依法決策：理念、構(gòu)成與機(jī)制

許耀桐

依法治國(guó)，必然要高度注重依法決策問(wèn)題。治國(guó)需要依法，決策也需要依法，治國(guó)的正確與否，取決于決策的正確與否，而決策的正確與否就取決于能否依法決策。由此可知，依法決策決定著依法治國(guó)的興盛。正因?yàn)檫@樣，中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第一次提出了“健全依法決策機(jī)制”的理念，闡述了依法決策的構(gòu)成和主要程序，并就如何健全依法決策機(jī)制，形成了系統(tǒng)完備的思路。

一、依法決策的理念

理解四中全會(huì)《決定》提出的“健全依法決策機(jī)制”的理念，首先就要弄清楚“依法決策”包含著什么涵義。治國(guó)不能沒有決策。我國(guó)早在先秦時(shí)期，就出現(xiàn)了“決策”一詞，但那時(shí)的決策，不過(guò)是指?jìng)€(gè)人或少數(shù)人，憑著自己的智慧、經(jīng)驗(yàn)和思考做出決策。而現(xiàn)在我們講的依法決策，則是按照憲法和法律規(guī)定，運(yùn)用法治手段，將執(zhí)政黨、人大和政府的公共政策決策納入法治軌道，以法治規(guī)范約束決策全過(guò)程。簡(jiǎn)言之，依法決策的理念，就是強(qiáng)調(diào)決策項(xiàng)目?jī)?nèi)容和程序方式都必須符合憲法和法律，實(shí)行決策法治化，保證公共政策的決策能夠科學(xué)、民主、合理、公正，避免失誤。依法決策，是依法治國(guó)在公共政策決策領(lǐng)域的具體要求和體現(xiàn)，它對(duì)于促進(jìn)決策者觀念轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)決策層重新定位，完善決策方式方法，提高決策的透明度，加強(qiáng)對(duì)決策實(shí)施的監(jiān)督，都發(fā)揮著重要的推動(dòng)和保障作用。

四中全會(huì)《決定》提出和強(qiáng)調(diào)依法決策，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。當(dāng)前，從各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)狀看，養(yǎng)成法治的精神素質(zhì)、形成自覺的法治思維和行為習(xí)慣，切實(shí)遵守法律、按照法律程序規(guī)范決策的問(wèn)題并沒有完全解決。尤其是在全面深化改革階段，在一些地方和基層，違法決策的現(xiàn)象還比較突出。一些干部法律知識(shí)不多、法治觀念淡薄，掛在嘴邊的口頭禪就是，“講法沒法干，干了就是法”。他們還振振有詞地說(shuō)，當(dāng)年安徽省鳳陽(yáng)小崗村的農(nóng)民搞“大包干”，就是冒著生命危險(xiǎn)闖出了中國(guó)農(nóng)村改革之路，帶來(lái)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立；經(jīng)濟(jì)特區(qū)深圳，正是沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，才“殺出一條血路”，開創(chuàng)了改革發(fā)展的新局面。但是他們忘記了，那時(shí)我們處于改革無(wú)法可依的時(shí)代，畢竟也為此付出了很多代價(jià)。在“七五”到“八五”期間，我國(guó)投資決策重大失誤率在30%以上。2006年國(guó)家審計(jì)署查明，僅10個(gè)央企的決策失誤，損失就高達(dá)145億元（范大華、姚瑞華：《決策合法化是科學(xué)決策的前提》，《決策導(dǎo)刊》2007年第2期）。這些造成了相當(dāng)多的領(lǐng)導(dǎo)者成為“拍腦袋”決策、“拍胸脯”保證、“拍屁股”走人的“三拍”典型。而現(xiàn)在，我國(guó)已進(jìn)入改革有法可依的時(shí)代，到2010年底時(shí)，“我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，已經(jīng)形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”（吳邦國(guó)：《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》2011年）。改革創(chuàng)新發(fā)展的各項(xiàng)工作，基本上都有了法律的依據(jù)，這就是習(xí)近平提出和強(qiáng)調(diào)的“改革要于法有據(jù)”的深刻含義，“確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。

