天津市完善農(nóng)村水利建設(shè)投入機(jī)制的思考

李 桐

（天津市水務(wù)局農(nóng)田水利處，天津 300074）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，傳統(tǒng)的農(nóng)田水利工程建設(shè)正不斷地向著現(xiàn)代的農(nóng)村水利工程建設(shè)轉(zhuǎn)變，與大中型水利設(shè)施連年投入相比，小型農(nóng)村水利設(shè)施的“最后一公里”問(wèn)題一直是現(xiàn)代水利建設(shè)中的一塊亟待解決的短板。中共中央、國(guó)務(wù)院以中央1號(hào)文件的形式印發(fā)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，水利部印發(fā)的中央1號(hào)文件學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本中明確指出，“水利建設(shè)滯后的一個(gè)重要原因，就是水利投入機(jī)制不健全，水利投資規(guī)模不足，波動(dòng)性大，以致成為制約水利發(fā)展的政策短板”。農(nóng)村水利投入規(guī)模的不足以及引發(fā)的區(qū)（縣）自籌資金不足，可以說(shuō)是影響天津市當(dāng)前農(nóng)村水利工程建設(shè)滯后的關(guān)鍵。完善小型農(nóng)村水利建設(shè)投入機(jī)制，加大投入的力度，充分調(diào)動(dòng)全市各區(qū)（縣）上下建設(shè)農(nóng)村水利工程的積極性，以不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力，服務(wù)于農(nóng)民增收、農(nóng)村環(huán)境改善、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，已成為新形勢(shì)下天津市農(nóng)村水利發(fā)展的重要工作之一。

1 天津市農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)及投入機(jī)制現(xiàn)狀

1.1 天津市農(nóng)村水利設(shè)施總體情況

截至2013年，全市農(nóng)村有農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井22 544眼；固定排灌站1 531座，其中國(guó)有泵站289座；大型水庫(kù)1座，中型水庫(kù)11座，小型水庫(kù)14座；排瀝河渠394條、3 763.5 km，其中2級(jí)河道122條、1 770.82 km，干渠272 條、1 992.68 km；灌溉面積32.66 萬(wàn)hm2，農(nóng)田有效灌溉面積30.89 萬(wàn)hm2，節(jié)水灌溉面積16.40萬(wàn)hm2（占有效灌溉面積的57.4%），其中防滲渠道2 507 km、控制面積5.21 萬(wàn)hm2，低壓管道13 442 km、控制面積11.92 萬(wàn)hm2，噴灌0.36 萬(wàn)hm2，微灌0.25萬(wàn)hm2；規(guī)?；?jié)水項(xiàng)目區(qū)18個(gè)，節(jié)水灌溉面積1.41 萬(wàn)hm2。全市灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.669，位居全國(guó)前列；建成萬(wàn)畝以上灌區(qū)80 處，有效灌溉面積18.76 萬(wàn)hm2，其中2 萬(wàn)hm2以上大型灌區(qū)1 處、有效灌溉面積2.79萬(wàn)hm2，中型灌區(qū)79處、有效灌溉面積15.98 萬(wàn)hm2；興建除澇面積36.93 萬(wàn)hm2，其中10年一遇以上6.30萬(wàn)hm2、5～10年一遇20.15萬(wàn)hm2、3～5年一遇10.49 萬(wàn)hm2。近年來(lái)累計(jì)解決3 551 個(gè)村、364.82萬(wàn)農(nóng)村人口飲水不安全問(wèn)題，基本實(shí)現(xiàn)了全市農(nóng)村安全飲水全覆蓋。水土流失治理達(dá)標(biāo)面積620 km2，近90%水土流失面積得到治理。

