提高從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金使用效益的思考

唐 濤

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和完善是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基石。由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷加快等多方面原因影響，農(nóng)田水利設(shè)施的短板效應(yīng)越來(lái)越明顯，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展。2011年1月，黨中央《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的重大任務(wù)。2011年7月，財(cái)政部會(huì)同水利部印發(fā)了《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求按規(guī)定口徑從土地出讓收益中計(jì)提10%農(nóng)田水利建設(shè)資金，專項(xiàng)用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。2013年8月，湖南省水利廳會(huì)同省財(cái)政廳等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范從土地出讓收益中計(jì)提專項(xiàng)資金的通知》，對(duì)從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金的操作方式和責(zé)任分工進(jìn)行了明確和細(xì)化。農(nóng)田水利建設(shè)資金的計(jì)提，有利于加大農(nóng)村水利建設(shè)投入，推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，保障糧食安全。管好用好農(nóng)田水利建設(shè)資金，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的管理體制，形成有效的管護(hù)機(jī)制，提高農(nóng)田水利建設(shè)資金使用效益，為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供有力保障。

1 優(yōu)選建設(shè)方案

當(dāng)前，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)還滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，資金投入量的相對(duì)不足與大量的農(nóng)田基本水利設(shè)施亟需改善的矛盾依然存在。因此，要把有限的資金投入到最需要的地方，就必須以科學(xué)的建設(shè)方案為引領(lǐng)，要在認(rèn)真分析本地小型農(nóng)田水利設(shè)施實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，在建設(shè)方案編制上做到三個(gè)結(jié)合：

（1）建設(shè)方案要與農(nóng)民群眾意見(jiàn)相結(jié)合。農(nóng)民群眾對(duì)與自己切身利益相關(guān)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)有明確目的性。農(nóng)田水利建設(shè)要改變過(guò)去從下到上的模式，通過(guò)組織“一事一議”、村組協(xié)會(huì)自主申報(bào)等有效方式，充分聽(tīng)取農(nóng)民群眾意見(jiàn)，作為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)方案的重要參考依據(jù)。

（2）建設(shè)方案要與科學(xué)指導(dǎo)相結(jié)合。水行政主管部門(mén)和水利專家，應(yīng)當(dāng)深入農(nóng)田水利現(xiàn)場(chǎng)研究解決問(wèn)題，既要因地制宜，科學(xué)確定工程的措施、類型，又要因勢(shì)利導(dǎo)，使公共財(cái)政投入發(fā)揮引導(dǎo)農(nóng)民群眾籌資投勞的積極性。

（3）建設(shè)方案要與優(yōu)化比選相結(jié)合。通過(guò)對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行整體評(píng)估和比選，注重實(shí)施效果，講求實(shí)施效益，提高建設(shè)方案的比選過(guò)程和結(jié)果的透明度，優(yōu)選最佳建設(shè)方案。

2 加強(qiáng)工程監(jiān)管

農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)雖然單項(xiàng)規(guī)模小、施工較簡(jiǎn)易，但工程總量大、分布范圍廣，質(zhì)量監(jiān)管不能按照大中型水利項(xiàng)目的模式，而應(yīng)當(dāng)予以簡(jiǎn)化和創(chuàng)新。

（1）通過(guò)建立公示、公告制度，主動(dòng)接受項(xiàng)目所在地農(nóng)民群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。公示、公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)詳盡，體現(xiàn)項(xiàng)目的地點(diǎn)、范圍、投資額、實(shí)施內(nèi)容、工期、施工隊(duì)伍等內(nèi)容，使農(nóng)民群眾對(duì)項(xiàng)目有全面的了解。

（2）加強(qiáng)對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施的技術(shù)指導(dǎo)。在施工過(guò)程中，嚴(yán)格進(jìn)行合同管理，在合同環(huán)節(jié)上保障項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)度，界定工期、質(zhì)量和投資，確定施工規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，明確雙方責(zé)任和義務(wù)。要嚴(yán)格工程材料采購(gòu)，施工材料需經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)管理人員嚴(yán)格鑒定，材料、設(shè)備進(jìn)場(chǎng)前，工程監(jiān)理、項(xiàng)目村干部和監(jiān)督員對(duì)材料設(shè)備質(zhì)量和供貨數(shù)量加以確認(rèn)，確保工程材料合格。

（3）加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督?？梢酝ㄟ^(guò)種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、村集體組織、用水戶協(xié)會(huì)等農(nóng)民專業(yè)合作組織承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理任務(wù)，有效參與涉及其自身生產(chǎn)生活的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，同時(shí)建立縣鄉(xiāng)村三級(jí)監(jiān)督體系。通過(guò)項(xiàng)目村推選負(fù)責(zé)人、懂技術(shù)的村干部、老黨員作為村級(jí)質(zhì)量監(jiān)督員，配合現(xiàn)場(chǎng)水利技術(shù)人員、監(jiān)督人員，全程監(jiān)督施工質(zhì)量、施工進(jìn)度和施工安全。工程完成后，由村級(jí)質(zhì)量監(jiān)督員與參建各單位相關(guān)人員簽字聯(lián)合驗(yàn)收，確保工程質(zhì)量。

