戶籍制度改革與農民工市民化

□李愛芹

戶籍制度改革與農民工市民化

□李愛芹

當前我國戶籍制度改革的實踐模式主要包括投資入戶、購房落戶、人才引進、土地換社保和積分入戶等模式。戶籍制度改革為農民工市民化提供了可能，但是仍存在很多的問題：農民工市民化仍然面臨著較高的“準入門檻”，市民化成本較高；鑲嵌在戶口中的各種社會福利尚未被完全剝離,弱化了農民工市民化的能力;很多城市戶籍改革的出發(fā)點是吸引更多的資本、人才和技術，弱化了農民工的城市認同感，降低了農民工市民化的意愿。降低城市落戶門檻、剝離戶口中附著的各種社會福利、改革和完善相關配套制度是未來深化戶籍制度改革、推進農民工市民化的關鍵。

戶籍制度；改革；農民工；市民化

農民工市民化是我國城鎮(zhèn)化進程中一個重大戰(zhàn)略問題，也是解決農民工問題的最終出路。在農民工市民化的進程中，戶籍制度扮演著一個極為特殊的角色。我國的戶籍制度從最初的人口登記和管理的功能逐步擴大到成為居民身份和社會福利的重要依據(jù)。戶籍制度在維持社會穩(wěn)定、保障經濟發(fā)展和人口有序轉移的同時，也成了農民工市民化的制約因素。黨的十八大報告提出了“加快改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化”的決定，由此可見戶籍制度改革對推進農民工市民化的重要意義。當前，我國正處于城鎮(zhèn)化進程的關鍵時期。如何進一步深化戶籍制度改革，推進農民工市民化，是未來我國城鎮(zhèn)化過程中亟待解決的一個核心問題。本文主要探討當前戶籍制度改革的實踐模式、存在的問題及其對農民工市民化的影響，提出進一步深化戶籍制度改革以促進農民工市民化進程的政策建議。

一、當前戶籍制度改革的實踐模式

我國幅員遼闊，各區(qū)域和城市的經濟社會發(fā)展差異巨大，各地的戶籍制度改革也就很難實行“一刀切”的統(tǒng)一模式。各地方城市制定適合自身經濟發(fā)展的戶籍改革措施，從而出現(xiàn)了當前多種戶籍改革模式并存的局面。當前我國戶籍制度改革的實踐模式主要包括如下幾種：

(一)投資入戶模式

投資入戶是許多城市都普遍推行的一種模式，外來人員可以通過在本地投資或納稅以達到遷入戶口的目的。很多城市以此來吸引外資，加快城鎮(zhèn)化進程。不同城市對投資額、納稅額、投資行業(yè)、投資年限、可申請落戶人員等有不同的規(guī)定。比如，廈門市2010年6月份頒布的《廈門市戶籍管理規(guī)定實施細則》中規(guī)定，“興辦高科技型企業(yè)、科學研究單位的年實際納稅額在20萬元以上的，可一次性遷入3人戶口。年實際納稅額每增加20萬元以上的，遷入名額增加1人?！雹俦本?、上海和深圳等經濟實力雄厚、落戶需求量大的一線城市甚至以納稅總額代替投資額以提高落戶門檻。比如，上海申請落戶的年度納稅總額為100萬元，北京的落戶要求是連續(xù)3年每年納稅額要在80萬元以上，除此之外，還附帶其他包括住房等額外要求。

這種投資入戶模式是以金錢作為衡量標準，針對的人群主要是經濟富裕者群體，動輒幾萬，甚至幾十萬、上百萬的投資要求對于經濟收入低的普通老百姓，尤其是農民工群體而言意義不大。

(二)購房落戶模式

購房落戶模式是指城市外來人員在城市區(qū)域購買一定面積的商品房，或總房款達到一定數(shù)額者就可以在購房所在城市申請落戶的政策。購房落戶要求具備兩個條件：一是通過購房合同、購房協(xié)議等來證明確實產生了實際購房行為；二是所購房屋的面積和購房款的金額要達到一定的數(shù)額。一些大城市甚至還對在城區(qū)的不同地理位置購買的住房進行分類，市區(qū)購房落戶市區(qū)戶口，郊區(qū)購房落戶城鎮(zhèn)戶口。比如，浙江省杭州市余杭區(qū)在2013年4月份制定的《杭州市余杭區(qū)調整購房落戶實施細則》中規(guī)定，非余杭區(qū)戶籍人員在余杭區(qū)各鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)內購買單套商品住宅房，建筑面積在80平方米(含)以上，可申請辦理余杭區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口。②

購房落戶模式在形式上具有市場化的特點，為一些確實需要解決戶口的外來務工人員解決了在城市正式落戶的問題。但是，對于絕大多數(shù)農民工來說，微薄的收入和高昂的房價讓他們望而卻步，他們買不起房，自然就無法通過購房的方式來解決戶口問題。