1.2 天津市農(nóng)村水利建設(shè)投入機(jī)制情況

（1）以政府財(cái)政資金為主導(dǎo)，鼓勵(lì)農(nóng)戶投資投勞，引導(dǎo)社會(huì)多元化資金籌集機(jī)制。近年來(lái)，天津市堅(jiān)持以中央及市級(jí)以上財(cái)政投入小型農(nóng)村水利工程建設(shè)為引導(dǎo)，發(fā)揮區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府投資主渠道作用，不斷加大對(duì)小型農(nóng)村水利設(shè)施的投入，形成了“以政府財(cái)政資金為主導(dǎo)，鼓勵(lì)農(nóng)戶投資投勞，引導(dǎo)社會(huì)多元化資金籌集機(jī)制”，把加大政府投入與鼓勵(lì)農(nóng)戶投資結(jié)合起來(lái)，整合農(nóng)田水利建設(shè)資金，同時(shí)積極引導(dǎo)社會(huì)多元化資金投入，逐步建立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入機(jī)制，支持各區(qū)（縣）開(kāi)展小型農(nóng)村水利工程建設(shè)。

（2）形成專項(xiàng)資金使用管理公開(kāi)透明，監(jiān)督檢查體系健全，績(jī)效考核制度完善的資金投入管理機(jī)制。為了加強(qiáng)小型農(nóng)田水利專項(xiàng)資金投入的管理，農(nóng)村水利工程建設(shè)管理部門(mén)克服小型農(nóng)村水利工程涉及面廣、規(guī)模小、數(shù)量多的困難，將項(xiàng)目建設(shè)的組織管理、建設(shè)進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金投入、資金整合、資金使用和監(jiān)管以及管護(hù)機(jī)制等因素納入農(nóng)村水利建設(shè)資金使用管理考核范圍，對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)資金的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行綜合性的考核與評(píng)價(jià)。

2 天津市農(nóng)村水利建設(shè)投入存在的問(wèn)題分析

2.1 農(nóng)村水利建設(shè)范圍擴(kuò)展，財(cái)政投入壓力較大

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，農(nóng)村水利涉及領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，傳統(tǒng)的農(nóng)田水利工程建設(shè)正不斷地向著現(xiàn)代的農(nóng)村水利工程建設(shè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)水工程已由原來(lái)局限于田間的三四項(xiàng)工程增加到現(xiàn)在的十余項(xiàng)重點(diǎn)工程，加之建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，多元化的投入機(jī)制還需加強(qiáng)完善。由于農(nóng)村積累工政策取消，社會(huì)資金投入幾乎是空白，投資仍以政府為主，造成財(cái)政投入壓力逐年增加。

2.2 區(qū)（縣）層面需要開(kāi)展的項(xiàng)目很多，對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)重視不夠

在大城市、小農(nóng)村的背景下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各區(qū)（縣）需要投入資金開(kāi)展的項(xiàng)目不勝枚舉。由于天津市各有農(nóng)業(yè)區(qū)（縣）農(nóng)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例很低（如環(huán)城四區(qū)及濱海新區(qū)為1%左右，兩區(qū)三縣也不足10%），農(nóng)村水利投入很難給財(cái)政收入帶來(lái)直接增長(zhǎng)點(diǎn)，以致區(qū)（縣）對(duì)農(nóng)村水利的重視程度不夠，積極性不高；而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低，對(duì)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)不大，農(nóng)民投資投勞開(kāi)展水利建設(shè)的積極性不高。

2.3 部分區(qū)（縣）財(cái)政困難，配套資金難以落實(shí)

一方面，隨著近年來(lái)農(nóng)村水利工程項(xiàng)目越來(lái)越多，各區(qū)（縣）農(nóng)村水利建設(shè)任務(wù)越來(lái)越重，部分區(qū)（縣）認(rèn)為多一事不如少一事，存在等、靠、要思想，加之上級(jí)管理部門(mén)推動(dòng)措施不靈活，制約著天津市農(nóng)村水利的快速健康發(fā)展。另一方面，項(xiàng)目建設(shè)需要區(qū)（縣）配套資金越來(lái)越多，而區(qū)（縣）財(cái)力支撐如此多的市級(jí)安排項(xiàng)目難度很大。目前，天津市農(nóng)村水利工程市級(jí)以上補(bǔ)助比例大多為50%左右，原則上區(qū)、鎮(zhèn)應(yīng)按1:1比例配套，但往往市財(cái)政補(bǔ)助己經(jīng)劃撥到位，而區(qū)（縣）、鎮(zhèn)自籌配套資金難以到位，直接影響工程計(jì)劃的實(shí)施，個(gè)別項(xiàng)目成了半拉子工程。

