制度建設(shè)與執(zhí)行并重破解水利資金管理難題——關(guān)于審計(jì)結(jié)論的幾點(diǎn)思考

李智斌

（婁底市水利局 婁底市 417500）

近年來，特別是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺(tái)以來，各級(jí)財(cái)政進(jìn)一步加大了對(duì)水利資金的投入力度，水利資金數(shù)額之大前所未有。確保水利資金安全的有效使用，不僅關(guān)系到財(cái)政資金的使用效益，而且關(guān)系到水利改革發(fā)展的成敗。從近期財(cái)政和審計(jì)部門對(duì)水利資金使用情況的審計(jì)檢查來看，水利資金管理依然是薄弱環(huán)節(jié)，如何加強(qiáng)水利資金使用監(jiān)督管理成為當(dāng)務(wù)之急。

1 水利資金審計(jì)中出現(xiàn)的主要問題

1.1 配套資金不到位

水利資金來自中央和地方各級(jí)部門，多年來始終存在項(xiàng)目地方配套資金不到位的現(xiàn)象。按現(xiàn)行規(guī)定，地方政府上報(bào)立項(xiàng)方案時(shí)必須書面承諾配套一定比例的項(xiàng)目建設(shè)資金（包括財(cái)政資金和農(nóng)民籌資籌勞），否則不予立項(xiàng)。為了爭(zhēng)取到項(xiàng)目，地方政府都承諾配套，而實(shí)際到位卻很難，因此無法完成設(shè)計(jì)工程任務(wù)，縮減工程量、虛報(bào)工程量、降低工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象較為普遍。

1.2 招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范

（1）水利工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、材料采購(gòu)達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模應(yīng)當(dāng)招標(biāo)而沒有招標(biāo)。

（2）虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)。招標(biāo)信息公開度不夠，對(duì)于依法應(yīng)該進(jìn)行公開招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)單位未發(fā)布招標(biāo)公告或者信息發(fā)布不到位，未能將招標(biāo)信息有效傳遞給潛在投標(biāo)人。投標(biāo)人之間互相串通，以一家單位為主要投標(biāo)人，其他單位作為陪襯左右中標(biāo)。

（3）違法轉(zhuǎn)包分包。投標(biāo)人中標(biāo)后，將工程直接轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位或個(gè)人，從中收取管理費(fèi)，以包代管，未履行保證工程質(zhì)量和安全的職責(zé)。

1.3 資金使用不規(guī)范

水利資金日常監(jiān)管不力，造成資金管理和使用不規(guī)范、不公開透明，主要有：

（1）部分資金以撥代支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難以做到有效監(jiān)管。

（2）超標(biāo)準(zhǔn)列支建設(shè)管理費(fèi)，造成財(cái)政資金浪費(fèi)。

（3）超范圍支付評(píng)審費(fèi)等。

（4）大額現(xiàn)金支付工程款、設(shè)計(jì)費(fèi)等。

（5）擠占挪用專項(xiàng)資金。

（6）擅自變更設(shè)計(jì)方案、虛報(bào)工程量等方式，套取專項(xiàng)資金。

（7）滯留專項(xiàng)資金影響工程實(shí)施等行為。

1.4 項(xiàng)目選擇不合理，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象

（1）項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)選擇圖簡(jiǎn)單，注重選擇交通便利，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較好，農(nóng)民相對(duì)富裕，項(xiàng)目實(shí)施難度小的地方，這些地方成了各項(xiàng)目實(shí)施部門的“必爭(zhēng)之地”，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、土地整理項(xiàng)目、扶貧項(xiàng)目、以工代賑等都在同一區(qū)域?qū)嵤?，?dǎo)致重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，造成人力、物力、財(cái)力的大量浪費(fèi)。

（2）項(xiàng)目隨意變更計(jì)劃實(shí)施范圍，存在人情項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)找得多項(xiàng)目多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年幾個(gè)項(xiàng)目，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾年無項(xiàng)目。