(三)人才引進模式

人才引進模式是以吸引人才為目的，通過承諾解決戶籍問題來吸引經濟發(fā)展中所需要的外地人才為當?shù)氐慕洕l(fā)展做出貢獻，以此來增強城市經濟發(fā)展競爭力的一種戶籍改革措施。根據(jù)不同人才層次的劃分，人才引進模式又可分為“高層次人才落戶模式”和“優(yōu)秀務工落戶模式”。其中，“優(yōu)秀務工落戶”模式就是專門針對優(yōu)秀的外來農民工的一種模式。大多城市規(guī)定具有專業(yè)技能、擁有自有住房并在當?shù)刈龀鐾怀鲐暙I的優(yōu)秀農民工可直接申請落戶。例如，根據(jù)《寧波市優(yōu)秀外來務工人員戶籍登記管理辦法》規(guī)定，準予在寧波市落戶的三類優(yōu)秀外來務工人員分別是：獲得國家、本省、本市及縣(市)區(qū)級人民政府授予的“勞動模范”、“先進生產者”等榮譽稱號的；獲得國家、本省、本市及縣(市)區(qū)級黨委授予的“優(yōu)秀共產黨員”榮譽稱號的；獲得本市有關市級部門、單位授予的“首席工人”、“外來務工明星”榮譽稱號，并經市政府常務會議批準的。符合戶籍登記條件、有合法固定住所的優(yōu)秀外來務工人員可一并申請辦理其配偶及未成年子女的隨遷手續(xù)。③

人才引進模式現(xiàn)已成為我國戶籍制度改革的主流方向，該模式既順應了城市經濟發(fā)展對優(yōu)秀人才的需求趨勢，同時也提高了城鎮(zhèn)化的質量，推動了農民工市民化的進程。

(四)土地換社保模式

土地換社會保障是我國社會轉型過程中整合“土地”和“社會保障”兩種資源的制度嘗試與實踐探索，是指一些城市政府為了獲得更多的建設用地而采取的以城市的社會保障和戶籍來換取農民土地權益的一項政策措施。④在城市化進程中，需要大量農業(yè)用地轉化為非農業(yè)用地，于是，地方政府向農民征地，給農民一定的補償，使其具有城市戶口，參與城市的社會保障，同時將農民的身份轉為城市市民。比如，重慶市政府2010年7月出臺的《重慶市人民政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》及《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法(試行)》提出，農民可通過放棄承包地和宅基地使用權來取得市民身份。重慶市對進城農民土地的處置辦法主要有三點:一是對進城農民退出承包地和宅基地及附著建筑物進行征地補償；二是退出的宅基地納入地票交易制度，統(tǒng)籌處置，即復墾為耕地后可用于建設用地指標；三是給予轉戶后宅基地和承包地處置三年的過渡期，為農民留了退路，解除了他們的后顧之憂。⑤

究竟是否應該“土地換保障”一直是學術界爭議的問題，學者對這種做法褒貶不一，但不能否認的是，以土地換保障對于促進土地流轉、解決征地中的問題、實現(xiàn)土地保障向社會保障的轉變、促進農民工市民化具有重要意義，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略中資源再配置方式的一次大膽嘗試。

(五)積分入戶模式

積分入戶是綜合上述各種措施的一種模式。該模式設立一個綜合性的落戶門檻，采用積分的辦法獲取入戶指標，獲得市民身份。比如廣東省的“積分入戶”辦法和上海的“居住證管理的積分權益制”辦法，就是這種模式的代表。2010年6月7日，廣東省人民政府發(fā)布了《關于開展農民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見》，開始實施執(zhí)行農民工積分制入戶政策。政策規(guī)定，在粵辦理了居住證并愿意將戶口遷入流入地城市的農民工，可以按照廣東省及市級人民政府制定的相關指標體系，將自身條件折算成一定的分值，達到基本分值后，就可與其他申請者競爭，并根據(jù)省政府統(tǒng)一分配的計劃指標數(shù)，由高分到低分的順序獲取入戶指標。⑥上海從2013年7月1日開始，實施居住證管理的積分權益制辦法。具體而言，就是城市政府按照“權利與義務對等”的原則，根據(jù)當?shù)厝瞬判枨蠛统鞘谐休d力，綜合考慮所有外來人口在城市的連續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、就業(yè)行業(yè)和崗位、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀守法等情況進行積分登記。⑦

