淺析如何加強水利專項資金管理

沈亮紅

（長沙市水務(wù)局 長沙市 410013）

2011年中央一號文件出臺后，各級政府認(rèn)真抓落實，水利建設(shè)投入不斷加大，資金籌集渠道進一步拓寬。據(jù)年初召開的全國水利廳局長會議透露，2013年全國共落實水利建設(shè)投資4 397 億元，其中中央投資1 408 億元、地方投資2 989 億元，水利建設(shè)投入創(chuàng)歷史新高，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)了日新月異的變化。但是根據(jù)各級各部門的審計檢查通報的情況來看，水利專項資金管理使用方面存在的問題不容忽視，個別地方甚至發(fā)生了水利系統(tǒng)干部違紀(jì)違法現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了水利事業(yè)的健康發(fā)展。

1 水利專項資金管理方面存在的問題

（1）使用管理不規(guī)范，違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。

部分建設(shè)單位沒有按照有關(guān)專項資金管理的要求，設(shè)立專賬進行會計核算，導(dǎo)致不同類型的專項資金相互擠占、挪用；個別項目還存在白條入賬、大額取現(xiàn)的現(xiàn)象，尤其是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村實施的小水利項目，白條入賬、現(xiàn)金支付的現(xiàn)象更加突出，多頭開戶的現(xiàn)象依然存在，有的根本沒有樹立銀行賬戶管理和現(xiàn)金管理的意識；有的地方由于行政管理經(jīng)費不足，套取專項資金用于彌補單位經(jīng)費不足，甚至采取虛報冒領(lǐng)的方式設(shè)立“小金庫”；有的村委會將水利專項資金用于修建鄉(xiāng)村公路、發(fā)放村干部工資等；有的水利基建項目沒有按有關(guān)規(guī)定對結(jié)算造價進行審計，項目竣工驗收前或結(jié)算造價審計完成前超比例支付工程款。

（2）地方配套資金不到位，部分項目未按計劃實施。

水利建設(shè)項目大部分要求地方各級財政配套，對于不能落實配套資金的項目，中央投資將不予安排。地方在申報爭取項目時，投資概算中包括中央投資和地方配套，并承諾按要求落實配套資金，但投資計劃下達后，受制于地方財政的壓力，配套資金未按規(guī)定比例到位，或根本沒有安排配套資金。尤其是受國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的影響，地方財政收入的增幅放緩，配套資金不到位的問題更加突出，導(dǎo)致項目不能按下達的計劃實施，或者采取造假的形式，蒙騙過關(guān)。

（3）招投標(biāo)或政府采購政策執(zhí)行不嚴(yán)，資金管理、質(zhì)量安全存在隱患。

招投標(biāo)把關(guān)不嚴(yán)，將建設(shè)任務(wù)或設(shè)計任務(wù)委托給無相關(guān)資質(zhì)的建設(shè)單位或設(shè)計單位； 部分項目的設(shè)計工作，按要求應(yīng)該打捆招標(biāo)的，卻化整為零，規(guī)避招投標(biāo)；政府采購制度執(zhí)行不嚴(yán)，未達到招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)但達到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的服務(wù)或貨物，沒有進行政府采購，直接簽訂施工（采購）合同；存在施工單位出借資質(zhì)現(xiàn)象，在一個地方，雖然承接建設(shè)任務(wù)的施工單位名稱較多，有本地的也有外地的，但現(xiàn)場施工的人員都是熟悉的面孔； 有的施工單位中標(biāo)后，違規(guī)將建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)包給自然人，施工質(zhì)量難以保障。

（4）會計基礎(chǔ)工作薄弱，財會人員業(yè)務(wù)水平不高。

水利專項資金管理制度較多，中小河流治理、病險水庫除險加固、小型農(nóng)田水利項目、大中型灌區(qū)節(jié)水灌溉配套、農(nóng)村安全飲水、防汛抗旱等都有專門的資金管理制度，但部分財會人員根本不清楚有這些制度。會計核算沒有執(zhí)行《國有建設(shè)單位會計制度》，而是按行政事業(yè)單位會計制度或企業(yè)會計制度進行會計核算，專項資金收入與支出直接對沖核銷，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實不符，造成國有資產(chǎn)流失?？⒐へ攧?wù)決算編制不及時，沒有履行相應(yīng)的審批手續(xù)，未辦理資產(chǎn)交接手續(xù)。建設(shè)單位管理費超標(biāo)支出，或未嚴(yán)格按照科目核算內(nèi)容核算相關(guān)支出。會計人員的配備要求不高，會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低，財會專業(yè)畢業(yè)的會計人員比較少，很大一部分人是“半路出家”或只是兼職會計，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)。還有的會計人員則自身職業(yè)道德缺失，為達到某種目的而進行錯誤的會計核算，有意鉆制度的空子，以達到其違紀(jì)的目的等。

