)的地區(qū)實(shí)施管網(wǎng)改造，確保管網(wǎng)入戶；二是在水文地質(zhì)條件允許地區(qū)打低氟井，同時(shí)實(shí)施管網(wǎng)新建或改造，達(dá)到飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)；三是在城市供水企業(yè)自來(lái)水管網(wǎng)能夠輻射到的地區(qū)，實(shí)施管網(wǎng)改造，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，達(dá)到飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)；四是在山區(qū)通過(guò)建設(shè)高位水池，鋪設(shè)輸水管道，建設(shè)單戶及聯(lián)戶水窖，實(shí)現(xiàn)飲水入戶。

1.2 運(yùn)行管理模式

由于天津市農(nóng)村供水的建設(shè)模式和建設(shè)規(guī)模差別各異，因此其工程建后運(yùn)行管理模式也比較靈活多樣，主要有以下4種。

（1）水利部門直管。本著經(jīng)濟(jì)、合理、適用、高效的原則，天津市在村莊相對(duì)集中、人口相對(duì)稠密的地區(qū)建設(shè)跨鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的大型集中除氟降鹽供水站和集中供水廠，簡(jiǎn)稱為“雙集中”供水工程。其建后運(yùn)行管理為水利部門直管，具體又可分為2種模式：一是本地區(qū)水行政主管部門組建供水管理總站，負(fù)責(zé)目前各個(gè)水廠的日常管理工作，下設(shè)單項(xiàng)供水管理站，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)與管理，自收自支、自負(fù)盈虧；二是由工程所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)水利站全面參與工程建設(shè)，并負(fù)責(zé)工程的建后運(yùn)行管理工作。上述工程建后由水利部門直管的2種運(yùn)行管理模式主要分布在武清、靜海2區(qū)縣的“雙集中”供水工程。

（2）村集體管理。對(duì)于分布在薊縣、寶坻等區(qū)縣的建設(shè)規(guī)模小、建設(shè)地點(diǎn)分散的單村供水工程，在工程竣工驗(yàn)收后，由區(qū)縣水務(wù)部門與各行政村簽訂工程移交協(xié)議，村委會(huì)確定村干部或?qū)Ｈ诉M(jìn)行工程建后運(yùn)行管理，并接受水務(wù)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。該管理模式下，水費(fèi)收取、管理人員工資、工程維修養(yǎng)護(hù)等事前均沒(méi)有明確的規(guī)定。

（3）城市自來(lái)水公司管理。從城市自來(lái)水廠供水管網(wǎng)向農(nóng)村管網(wǎng)延伸的工程均統(tǒng)一納入城市自來(lái)水公司管理，涉及西青、北辰、大港等區(qū)縣。該管理模式下，農(nóng)村用水與城市居民實(shí)行同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)，由城市自來(lái)水公司逐戶按表收取水費(fèi)并負(fù)責(zé)管網(wǎng)維修養(yǎng)護(hù)。這種管理模式比較正規(guī)，水質(zhì)、水量、水壓、水費(fèi)收繳、水源保護(hù)、維修改造等問(wèn)題都有保障。

（4）農(nóng)戶自管。對(duì)于薊縣山區(qū)的農(nóng)村供水工程，其高位水池在建成后，其產(chǎn)權(quán)移交給村集體，由村集體對(duì)其進(jìn)行維護(hù)，對(duì)農(nóng)戶小水窖實(shí)行定時(shí)供水。小水窖工程由農(nóng)戶自建、自有、自管、自用，政府給予一定的資金補(bǔ)貼，水利部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，其建后運(yùn)行維護(hù)由農(nóng)戶自行負(fù)責(zé)。