（3）不注重整體推進(jìn)，沒有形成合力。上級(jí)下達(dá)指標(biāo)后，縣里在分配資金時(shí)往往采取“撒胡椒面”的做法，使水利資金投入無重點(diǎn)，造成“人人吃飯、人人吃不飽”，不能發(fā)揮資金的規(guī)模效益。

1.5 竣工財(cái)務(wù)決算不及時(shí)，資產(chǎn)難移交，后期管護(hù)缺位

水利項(xiàng)目，特別是小型農(nóng)田水利項(xiàng)目重建輕管思想嚴(yán)重。按目前的管理模式，水利建設(shè)項(xiàng)目一般實(shí)行報(bào)賬制，由于竣工財(cái)務(wù)決算不及時(shí)，資產(chǎn)難移交，造成有賬的不管資產(chǎn)，管資產(chǎn)的無賬目，最后造成資產(chǎn)流失。目前大多數(shù)小型農(nóng)田水利工程設(shè)施所有權(quán)歸村集體所有，由村集體實(shí)行統(tǒng)一管理和維護(hù)。但改革開放以來，在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的同時(shí)，村組集體的組織能力不斷弱化，特別是農(nóng)業(yè)稅取消和“兩工”取消后，村組集體更是缺乏資金和能力進(jìn)行農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護(hù)，導(dǎo)致工程建好后無人管護(hù)，毀損嚴(yán)重，沒有很好發(fā)揮工程建設(shè)效益。

2 關(guān)于破解水利資金管理難題的幾點(diǎn)思考

通過對(duì)審計(jì)水利資金發(fā)現(xiàn)問題的分析，有些是制度設(shè)計(jì)存在缺陷，有些是相關(guān)制度不夠完善，更多的是制度執(zhí)行力出了問題。破解水利資金管理難題，各級(jí)水利部門要拓寬工作思路，更新工作理念，創(chuàng)新工作方法，加大資金監(jiān)管力度，在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化資金監(jiān)管意識(shí)，建立水利項(xiàng)目全過程資金管理體系。

2.1 做好頂層設(shè)計(jì)，破解水利項(xiàng)目配套資金難落實(shí)的問題

破解配套資金難以到位，通過多條腿走路，從源頭杜絕擠占挪用專項(xiàng)資金的癥結(jié)。

（1）合理劃分中央與地方的事權(quán)。如中西部貧困地區(qū)，本來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，水利建設(shè)相對(duì)滯后，地方財(cái)力嚴(yán)重不足，需要通過爭(zhēng)取項(xiàng)目來帶動(dòng)發(fā)展，而地方配套政策的存在使項(xiàng)目爭(zhēng)取成了“雙刃劍”，爭(zhēng)來的項(xiàng)目無法落實(shí)配套資金，項(xiàng)目無法按計(jì)劃任務(wù)完工，上級(jí)部門要打板子，不爭(zhēng)又會(huì)影響地方發(fā)展，影響人民群眾的根本利益。通過調(diào)查了解，有些縣市1年按政策要求需要配套到位項(xiàng)目資金達(dá)到了該縣市全年財(cái)政收入的1～2 倍，而這些縣市的財(cái)政都是吃飯財(cái)政，根本無力為項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行必要配套，一味要求全額配套與實(shí)際情況不符。假配套，擠占挪用專項(xiàng)資金，甚至套取資金用于支付設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)就成了無奈之舉。中央層面應(yīng)根據(jù)水利的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性特征，在水利項(xiàng)目配套資金政策的制定時(shí)既要考慮如何調(diào)動(dòng)地方的積極性，更要考慮地方的經(jīng)濟(jì)承受能力和水利項(xiàng)目的類別。中央應(yīng)根據(jù)水利項(xiàng)目的類別（如城市防洪、農(nóng)田水利建設(shè)）和縣市可用財(cái)力的規(guī)模合理確定配套比例，免除或降低中西部貧困地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)水利項(xiàng)目地方配套比例，但要加強(qiáng)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估考核力度，合理確定績(jī)效考核指標(biāo)，增強(qiáng)量化指標(biāo)所占比例，確保資金合理使用。