3 創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制

農(nóng)田水利工程“三分在建，七分在管”，因此必須高度重視管護(hù)機(jī)制建設(shè)。

（1）發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，促進(jìn)農(nóng)民用水合作組織和其他專業(yè)合作組織建設(shè)。從制度、管理模式、監(jiān)管方式等方面進(jìn)行全面規(guī)范，使農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等自律組織能夠按照程序有效運(yùn)行。

（2）把明確管理權(quán)屬、落實(shí)管理職責(zé)作為工程建設(shè)的前置條件。做到先有責(zé)任主體，后有工程項(xiàng)目，把小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)責(zé)任落到實(shí)處。按照小型農(nóng)田水利設(shè)施的特點(diǎn)，分類別確定管護(hù)機(jī)制，對(duì)于農(nóng)戶自用為主的小微型工程，實(shí)行“自有、自用、自管”，對(duì)受益范圍較大的工程，交由用水合作組織、村組集體組織、專業(yè)合作組織進(jìn)行管理，對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。

（3）落實(shí)管護(hù)資金。通過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立“以水養(yǎng)會(huì)，以會(huì)促水”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)主體的良性發(fā)展。同時(shí)，合理安排土地收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中的20%養(yǎng)護(hù)資金，在養(yǎng)護(hù)資金中適量切塊用于扶持用水合作組織、村組集體組織、專業(yè)合作組織等，使財(cái)政性資金能夠引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極籌資籌勞投入水利設(shè)施建設(shè)。

4 完善評(píng)價(jià)體系

農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)評(píng)判項(xiàng)目建設(shè)成效。

（1）明確績(jī)效評(píng)價(jià)的總體標(biāo)準(zhǔn)?？傮w標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立首先要考慮項(xiàng)目的可持續(xù)價(jià)值，即改造后的小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)所能帶來(lái)的預(yù)期收益超過(guò)其全部的直接和間接的成本，小型農(nóng)田水利設(shè)施的利用率和水資源的利用效率均有明顯的提高，水價(jià)能夠起到明顯的調(diào)控作用。其次要考慮公平原則，誰(shuí)從設(shè)施提供的服務(wù)中受益，誰(shuí)就應(yīng)該承擔(dān)該項(xiàng)服務(wù)一定的成本，即付費(fèi)或納稅；獲益較多的，付出也應(yīng)該是較多的，水價(jià)應(yīng)當(dāng)作為調(diào)控用水量的要素，既滿足經(jīng)濟(jì)效率標(biāo)準(zhǔn)，又達(dá)到合理使用水資源、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障灌排工程良性運(yùn)行的效果。再就是要考慮社會(huì)效益。農(nóng)田水利設(shè)施關(guān)乎農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)生活，在一定的條件下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)小型農(nóng)田水利輻射和服務(wù)范圍窄、規(guī)模小、建設(shè)投資額度少、受益對(duì)象有限的情況，將對(duì)農(nóng)戶影響大、長(zhǎng)年得不到資金支持的小型水利設(shè)施作為投入的參考因素。

（2）建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)涵蓋小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的全過(guò)程，包括項(xiàng)目選擇、資金分配、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目竣工、管理維護(hù)等。在評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立上，要體現(xiàn)小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)管理特點(diǎn)，項(xiàng)目選擇應(yīng)包含現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、聽(tīng)取受益群體意見(jiàn)程序； 資金分配應(yīng)將因素分配與特殊情況相結(jié)合；資金使用應(yīng)健全管理制度，加強(qiáng)規(guī)范控制；項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，保證工程質(zhì)量；項(xiàng)目竣工應(yīng)嚴(yán)格相關(guān)程序；管理維護(hù)應(yīng)明確管護(hù)責(zé)任，保證長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（3）建立定期回訪制度。加強(qiáng)建成項(xiàng)目檔案管理、運(yùn)行管理力度，工程投入運(yùn)行后，定期2～3年，依據(jù)檔案資料，現(xiàn)場(chǎng)回訪項(xiàng)目實(shí)施效果，明確實(shí)施效果與省級(jí)資金安排掛鉤、與“芙蓉杯”競(jìng)賽評(píng)比關(guān)聯(lián)，形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的良性機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)工程運(yùn)管理，充分發(fā)揮水利資金效益。

5 結(jié) 語(yǔ)

從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金的管理使用，必須依據(jù)其特點(diǎn)，設(shè)置合乎農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的管理模式，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與工程建設(shè)管理的積極性，規(guī)范農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等專業(yè)合作組織的管理協(xié)調(diào)職能，政府部門(mén)加強(qiáng)引導(dǎo)作用，多方合力，促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)資金更好地、最大地發(fā)揮效益。