對于農民工本身來說，積分入戶將極大地調動他們勞動積極性和社會歸屬感，同時，這也有利于城市引進高素質高技能的農民工，讓他們?yōu)槌鞘薪ㄔO做貢獻。

二、當前戶籍制度改革存在的問題及其對農民工市民化的影響

總之，近些年來，戶籍制度改革在全國各地不斷推進。雖然各地戶籍制度改革的模式多元化，但是改革整體上是有利于推進農村剩余勞動力轉移和農民工市民化進程的方向發(fā)展的。當然，現(xiàn)有戶籍制度改革過程中也存在著一些問題和不足，這些問題和不足對農民工市民化的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，農民工市民化仍然面臨著較高的“準入門檻”，市民化成本較高。各地戶籍制度改革雖然總體上都已放寬了戶籍政策的限制，降低了“準入門檻”，這些做法為外來務工人員落戶城市提供了可能性，但是一些大城市的經濟門檻和素質門檻依然很高。很多城市都將“在城鎮(zhèn)購買住房”作為取得城市戶口的基本條件。但當前高昂的房價讓收入低微的農民工面對城市戶口望而卻步。除此之外，農民工進城的各種生活成本和支出也都在不斷加大，比如子女在城市受教育的成本、醫(yī)療支出等等，這些經濟門檻對于在城市處于弱勢地位的農民工來說是很難跨越的。高昂的市民化成本成為農民工市民化的主要障礙之一。人力資源和社會保障部勞動科學研究所課題組關于農民工市民化的專題調查結果顯示，農民工不愿意定居城鎮(zhèn)的原因里，排第一位的是“買不起房”，占65.29%，第二位原因為“城市生活成本太高”。⑧此外，農民工市民化還有一項較高的門檻需要跨越，那就是文化素質門檻，即城市社會對農民工的學歷、文憑、技術證書等素質要求。農民工市民化的門檻過高不僅在實踐中會限制農民工市民化的進程，而且還會降低農民工市民化的預期和意愿。

第二，鑲嵌在戶口中的各種社會福利尚未被完全剝離，弱化了農民工市民化的能力。雖然當前很多城市取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，城鄉(xiāng)戶口之間的差異也正逐步縮小，但實際上附著在戶口上的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會福利并沒有完全被剝離。以城鄉(xiāng)二元勞動力市場制度為例，許多城市為了優(yōu)先照顧城市市民就業(yè)，制定了很多地方性法律法規(guī)來限制農民工的就業(yè)范圍和福利待遇，這些具有歧視性的地方性法規(guī)人為地造成了勞動力的市場分割。大多數(shù)農民工只能在工作環(huán)境差、勞動強度大、工資福利待遇低的次級勞動力市場就業(yè)。不同的勞動力市場存在著較大的工資和福利待遇上的差異。⑨有調查數(shù)據(jù)表明，農民工和城市本地勞動力的工資差異中，只有24%能夠被個人特征的差異所解釋，而剩余的76%是由戶籍制度和其他一系列城市偏向福利體制所造成的勞動力市場上的歧視政策帶來的。⑩勞動力的市場分割，降低了農民工的收入，弱化了農民工市民化的能力。

第三，很多城市戶籍改革的出發(fā)點是為了吸引更多的資本、引進更多的人才和技術，而不是真正致力于實現(xiàn)農民工市民化。從戶籍制度改革的實踐來看，很多城市推出了的“藍印戶口”和“紅印戶口”政策，政策的實施推進了農民工市民化進程。但是，這些政策在一些城市卻變相成了吸納投資、引進人才、提高房價的辦法，投資數(shù)額、購房面積、學歷標準、技術等級等一系列的規(guī)定與最終實現(xiàn)人口自由遷移的戶籍改革宗旨是背道而馳的，這并不是真正意義上的戶籍制度改革。同時，“藍印戶口”政策將外來農民工和城市市民分而治之，造成了新的身份差別和身份歧視。農民工在為城市建設做出巨大貢獻的同時，依然享受不到市民的社會福利待遇，而城市市民對農民工依然采取歧視和排斥的態(tài)度。這種身份差別和身份歧視在一定程度上弱化了農民工的城市認同感，降低了農民工市民化的意愿。

三、深化戶籍制度改革以促進農民工市民化的政策選擇

當前的戶籍制度改革還存在很多的問題，不利于農民工市民化的徹底實現(xiàn)、不利于農民工問題的根本解決。因此加快和深化戶籍制度改革的步伐和進程刻不容緩。戶籍制度改革是一個長期而又艱巨的系統(tǒng)工程，需要進行統(tǒng)籌規(guī)劃、做好頂層設計。我國戶籍制度深化改革的總體思路應該是，在完善準入制度的前提下，合理設定農民工進入城市的門檻，消除附著在戶籍上的不平等的社會福利，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度。針對現(xiàn)有戶籍制度改革存在的問題以推進農民工市民化，本文嘗試提出以下幾點政策建議：