2.4 重建輕管現(xiàn)象嚴(yán)重，設(shè)施管護(hù)投入主體缺位

實(shí)地調(diào)研結(jié)果表明，60%以上的受訪群眾表示，本村農(nóng)村水利設(shè)施存在不同程度的損壞，原因主要是建設(shè)和管護(hù)責(zé)任主體不清，缺乏必要的工程維護(hù)資金。當(dāng)前，在未明確界定受益主體和投資主體也沒(méi)有建立其相應(yīng)的投入機(jī)制的情況下，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則進(jìn)行工程建設(shè)是很難奏效的，難免出現(xiàn)權(quán)責(zé)利不明確、投入不足、管理不善或無(wú)人管理的現(xiàn)象。

3 完善天津市農(nóng)村水利建設(shè)投入機(jī)制的政策建議

3.1 逐步建立以政府投入為主導(dǎo)的多元化投入機(jī)制

農(nóng)村水利設(shè)施為公益性的基礎(chǔ)性設(shè)施，其建設(shè)必須堅(jiān)持以政府投入為引導(dǎo)，激活農(nóng)民投入小型農(nóng)田水利的積極性，充分組織和引導(dǎo)農(nóng)民盡可能增加勞動(dòng)積累；同時(shí)，政府通過(guò)規(guī)劃指導(dǎo)、政策引導(dǎo)、資金扶持等手段，鼓勵(lì)社會(huì)各界以多種形式參與農(nóng)村水利工程建設(shè)和管理，積極吸引社會(huì)資金投入。特別是，鼓勵(lì)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向農(nóng)業(yè)包括農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施投資。

3.2 逐步建立農(nóng)村水利組織發(fā)動(dòng)的依法建設(shè)機(jī)制

從依法行政的角度出發(fā)，從法制層面落實(shí)農(nóng)田水利建設(shè)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，健全部門(mén)分工協(xié)作制度，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮政府在農(nóng)田水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。實(shí)行項(xiàng)目前期和工程進(jìn)度通報(bào)制，每月通報(bào)各區(qū)（縣）農(nóng)水項(xiàng)目前期及進(jìn)度排名，并將此作為年底考核區(qū)（縣）工作的重要參考依據(jù)；同時(shí)，每年將各區(qū)（縣）在農(nóng)田水利上的人均、畝均投入通過(guò)媒體向全社會(huì)公示，促進(jìn)各區(qū)（縣）增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，強(qiáng)化對(duì)各區(qū)（縣）農(nóng)田水利建設(shè)、管理的監(jiān)督考核。在現(xiàn)有業(yè)務(wù)工作目標(biāo)考核的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修訂完善相關(guān)法律制度，建立農(nóng)田水利依法建設(shè)新機(jī)制。

3.3 逐步建立農(nóng)村水利工程建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)機(jī)制

體現(xiàn)“四兩撥千斤”的投入理念，探索建立差額預(yù)算和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，調(diào)動(dòng)區(qū)（縣）和鎮(zhèn)村開(kāi)展小型農(nóng)村水利工程建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，積極商市財(cái)政等有關(guān)部門(mén)出臺(tái)天津市小型農(nóng)村水利工程競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)管理辦法。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)機(jī)制的建立，按照先報(bào)先立的原則，受益村通過(guò)一事一議確定立項(xiàng)意向，向區(qū)（縣）水務(wù)局、財(cái)政局提出申請(qǐng)，按照年度市級(jí)以上補(bǔ)助資金120%的比例組織開(kāi)展項(xiàng)目前期工作，對(duì)積極性高的區(qū)（縣）優(yōu)先安排項(xiàng)目；推行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等補(bǔ)助政策，經(jīng)區(qū)（縣）水利、財(cái)政部門(mén)驗(yàn)收合格后再根據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，促使區(qū)（縣）從意識(shí)上由過(guò)去的“要我干”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙伞薄?/p>