依法決策能否得到有效的貫徹落實(shí)，重要的在于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。四中全會(huì)《決定》提出，“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序”，“完善黨委依法決策機(jī)制”。過(guò)去的情況表明，出現(xiàn)違法決策，主要與各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)，其責(zé)任往往在黨委的“一把手”和主要領(lǐng)導(dǎo)那里。現(xiàn)在，我國(guó)走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，法治國(guó)家要實(shí)行法治政治，法治政治的首要標(biāo)志就是，各級(jí)黨組織和全體黨員都要自覺在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。黨組織只有在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)和決策，才能實(shí)現(xiàn)其有效的領(lǐng)導(dǎo)作用。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序，應(yīng)該包含決策的提出、決策的調(diào)查研究和咨詢論證、決策的立項(xiàng)和擬定預(yù)案、決策的信息公開和聽證、決策的修改反饋和最終決定在內(nèi)，都要以法律為依據(jù)，按法律要求運(yùn)行。

二、依法決策的構(gòu)成

依法決策主要由兩部分構(gòu)成，一是決策的項(xiàng)目?jī)?nèi)容必須符合法律，二是決策的程序方法也必須符合法律。只有決策的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和程序方法都符合法律了，就實(shí)現(xiàn)了決策法治化，就能保證公共政策的決策科學(xué)、民主、合理、公正，避免失誤。

依法決策的這兩個(gè)構(gòu)成部分，從決策的項(xiàng)目及內(nèi)容來(lái)看，盡管各不相同、千差萬(wàn)別，無(wú)法進(jìn)行比較。但不同的決策項(xiàng)目及內(nèi)容也有一個(gè)共同點(diǎn)，這就是要對(duì)決策的項(xiàng)目和內(nèi)容本身進(jìn)行合法性審查，檢查其是否與現(xiàn)行國(guó)家法律相違背?！稕Q定》指出，“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。合法性審查，是決策的項(xiàng)目和內(nèi)容能否提交討論和決定的前置性與剛性約束的條件，任何人都必須遵守，凡是決策的項(xiàng)目和內(nèi)容通不過(guò)合法性審查的就要叫停。

從決策的程序方法來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)完整的決策過(guò)程要經(jīng)歷四個(gè)階段，即謀劃、決斷、實(shí)施、監(jiān)督。這四個(gè)階段可以簡(jiǎn)稱為“謀”、“斷”、“施”、“監(jiān)”四個(gè)字。在其每一個(gè)階段上，都要有相應(yīng)的決策程序方法的主要環(huán)節(jié)。例如，在“謀”的階段，需要決策項(xiàng)目的醞釀提出、相關(guān)的調(diào)研報(bào)告和智庫(kù)報(bào)告、公眾參與、決策預(yù)案擬定等環(huán)節(jié)。在“斷”的階段，需要專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社會(huì)公示、公眾聽證、集體討論決定等環(huán)節(jié)。在“施”的階段，需要收集反饋、補(bǔ)充修正等環(huán)節(jié)。在“監(jiān)”的階段，需要決策成效檢驗(yàn)評(píng)估、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等環(huán)節(jié)。依法決策，就是要把這些決策程序方法的環(huán)節(jié)上升為法律規(guī)定、法定化，使所有的決策過(guò)程都必須嚴(yán)格遵守。

現(xiàn)在，在我國(guó)的決策領(lǐng)域存在著不少問(wèn)題，首先，從決策“謀”的情況來(lái)看。在一些地方，決策項(xiàng)目的醞釀提出多半是“一把手”工程、面子工程。據(jù)調(diào)查，在一些省份“一把手”提議的決策往往占到60%～70%。決策也普遍缺乏調(diào)查研究或智庫(kù)報(bào)告，缺乏公眾參與。其次，從決策“斷”的情況來(lái)看，專家咨詢論證成為形式擺設(shè)，變相成為拉關(guān)系的工具，決策者邀請(qǐng)專家的標(biāo)準(zhǔn)不是看專業(yè)背景，而主要是看和自己關(guān)系熟悉不熟悉、支持不支持。公眾聽證也是如此，多請(qǐng)同意的人參加，回避持不同意見的人，甚至人為限制選擇一些代表參加聽證，對(duì)新聞媒體施加各種影響。集體討論決定淪為“一言堂”，最終成了“一把手”拍板定案。最后，從決策“施”和“監(jiān)”的情況來(lái)看，普遍缺乏對(duì)決策執(zhí)行中和執(zhí)行后結(jié)果的績(jī)效做出客觀、公正評(píng)價(jià)的機(jī)制。往往以工作小結(jié)、總結(jié)和情況匯報(bào)所代替，或者進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，評(píng)價(jià)者經(jīng)常是領(lǐng)導(dǎo)者本人或者與領(lǐng)導(dǎo)者有直接利害關(guān)系的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在內(nèi)部的監(jiān)督追究、媒體的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，以及事前制衡、事中監(jiān)督與事后追究的制度性規(guī)定等方面，都存在嚴(yán)重缺漏。對(duì)于決策失誤的責(zé)任人，更多地把決策失誤當(dāng)作工作上的缺點(diǎn)，往往以“交學(xué)費(fèi)”為理由做了結(jié)，沒有依法追究決策者法律責(zé)任。