2 農(nóng)村供水工程運(yùn)行管理中存在的主要問(wèn)題

綜合分析工程建后各種運(yùn)行管理模式得出，農(nóng)戶自管模式管理對(duì)象責(zé)任明確，產(chǎn)權(quán)清晰，自主運(yùn)行易于維護(hù)，但需要接受當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T的指導(dǎo)和監(jiān)督；城市自來(lái)水公司管理模式基本上沒(méi)有大的問(wèn)題，能夠做到工程可持續(xù)運(yùn)行，但要深入研究水價(jià)問(wèn)題。因此，這里重點(diǎn)研究水利部門直管的大型集中供水工程和村集體負(fù)責(zé)的單村供水工程建后運(yùn)行管理問(wèn)題及解決措施。

2.1 絕大多數(shù)工程管理責(zé)任落實(shí)不到位，管理制度不健全

農(nóng)村供水工程服務(wù)的主要對(duì)象是廣大農(nóng)民，在定性上應(yīng)該是“公益性”或“準(zhǔn)公益性”[1]，國(guó)家在工程建設(shè)資金投入方面也基本體現(xiàn)了這點(diǎn)，但在工程運(yùn)行管理等方面卻沒(méi)有按照“公益性”或“準(zhǔn)公益性”基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)待，對(duì)工程管理責(zé)任主體一直缺乏明確的定性，影響了管理責(zé)任的落實(shí)。此外，天津市暫未出臺(tái)相應(yīng)的農(nóng)村供水工程管理辦法，在涉及工程建設(shè)的區(qū)縣中僅靜?？h出臺(tái)了農(nóng)村供水工程管理辦法。政策法規(guī)制定的不及時(shí)，一定程度上導(dǎo)致了相當(dāng)一部分農(nóng)村供水管理單位制度的不健全，工程運(yùn)行維護(hù)、日常管理和水費(fèi)收取等無(wú)制度保障，一些單村供水工程甚至根本沒(méi)有相關(guān)的管理制度，大型供水站或水廠即使建立了相關(guān)管理制度但由于缺乏政策支撐也難以落實(shí)到位。

2.2 水價(jià)形成機(jī)制不完善

農(nóng)村供水工程供水價(jià)格主要由供水生產(chǎn)成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和利潤(rùn)構(gòu)成，暫未考慮稅金問(wèn)題。由于其服務(wù)對(duì)象的特殊性，若水價(jià)定得偏高，農(nóng)村居民不易接受，造成收費(fèi)困難，也會(huì)給農(nóng)民用水積極性造成影響，使實(shí)際供水量遠(yuǎn)小于設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，供水工程難以正常發(fā)揮效益；若水價(jià)定得偏低，直接后果就是水費(fèi)收入難以支付供水成本，在沒(méi)有財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助資金的前提下工程無(wú)法持續(xù)運(yùn)行。目前，天津市農(nóng)村供水工程因管理模式及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，水價(jià)差別很大；同時(shí)，相當(dāng)一部分單村供水工程沒(méi)有實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，甚至不收取水費(fèi)。

2.3 水質(zhì)檢測(cè)和監(jiān)測(cè)工作不到位

農(nóng)村供水工程重點(diǎn)之一就是解決水質(zhì)問(wèn)題。天津市已建供水工程，雖配有消毒設(shè)施，但水質(zhì)檢驗(yàn)設(shè)備、人員和檢驗(yàn)頻次還達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致其供水水質(zhì)方面存在隱患。究其原因，一是思想認(rèn)識(shí)不足，天津市以地下水為農(nóng)村供水水源，一些地區(qū)地下水水質(zhì)相對(duì)較好，部分管理部門認(rèn)為再花大量經(jīng)費(fèi)對(duì)水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)和監(jiān)測(cè)沒(méi)有必要；二是水廠水樣自檢或送檢比較麻煩，且費(fèi)用較高，以致水廠進(jìn)行水樣檢驗(yàn)和檢測(cè)的積極性不高；三是監(jiān)管缺位，政府對(duì)農(nóng)村供水工程水質(zhì)監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)不足，主管部門沒(méi)有足夠的積極性和能力對(duì)農(nóng)村供水廠水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)。