第一，降低城市落戶門檻。過高的城市落戶門檻限制了農民工市民化進程，是制約我國城市化進程的根本障礙，因此，降低落戶門檻是首要措施，具體可從以下幾個方面考慮:一是降低購房遷入條件。取消購買商品房落戶面積的限制，實行以合法房產為基本條件的落戶政策，允許在城市租房達到一定年限的外來務工人員把戶口遷入城市。二是取消親屬投靠的各種限制，如父母投靠子女落戶的年齡限制和身邊無子女的條件限制等。三是強化合法穩(wěn)定職業(yè)的標準。只要擁有合法穩(wěn)定的職業(yè)，有穩(wěn)定的城市生活，為城市的現(xiàn)代化建設做出貢獻的公民都應該享受為當?shù)鼐用裉峁┑墓卜?。四是降低唯學歷的人才標準。城市發(fā)展需要各個層次的人員，雖然有些外來務工人員的學歷很低，但只要有一技之長能夠在城市生存下來，就應當允許遷入。

第二，剝離戶口中附著的各種社會福利，恢復戶籍人口登記和管理的最初功能。在降低準入條件的同時，逐步剝離附著在戶口上的各種社會福利。戶口中附著的社會福利越少，戶口的價值意識就越淡化，農民工市民化的障礙就會越小。首先，打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結構，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度，把附著在戶口上的各種社會福利制度逐步剝離出來，讓戶口只具有標志居住地的意義。其次，要強化戶籍管理的基礎性工作，完善戶口登記制度。戶籍登記能為國民經濟和社會發(fā)展提供最基本的數(shù)據(jù)，能維護公民合法權益。再次，要逐步把戶籍登記過渡到人口登記。把以往以家庭為單位、以戶口簿為形式的靜態(tài)管理方式轉變?yōu)橐猿錾貫闇实纳矸葑C管理方式，實現(xiàn)人口的動態(tài)管理。

第三，改革和完善相關配套制度和措施。要剝離附著在戶籍制度之上的各種社會福利，必須同時完成相關的配套制度的改革。一要改革二元勞動力市場制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場。取消各種針對外來務工人員的歧視性政策和就業(yè)限制，并在工資待遇、權益保護等方面實行統(tǒng)一的國民待遇。二是改善教育制度，放寬城市義務教育段與高中教育階段入學的戶口限制，解決農民工子女的入學問題。三要改革社會保障制度，針對農民工群體的異質性，建立分層、分類的農民工社會保障體系。四要改革農村土地流轉制度。按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，農民可以以出租、轉讓、互換和入股等各種形式進行土地流轉，解除農民進城的后顧之憂，降低市民化成本，從而推進農民工市民化進程。

注釋：

①廈門市人民政府.廈門市戶籍管理規(guī)定實施細則(廈政〔2010〕214號)[Z]．2010-06-30.

②杭州市余杭區(qū)人民政府.杭州市余杭區(qū)調整購房落戶實施細則[Z]．2013-04-19.③寧波市人民政府.寧波市優(yōu)秀外來務工人員戶籍登記管理辦法(甬政辦發(fā)〔2007〕192號)[Z]．2007-7-29.④鄭雄飛.破解"土地換社保"的困境[J]．社會學研究，2010，(6).

⑤蔡昉.戶籍制度改革與城鄉(xiāng)社會福利制度統(tǒng)籌[J]．經濟學動態(tài)，2010，(12).

⑥劉小年.農民工市民化與戶籍改革:對廣東積分入戶政策的分析田[J]．農業(yè)經濟問題，2011,(3).

⑦彭希哲.剝離式改革大城市戶籍制度改革新方向[J]．探索與爭鳴，2013，(11).

⑧白天亮.房價太高成農民工不愿定居城鎮(zhèn)的主要原因[EB/0L]．人民網-人民日報. http://finance.people.com.cn/n/2013/0412/c1004-21111100.html 2013年4月12日.

⑨黃琨.深化戶籍制度改革與農民工市民化[Z]．城市發(fā)展研究,2009，(2).

⑩蔡昉,王美艷. 勞動力流動的政治經濟[M].上海:上海人民出版社, 2003: 220.

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[2]張文宏．社會資本：理論爭辯與經驗研究[J]．社會學研究，2003，(4).

[3]趙立新．社會資本與農民工市民化[J]．社會主義研究，2006，(4).

[4]國務院研究室課題組.中國農民工調研報告[M]．北京:中國言實出版社，2006：104.

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[8]蔡昉，王美艷．勞動力流動的政治經濟學[M]．上海人民出版社，2003.

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[10]錢文榮，黃祖輝．轉型時期的中國農民工[M]．中國社會科學出版社，2007.

2014-09-08

江蘇省社會科學基金項目：新生代農民工市民化研究(12SHC008)。

江蘇師范大學，江蘇 徐州，221116

李愛芹(1976- )，女，江蘇徐州人，江蘇師范大學副教授，碩士生導師，研究方向：農民工問題。

D631.42；F328

A

1008-8091(2014)04-0057-05