從以上決策的構(gòu)成出發(fā)，針對(duì)實(shí)際存在的問(wèn)題，必須采取對(duì)癥下藥的解決措施。一是實(shí)行決策過(guò)程中的“謀”、“斷”分離。決策過(guò)程中的“謀”和“斷”，現(xiàn)在被一些領(lǐng)導(dǎo)者統(tǒng)統(tǒng)包辦了，他們既“謀”又“斷”，這是不科學(xué)的。在決策過(guò)程中，應(yīng)該按照“謀者不斷，斷者不謀”的原則，建立“謀”、“斷”分離的決策運(yùn)行機(jī)制?！爸\”，主要由對(duì)決策起參謀咨詢的輔助機(jī)構(gòu)即智庫(kù)系統(tǒng)承擔(dān)，負(fù)責(zé)提出決策咨詢報(bào)告和建議方案；“斷”，主要由決策的中樞機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)，負(fù)責(zé)對(duì)決策議案拍板決斷。“謀”、“斷”分離，就是把“謀”這樣的事，交給智庫(kù)，由智庫(kù)來(lái)完成；領(lǐng)導(dǎo)層只需做“斷”的事，在智庫(kù)提供的幾個(gè)方案、建議中進(jìn)行選擇，做出決斷?！爸\”、“斷”分離后，“斷”要依靠“謀”的有力支撐，就必須把智庫(kù)建設(shè)好。中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。最近，習(xí)近平又提出，“隨著形勢(shì)發(fā)展，智庫(kù)建設(shè)跟不上、不適應(yīng)的問(wèn)題也越來(lái)越突出，尤其是缺乏具有較大影響力和國(guó)際知名度的高質(zhì)量智庫(kù)”。要求“重點(diǎn)建設(shè)一批具有較大影響和國(guó)際影響力的高端智庫(kù)，重視專業(yè)化智庫(kù)建設(shè)”。

二是加大對(duì)決策責(zé)任的監(jiān)督追究力度。建立一套對(duì)決策形成和實(shí)施的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估機(jī)制，尤其是按照四中全會(huì)《決定》提出的“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。這是實(shí)行依法決策的一個(gè)創(chuàng)新性規(guī)定，體現(xiàn)了重大決策一旦出了問(wèn)題，必須依法追責(zé)、依法倒查的思路。這種追責(zé)、倒查，最關(guān)鍵的在于“終身”兩個(gè)字。今后，只要是因?yàn)E用決策權(quán)或失職瀆職等導(dǎo)致重大決策出錯(cuò)的，不論時(shí)間怎么變化、空間怎么變化，也就是不管經(jīng)過(guò)多少年、不管身處何方，是現(xiàn)職還是退居二線甚至退休了，決策者都要對(duì)決策錯(cuò)誤承擔(dān)責(zé)任。這將促使領(lǐng)導(dǎo)干部改草率決策而變?yōu)樯髦貨Q策。

三、依法決策的機(jī)制

貫徹依法決策，關(guān)鍵在于形成一套制度機(jī)制，有了這樣的制度機(jī)制，才能把依法決策落到實(shí)處。這樣一套決策機(jī)制，《決定》把它概括為：“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定、決策公開、責(zé)任追究”七個(gè)主要程序。