3 幾點(diǎn)建議

要確保農(nóng)村供水工程長(zhǎng)期、穩(wěn)定地發(fā)揮效益，各級(jí)政府和水行政主管部門及供水運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)明確職責(zé)、各司其職，其建后運(yùn)行管理工作通常要達(dá)到運(yùn)行管理制度化、管理隊(duì)伍專業(yè)化、供水服務(wù)人性化、水費(fèi)收取公開(kāi)化、供水水質(zhì)無(wú)害化、監(jiān)督機(jī)制完善化、績(jī)效評(píng)價(jià)長(zhǎng)效化的水平。因此，從以下幾方面提出建議加以改善。

3.1 推進(jìn)管理體制改革

由國(guó)家補(bǔ)助投資興建的跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）或跨村的集中供水工程，其產(chǎn)權(quán)歸區(qū)縣水務(wù)局或水利站所有，所建工程由農(nóng)村自來(lái)水管理站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負(fù)責(zé)管理；由國(guó)家補(bǔ)助投資興建的單村集中供水工程，其產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，所建工程由村委會(huì)負(fù)責(zé)管理；由國(guó)家補(bǔ)助投資個(gè)人修建的小水窖、水池等小型供水工程實(shí)行戶有戶管。因此，已建農(nóng)村供水工程在工程產(chǎn)權(quán)和管理主體方面問(wèn)題不大，但全市農(nóng)村供水工程不同程度地存在管理機(jī)構(gòu)不健全、管理機(jī)制不靈活、管理制度不完善的問(wèn)題。國(guó)家對(duì)農(nóng)村供水工程投入的資金僅要求微利或保持收支平衡即可，重在發(fā)揮其社會(huì)價(jià)值。因此，對(duì)農(nóng)村供水工程而言，在保證國(guó)有資產(chǎn)不流失的前提下建議可通過(guò)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、委托、股份制改革等具體形式，將國(guó)家投入形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)，但要明確經(jīng)營(yíng)者可享有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，不具有處分權(quán)，不得擅自將工程出讓、拍賣、贈(zèng)與、繼承以及進(jìn)行抵押等活動(dòng)[2]，使其逐步走向市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化管理、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、單獨(dú)核算、自負(fù)盈虧，形成以水養(yǎng)水的良性循環(huán)運(yùn)行機(jī)制。

3.2 完善水價(jià)制定和計(jì)收機(jī)制

合理的水價(jià)是工程良性運(yùn)行的關(guān)鍵。農(nóng)村供水工程的水價(jià)制定既要充分考慮供水單位的成本補(bǔ)償和合理收益，使供水工程能夠正常運(yùn)行，又要充分考慮到用水戶的支付意愿和承受能力，同時(shí)還要發(fā)揮價(jià)格杠桿對(duì)節(jié)水的促進(jìn)作用，合理確定水價(jià)，并報(bào)物價(jià)部門審批。在水費(fèi)計(jì)收中，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民用水戶的宣傳力度，使其轉(zhuǎn)變思想觀念，提高安全用水、水是商品、節(jié)約用水等意識(shí)。對(duì)于天津市已建的大型集中供水工程，要進(jìn)行成本和價(jià)格核算，報(bào)區(qū)縣物價(jià)管理部門核準(zhǔn)，并召開(kāi)用水戶參加的水價(jià)聽(tīng)證會(huì)；單村供水工程可以按照成本加微利的原則來(lái)核定和收取。對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的群眾可適當(dāng)減免，差額部分應(yīng)由地方財(cái)政予以補(bǔ)貼，并要逐步推行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)。