（5）內(nèi)部控制制度不健全，日常監(jiān)督檢查不到位。

在部分基層水利部門，單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制制度的認(rèn)識淡漠。由于對內(nèi)部會計控制制度的認(rèn)識欠缺，多數(shù)單位內(nèi)部會計控制制度未建立或不健全，甚至沒有針對單位的實際情況以及新形勢新要求建立財務(wù)管理制度。實物資產(chǎn)的購入、領(lǐng)用、登記制度欠缺，有的以購代耗，導(dǎo)致實物資產(chǎn)賬實不符。有的單位雖然建立了內(nèi)部會計控制制度，但因領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，使制度的作用未能得到充分發(fā)揮，形同虛設(shè)，財務(wù)印鑒均由一人保管的現(xiàn)象仍然存在，也給不法分子有了可乘之機。大部分單位沒有建立內(nèi)部審計制度，未設(shè)置專門的審計機構(gòu)，即使明確了內(nèi)審職能，但大部分均系兼職，內(nèi)部審計工作得不到重視，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，讓內(nèi)部會計控制制度流于形式。

（6）資金分配分散，存在撒胡椒面的現(xiàn)象。

有的水利主管部門由于村、鎮(zhèn)爭取水利資金的報告多，各級領(lǐng)導(dǎo)批條子、打招呼，在財政投入的水利資金十分有限的情況下，水利專項資金分配分散，存在撒胡椒面的現(xiàn)象，導(dǎo)致水利資金使用沒有重點，造成“人人有飯吃、人人吃不飽”。由于一個項目安排的投資與實際需要的建設(shè)資金相差甚遠(yuǎn)，因此資金到了村、鎮(zhèn)后，干脆沒有用于水利建設(shè)，沒有發(fā)揮資金的使用效益。有的地方?jīng)]有將資金整合，扶貧資金、土地整理資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)村一事一議資金等資金中均有一部分分散安排用于水利建設(shè)，對性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的水利專項資金沒有進行歸并和整合、實行統(tǒng)籌安排和集中使用，沒有按照“資金渠道不亂，規(guī)定用途不變，部門協(xié)調(diào)互動，操作規(guī)范有序”的原則，形成資金投入的整合效益。

2 加強水利專項資金管理的建議和措施

（1）建立健全專項資金管理制度，以制度促進管理規(guī)范。

各級水利主管部門應(yīng)建立健全水利專項資金管理制度，對項目申報、項目公示、資金使用、驗收結(jié)算、監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定。要建立逐級申報制度，采取由項目實施單位逐級向上申報，不允許越級申報。對于申報通過的項目建立項目庫，沒有納入項目庫的項目原則上不予安排資金，并在適當(dāng)范圍內(nèi)進行公示。要對資金的管理使用、驗收結(jié)算作出規(guī)定，可采取驗收前只下?lián)?0%的資金，待項目按計劃建設(shè)完成驗收合格后，再撥付余下的資金。

項目建設(shè)單位要建立健全內(nèi)部控制制度，包括財務(wù)審批制度、資產(chǎn)管理制度、出納制度、會計制度等。通過完善的內(nèi)部控制制度保護資產(chǎn)的安全和完整，保證水利專項資金的使用符合國家法律、法規(guī)的要求，規(guī)范會計行為，保證會計資料的真實完整，提高資金使用效益。

（2）積極籌集水利專項資金，落實中央水利資金投入政策。

水利專項資金管理中存在的擠占挪用、套取水利專項資金、配套資金不到位等問題的發(fā)生，最主要的原因是地方各級財政水利投入不足。2011年中央召開了建國以來第一次中央水利工作會議，并下發(fā)了中央一號文件，明確要求加大公共財政對水利的投入，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，財政部、水利部下發(fā)了《關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項的通知》；同時延長水利建設(shè)基金征收年限，財政部、國家發(fā)改委、水利部制訂了《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》。中央出臺以上2 個政策性文件，為籌集水利建設(shè)基金帶來了重大機遇，如果能夠按規(guī)定將計提或籌集的農(nóng)田水利建設(shè)資金和水利建設(shè)基金足額到位，將從根本上解決水利建設(shè)資金投入不足的瓶頸。但根據(jù)近幾年的情況來看，各地執(zhí)行情況不太理想，有的地方只象征性計提一點，有的地方根本沒有計提。因此有關(guān)部門應(yīng)加大對地方各級政府落實中央政策的督查，督促足額計提農(nóng)田水利建設(shè)資金、籌集水利建設(shè)基金。