3.4 逐步建立財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的宏觀管理體制

堅(jiān)持政府主導(dǎo)、發(fā)揮公共財(cái)政對(duì)水利改革發(fā)展保障作用的要求、實(shí)行公共財(cái)政安排為主的原則，體現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，體現(xiàn)支持三農(nóng)、改善民生，市級(jí)以上財(cái)政在總投資中所占的比例不低于80%。明確各級(jí)政府的支出責(zé)任做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，細(xì)化各級(jí)政府直接的支出責(zé)任，進(jìn)一步科學(xué)劃分市以下政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)。理順各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系，使每一級(jí)政府所擁有的財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱、支出與責(zé)任相統(tǒng)一，提升區(qū)（縣）鄉(xiāng)的財(cái)力保障水平，盡量減少天津市小型農(nóng)田水利區(qū)（縣）鄉(xiāng)財(cái)政的配套。

3.5 逐步建立財(cái)政資金農(nóng)村投入決策專家論證機(jī)制

凡能由區(qū)（縣）解決的審批事項(xiàng)，盡可能取消或下放；確需保留的要簡(jiǎn)化審批程序。引入事前專家論證，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，通過(guò)專家的決策咨詢，可以使得財(cái)政向農(nóng)村投入的總量和方向更加明確。財(cái)政小型農(nóng)田水利資金投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)的專家咨詢，由專家對(duì)全市農(nóng)村小型農(nóng)田水利發(fā)展需要財(cái)政資金進(jìn)行測(cè)算，形成結(jié)論，作為相關(guān)主管部門(mén)的決策依據(jù)。

3.6 逐步完善農(nóng)民“一事一議”的利益表達(dá)機(jī)制

要把財(cái)政資金的吸附引導(dǎo)作用與“一事一議”決策機(jī)制結(jié)合起來(lái)，對(duì)通過(guò)農(nóng)村“一事一議”籌資完成的集體小型農(nóng)田水利建設(shè)采取“民辦公助”的辦法，財(cái)政可根據(jù)情況給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，提高農(nóng)民“一事一議”的積極性和成功率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的重點(diǎn)小型農(nóng)田水利設(shè)施供給應(yīng)在廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由本級(jí)人民代表大會(huì)投票表決，常規(guī)性的具有較強(qiáng)公益性的農(nóng)村水利設(shè)施供給也應(yīng)接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督檢查，保證有限的資金投入到關(guān)系農(nóng)民切身利益的小型農(nóng)田水利項(xiàng)目中去。

3.7 逐步建立農(nóng)村水利工程運(yùn)行管護(hù)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

研究建立農(nóng)村水利工程運(yùn)行管護(hù)財(cái)政資金補(bǔ)貼機(jī)制，盡快制定定額和具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助重點(diǎn)，充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)助資金示范帶動(dòng)作用，積極引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)村水利工程運(yùn)行管護(hù)。開(kāi)展列入中央的小型農(nóng)村水利管理體制改革試點(diǎn)工作，全市各區(qū)（縣）同時(shí)推進(jìn)，進(jìn)一步明晰小型水利工程所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)小型水利工程管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)。探索建立市、區(qū)（縣）兩級(jí)小型水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)小型農(nóng)田水利工程的維修養(yǎng)護(hù)，盡快扭轉(zhuǎn)小型農(nóng)田水利設(shè)施管養(yǎng)不到位、老化失修的局面。