3.3 健全水質(zhì)檢測(cè)、監(jiān)測(cè)體系

各區(qū)縣政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)水務(wù)、衛(wèi)生等部門建立健全農(nóng)村供水工程水質(zhì)檢測(cè)、監(jiān)測(cè)服務(wù)體系，逐步建立部門間工作協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)水質(zhì)監(jiān)測(cè)和檢測(cè)工作方面的人員、任務(wù)和責(zé)任。供水單位要認(rèn)真貫徹落實(shí)水利部建立縣級(jí)水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心建設(shè)任務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)水源水、出廠水和管網(wǎng)末梢水的水質(zhì)檢測(cè)和監(jiān)測(cè)以及對(duì)取水、制水、供水等各環(huán)節(jié)水質(zhì)檢測(cè)加大監(jiān)督管理力度，同時(shí)做好衛(wèi)生部門對(duì)農(nóng)村供水工程水質(zhì)進(jìn)行定期抽查的協(xié)調(diào)工作。

3.4 建立完善的供水服務(wù)保障體系和監(jiān)督機(jī)制

借鑒以往農(nóng)村水利工程建后運(yùn)行的成功經(jīng)驗(yàn)，建議農(nóng)村供水工程要組建由區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)供水單位自愿參加的供水服務(wù)協(xié)會(huì)，逐級(jí)向供水單位和用水戶提供技術(shù)服務(wù)，提高用水者對(duì)工程管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建立健全農(nóng)村供水安全應(yīng)急機(jī)制，市、區(qū)縣兩級(jí)分別編制相應(yīng)的《農(nóng)村供水安全應(yīng)急預(yù)案》，以應(yīng)對(duì)和高效處置農(nóng)村供水安全突發(fā)性事件，最大限度地減少損失，保障農(nóng)村居民飲水安全。同時(shí)，要清楚地認(rèn)識(shí)到要想確保工程建后良性持久運(yùn)行，農(nóng)村供水工程必須建立政府監(jiān)管、水廠自律、協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)、群眾監(jiān)督相結(jié)合的運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制。政府要加強(qiáng)水價(jià)監(jiān)管，建立規(guī)范的水價(jià)調(diào)整機(jī)制，對(duì)隨意漲價(jià)的行為要嚴(yán)肅查處；加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，督促水廠提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。水廠要加大水源保護(hù)、水質(zhì)檢測(cè)力度，建立以聘用制為基礎(chǔ)的用人制度和合理的分配機(jī)制等內(nèi)部管理制度。

3.5 建立政策性經(jīng)營(yíng)虧損補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村供水主體工程的維修、維護(hù)資金，原則上應(yīng)來(lái)源于水費(fèi)中的維修費(fèi)。但在目前農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段，許多供水工程的水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到設(shè)計(jì)水平，水價(jià)也低于供水成本，無(wú)法做到收支平衡。因此，各級(jí)政府財(cái)政主管部門、價(jià)格主管部門和水行政主管部門應(yīng)對(duì)農(nóng)村集中供水工程進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)分析，分類核算工程供水成本，并結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村居民水價(jià)承受能力，測(cè)算工程供水水費(fèi)收入，將不足供水成本的部分作為公益性或準(zhǔn)公益性工程成本損耗和政策性經(jīng)營(yíng)虧損列入各級(jí)政府的公共財(cái)政支出項(xiàng)目，逐步建立起常規(guī)化的財(cái)政補(bǔ)助資金渠道。

3.6 推行建后運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

開(kāi)展農(nóng)村供水工程建后運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，是促進(jìn)各級(jí)政府和水行政主管部門加大對(duì)工程建后運(yùn)行監(jiān)管的重要手段，亦可促使農(nóng)村供水企業(yè)不斷提高工程運(yùn)行服務(wù)質(zhì)量。因此，在研究各種水利工程績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，建議農(nóng)村供水工程應(yīng)在遵守目標(biāo)性原則、全面性原則、可操作性原則的基礎(chǔ)上，對(duì)其組織成效、技術(shù)成效、安全成效、經(jīng)濟(jì)成效等方面選擇合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)[3]。各級(jí)政府和水行政主管部門及農(nóng)村供水企業(yè)要高度重視工程建后運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，逐步建立健全績(jī)效考核獎(jiǎng)懲長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)農(nóng)村供水實(shí)際情況，逐步分階段推行績(jī)效評(píng)價(jià)。

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