（3）實行項目績效評價管理，確保資金效益發(fā)揮。

預(yù)算項目績效評價管理對于提高水利專項資金使用效益將產(chǎn)生積極作用，將改變過去只管爭取資金、不顧效益發(fā)揮的現(xiàn)象。各級政府應(yīng)將水利專項資金納入績效評價的范圍，全面開展績效評價工作。績效評價的內(nèi)容應(yīng)包括項目前期工作、建設(shè)管理過程、資金使用管理、工程建設(shè)成果、產(chǎn)生效益情況、工程結(jié)算驗收和后期維修管護等。應(yīng)科學(xué)設(shè)計績效評價目標(biāo)，包括定性目標(biāo)和定量目標(biāo)，評價方式可采取單位自評、專家評審、抽樣調(diào)查、公眾評議等多種形式。同時應(yīng)加強對評價結(jié)果的應(yīng)用，評價結(jié)果應(yīng)用是全過程預(yù)算績效管理的落腳點。對評價中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)制定整改方案，切實加強整改。對評價結(jié)果不合格的項目單位下年度或整改到位前不再安排預(yù)算資金，已安排的應(yīng)停止預(yù)算執(zhí)行，確保充分發(fā)揮水利專項資金投資效益。

（4）加快水利管理體制改革，落實水管單位經(jīng)費。

中央一號文件明確要深化國有水利工程管理體制改革，落實好公益性、準(zhǔn)公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護經(jīng)費。但從實際情況來看，基層水管單位人員經(jīng)費和維修養(yǎng)護經(jīng)費落實情況不太理想，經(jīng)費安排標(biāo)準(zhǔn)低，難以保障單位的正常運轉(zhuǎn)，有的地方根本沒有納入財政預(yù)算。由于水管單位基本支出經(jīng)費和維修養(yǎng)護經(jīng)費落實不到位，導(dǎo)致個別單位“雁過拔毛”，出現(xiàn)擠占、挪用水利專項資金現(xiàn)象。因此，各級政府應(yīng)嚴(yán)格按照中央有關(guān)要求，認(rèn)真落實水管單位基本支出經(jīng)費和維修養(yǎng)護經(jīng)費，納入財政預(yù)算安排。

（5）加強財會人員培訓(xùn)，提升財務(wù)管理水平。

目前許多財務(wù)人員不注重自身能力提高，工作停留在日常賬務(wù)處理，監(jiān)督管理作用發(fā)揮不到位，財務(wù)管理水平不高。水利系統(tǒng)財會人員不僅要學(xué)習(xí)新推出的會計政策法規(guī)，還要注重水利基本建設(shè)項目從可行性研究到工程竣工交付使用的專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，更要加強會計職業(yè)道德的培養(yǎng)，提高思想政治素質(zhì)。各級水行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負(fù)責(zé)，理解財會人員的工作、支持財會人員履行職責(zé)，從嚴(yán)審核從事財會崗位人員的資格條件，認(rèn)真組織財會人員培訓(xùn)，做好財會人員繼續(xù)教育。各單位應(yīng)根據(jù)《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化考核辦法》的有關(guān)要求，組織所屬單位認(rèn)真開展會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化達標(biāo)，通過這一工作的開展改變會計基礎(chǔ)工作薄弱、會計信息失真等問題。

（6）重視內(nèi)部審計工作，做好日常審計監(jiān)督。

目前水利行業(yè)大部分單位將內(nèi)部審計作為非重點必設(shè)機構(gòu)，有的沒有內(nèi)部審計機構(gòu)，有的將內(nèi)審職能并入財務(wù)或其他部門，內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置獨立性不夠，沒有專職內(nèi)審人員，兼職人員專業(yè)性不強，審計方式單一，審計質(zhì)量不高。各級水利主管部門要高度重視內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置的重要性，支持內(nèi)審人員依法開展工作。審計人員應(yīng)改變單一的審計方式，對項目前期工作、資金下達到位情況、招投標(biāo)、合同管理、概預(yù)算執(zhí)行、工程價款結(jié)算、會計報表、竣工財管理、概預(yù)算執(zhí)行、工程價款結(jié)算、會計報表、竣工財務(wù)決算、部門預(yù)算等各方面進行審計。要將專項審計、定期審計與日常審計監(jiān)督相結(jié)合，將內(nèi)審工作貫穿于水利專項資金管理的事前、事中、事后全過程，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的制約、防護、鑒證、管理、評價等作用，這樣才能防范水利專項資金管理中的違規(guī)行為，促進水利專項資金規(guī)范管理。

水利資金項目種類多、涉及面廣、項目管理難度大、專業(yè)性很強。隨著水利投資主體的多元化、資金籌集渠道的進一步拓寬，水利專項資金管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，對水利專項資金管理提出了更高的要求。各級水行政主管部門要高度重視水利專項資金的管理工作，強化內(nèi)部監(jiān)督機制，完善財務(wù)管理制度，在機構(gòu)設(shè)置、人員配備、制度制訂、教育培訓(xùn)等方面作出科學(xué)安排，保證水利專項資金安排合理、使用合規(guī)、效益明顯，實現(xiàn)水利系統(tǒng)“工程安全、資金安全、干部安全”。