（2）省、市、縣資金配套分工明確。財(cái)政“省直管縣”體制下，省級(jí)財(cái)政要承擔(dān)配套資金的主要責(zé)任，加大對(duì)財(cái)政“省直管縣”，特別是貧困縣的配套資金投入力度； 設(shè)區(qū)市財(cái)政要承擔(dān)市轄區(qū)配套資金的主要責(zé)任；縣級(jí)政府要承擔(dān)起水利項(xiàng)目應(yīng)有責(zé)任，盡力落實(shí)地方配套必要經(jīng)費(fèi)，堅(jiān)決杜絕零配套。

（3）水利部門依法足額征收水利規(guī)費(fèi)，夯實(shí)水利建設(shè)資金基礎(chǔ)。一要抓好水利建設(shè)基金和從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金的政策落實(shí)。二要抓好水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)等水利規(guī)費(fèi)的征收力度。

2.2 把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制度建設(shè)與執(zhí)行并重，堵住水利資金管理漏洞

（1）健全水利資金管理制度體系。水利部門要按照“依法行政、依法理財(cái)”和預(yù)算資金管理的有關(guān)要求，全面加強(qiáng)水利資金管理制度建設(shè)，建立健全覆蓋資金分配、撥付、使用和項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)在內(nèi)的，整個(gè)資金運(yùn)行全過程的管理制度體系，確保每項(xiàng)水利資金都有相應(yīng)的資金管理制度。

（2）從嚴(yán)把好項(xiàng)目申報(bào)關(guān)。規(guī)范項(xiàng)目審批程序，把好申報(bào)材料質(zhì)量關(guān)，申報(bào)單位要對(duì)申報(bào)材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、可行性、合法性負(fù)責(zé)。要積極創(chuàng)新工作方法，采取競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)、差額推薦、自下而上申報(bào)等方式遴選水利項(xiàng)目，并確保遴選的公正、公開和公平。對(duì)有明確投入要求的水利項(xiàng)目，各地要嚴(yán)格履行申報(bào)項(xiàng)目時(shí)提出的地方投入承諾，確保資金落實(shí)到位?？梢蕴剿鞯胤酵度胂刃械轿?，先行使用辦法，凡承諾投入不到位的，中央資金不撥付的政策。

（3）從嚴(yán)把好項(xiàng)目資金使用管理關(guān)。一要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖。梳理項(xiàng)目資金管理關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評(píng)估，以表格、圖形的方式標(biāo)出風(fēng)險(xiǎn)控制節(jié)點(diǎn)、防范要求和注意事項(xiàng)。二要提高水利建設(shè)項(xiàng)目方案制定的科學(xué)性和合理性，明確要求水利建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)方案一經(jīng)審批，不得擅自變更。三要建立水利項(xiàng)目資金使用全過程監(jiān)管體系。健全事前、事中、事后的檢查、抽查、驗(yàn)收、總結(jié)、考評(píng)等管理制度。要采取日常監(jiān)督檢查與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的方式，對(duì)水利項(xiàng)目建設(shè)、資金使用管理、施工進(jìn)度和支付進(jìn)度等情況加強(qiáng)檢查監(jiān)督。四要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化采購(gòu)監(jiān)督，嚴(yán)格水利工程質(zhì)量管理，加強(qiáng)質(zhì)量現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)，重點(diǎn)監(jiān)督檢查施工、監(jiān)理等參建單位的管理技術(shù)力量配備、持證、到崗、履職情況，強(qiáng)化水利項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理工作，明確監(jiān)理責(zé)任，依據(jù)現(xiàn)行規(guī)程規(guī)范，嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)理程序。五要強(qiáng)化合同管理，嚴(yán)格規(guī)范水利建設(shè)項(xiàng)目資金使用撥付程序，明確責(zé)任主體，加快撥付進(jìn)度，杜絕年末突擊花錢。大力推進(jìn)國(guó)庫集中支付制度，減少現(xiàn)金支付，切實(shí)做到?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁截留、滯留、轉(zhuǎn)移、挪用資金。