一是公眾參與。人民是法治的主體，依法決策要充分反映民意，廣泛集中民智，就要?jiǎng)訂T和吸納公眾參與。法律上已明確規(guī)定人民群眾的民主權(quán)利，要拓寬民主渠道，保障人民群眾對(duì)公共決策事務(wù)有更多了解和參與。公眾參與，是直接民主的體現(xiàn)。在我們國(guó)家，公民不僅通過(guò)他們的代表行使決策權(quán)，而且更多地親身參與決策實(shí)際過(guò)程。因此，依法決策要求各級(jí)的黨政、人大，采用各種有效途徑，引導(dǎo)廣大人民群眾積極參與黨和國(guó)家的公共決策，提高決策的民主化程度，滿足公民參政的要求，這是依法決策的題中應(yīng)有之義。

二是專家論證。依法決策必須把專家論證作為一個(gè)基本程序規(guī)定。因?yàn)椋泻芏嘀卮鬀Q策，專業(yè)性、技術(shù)性非常強(qiáng)，涉及到各行各業(yè)、方方面面。領(lǐng)導(dǎo)層和決策者不可能成為各個(gè)領(lǐng)域的行家里手。而專家是行業(yè)的專長(zhǎng)專才，具有專業(yè)知識(shí)和水準(zhǔn)。通過(guò)專家對(duì)決策方案進(jìn)行可行性或不可行性研究，發(fā)現(xiàn)決策存在問(wèn)題，可以避免決策失誤。決策必須通過(guò)專家論證，這是科學(xué)決策必不可少的步驟。依法決策，必須建立專家咨詢論證制度，把各學(xué)科、各行業(yè)專家組織起來(lái)，對(duì)重大決策發(fā)揮有效的顧問(wèn)、參謀作用。

三是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。依法決策要提高決策效率和決策的成功，就要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是由客觀上存在著風(fēng)險(xiǎn)和人們主觀上需要具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)所決定的。人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，是指對(duì)來(lái)自內(nèi)部、外部的某些有可能威脅自身生存的事物和狀況產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)或反應(yīng)?；陲L(fēng)險(xiǎn)意識(shí)而做出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就是對(duì)可能發(fā)生的危險(xiǎn)和危機(jī)，采取未雨綢繆、防范規(guī)避的措施手段。決策也是這樣，尤其是重大決策，無(wú)先例可循，具有很多不可測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)因素，必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，把可能的風(fēng)險(xiǎn)降至最低的限度或可控的范圍。

四是合法性審查。合法性審查也就是適法性審查，這是依法決策的最重要環(huán)節(jié)。必須通過(guò)對(duì)決策的有關(guān)法律的審查，才能減少乃至杜絕公共政策與國(guó)家法律相違背、地方和部門的公共政策與國(guó)家宏觀政策相違背、各部門政策之間相互沖突的現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)決策的合法性審查，應(yīng)包括決策立項(xiàng)、決策的具體條文等。要把合法性審查，作為決策的前置性條件，只有通過(guò)了合法性審查，決策才能啟動(dòng)。

五是集體討論決定?！稇椃ā芬?guī)定，“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。依法決策必須貫徹實(shí)行民主集中制。民主集中制的決策原則，要求按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主討論、會(huì)議決定的工作流程，完善議事和決策機(jī)制。集體領(lǐng)導(dǎo)，即重大決策不能由個(gè)人說(shuō)了算，要由集體來(lái)確認(rèn)。民主討論，即參與決策的人員暢所欲言，大家充分發(fā)表意見、提出建議。會(huì)議決定，即根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決策的決定。

六是決策公開。決策公開，就是決策的信息公開，主要就是將擬出臺(tái)的政策方案，進(jìn)行社會(huì)公示，舉行公眾聽證，聽取公眾和各方面意見建議，避免暗箱操作、落入少數(shù)人掌控之中，使決策在陽(yáng)光下運(yùn)行，能夠得到批評(píng)和有效監(jiān)督。

七是責(zé)任追究。對(duì)決策形成和實(shí)施結(jié)果，要建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估機(jī)制，進(jìn)行決策績(jī)效分析。凡是決策出了問(wèn)題的，必須予以責(zé)任追究，分清功過(guò)，賞罰分明。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院）