（4）盡早謀劃，抓好項(xiàng)目建后管護(hù)關(guān)。項(xiàng)目實(shí)施完畢后，及時(shí)抓好驗(yàn)收、竣工財(cái)務(wù)決算審核審批，抓好項(xiàng)目實(shí)施后的跟蹤問效和績(jī)效考評(píng)工作，檢查、抽查、驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目必須限期整改。堅(jiān)持“建設(shè)與管護(hù)并重”的原則，按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確各類投資渠道和投入方式興建的水利工程的產(chǎn)權(quán)劃分，確定產(chǎn)權(quán)歸屬，明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。產(chǎn)權(quán)所有者作為工程管護(hù)的當(dāng)然責(zé)任主體，也可采取承包、租賃、拍賣、股份合作及委托管理等方式，通過簽訂有效合同、完備相關(guān)手續(xù)、明確各方責(zé)權(quán)利，交由第三方實(shí)施管護(hù)運(yùn)行。國(guó)家可以對(duì)各農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、大戶承包及家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)化服務(wù)組織等新型農(nóng)田水利管護(hù)模式，在項(xiàng)目安排上予以優(yōu)先考慮和傾斜，在管護(hù)經(jīng)費(fèi)上予以適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助，確保水利設(shè)施長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

2.3 加大信息公開力度，建立違規(guī)責(zé)任追究制

（1）建立水利工程建設(shè)項(xiàng)目信息公開、公示制度。通過電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、村務(wù)公開欄等多種形式，將水利項(xiàng)目遴選程序、遴選結(jié)果、建設(shè)內(nèi)容、資金來源、招投標(biāo)情況、資金使用、監(jiān)督電話等情況進(jìn)行全面公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

（2）明確各有關(guān)部門、單位、人員在水利資金管理中的責(zé)任，做到一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，把水利資金使用管理納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)廉政建設(shè)責(zé)任制的主要內(nèi)容。建立健全水利信息反饋和報(bào)告制度，及時(shí)出臺(tái)政策性強(qiáng)，有力度的違紀(jì)違法處理辦法。凡是在各級(jí)各類檢查中發(fā)現(xiàn)的，或被媒體曝光、群眾舉報(bào)并核實(shí)的水利資金使用不規(guī)范、項(xiàng)目建設(shè)管理混亂等問題，一經(jīng)核實(shí)，必須嚴(yán)肅處理和限期整改到位，并實(shí)行“一案雙查”，不僅要追究直接責(zé)任人，而且要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的連帶責(zé)任，讓違紀(jì)違法者得不償失，斬?cái)嗌煜蛩Y金的黑手。

（3）建立設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位的誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系。建立誠(chéng)信信息平臺(tái)，凡是有參與圍標(biāo)串標(biāo)、違法轉(zhuǎn)包分包、弄虛作假騙取中標(biāo)、串通套取專項(xiàng)資金行為的單位和相關(guān)責(zé)任人員，一律記入誠(chéng)信黑名單，除依法依規(guī)處理外，還要在一定期限內(nèi)限制其參與本地水利項(xiàng)目建設(shè)。凡是在工程建設(shè)過程中工程質(zhì)量低劣，出現(xiàn)威脅人民群眾安全的“豆腐渣工程”的單位，除依法追究其法律責(zé)任外，還要終身禁止責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人員參與本地水利項(xiàng)目建設(shè)。提高違法違規(guī)成本，保障守法合法利益，達(dá)到凈化水利建設(shè)市場(chǎng)，確保水利資金發(fā)揮應(yīng)有效益。