我國出版市場體系建設(shè)的政策缺失與完善路徑

黃先蓉　劉章蓉

[摘 要] 政策是國家宏觀管理出版市場建設(shè)的重要手段，它的缺失將直接影響出版市場體系的建立健全。在結(jié)合中國出版市場體系建設(shè)的宏觀背景和現(xiàn)實需求的基礎(chǔ)上，本文從出版主體準(zhǔn)入限制、出版產(chǎn)品質(zhì)量管理、生產(chǎn)要素資源配置、出版物發(fā)行流通以及對外貿(mào)易等方面，分析由于政策缺失產(chǎn)生的問題即政策缺失的表現(xiàn)，進(jìn)而指出政策缺失的原因主要在于出版業(yè)制度變遷及政府規(guī)制中的矛盾、現(xiàn)代政府與市場職能界定的模糊以及政策具體制定運行中的問題等。最后，從政府宏觀調(diào)控、企業(yè)內(nèi)部微觀建設(shè)及社會力量等方面提供了解決政策缺失的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞] 出版市場 政策 完善途徑

[中圖分類號] G231 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2014） 02-0017-04

現(xiàn)代出版市場體系是我國現(xiàn)代文化市場體系建設(shè)的重要組成部分，它由包括圖書、報紙、期刊、電子出版物、音像制品等在內(nèi)的出版物產(chǎn)品市場及包括出版生產(chǎn)資料、版權(quán)、技術(shù)、信息、資本、人才等在內(nèi)的出版要素市場有機構(gòu)成，二者相互依賴，共同作用。國家通過政策對出版活動進(jìn)行宏觀管理。出版物產(chǎn)品市場及要素市場政策的建設(shè)與完善，能夠明確出版事業(yè)發(fā)展方向、促進(jìn)出版資源的合理開發(fā)利用、協(xié)調(diào)出版系統(tǒng)內(nèi)外部關(guān)系、約束和規(guī)范出版活動，建立健全出版市場體系，進(jìn)而推動現(xiàn)代文化市場體系統(tǒng)一、開放、競爭、有序、繁榮、健康目標(biāo)的實現(xiàn)。

1 出版市場體系建設(shè)政策的背景分析

出版政策是國家指導(dǎo)和推動整個出版事業(yè)發(fā)展的行動指南，反映了政府在不同歷史時期對出版事業(yè)發(fā)展的側(cè)重點。新階段社會發(fā)展與制度的變遷，現(xiàn)代出版市場的建設(shè)要求構(gòu)成了當(dāng)前我國出版市場政策建設(shè)與完善的宏觀與現(xiàn)實背景。

1.1 社會發(fā)展與制度創(chuàng)新的時代要求

制度的變遷是一種由政府主導(dǎo)的強制性模式，于出版領(lǐng)域而言，要建立一個統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場環(huán)境，實現(xiàn)資源在出版活動中的最優(yōu)配置，有賴于政府的推動。政策是政府調(diào)控出版市場的重要手段，體現(xiàn)了政府在文化市場體系建設(shè)中職能變革的方向與目標(biāo)。

黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這意味著政府職能變革的方向應(yīng)當(dāng)與市場經(jīng)濟的要求相一致，并更好服務(wù)于市場經(jīng)濟。因此，在出版領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)建立一個服務(wù)型、監(jiān)督型的政府，即能夠規(guī)范出版市場秩序，打破出版市場地域限制，打破行政壟斷、貿(mào)易保護(hù)，開放出版市場競爭環(huán)境。而建立健全出版市場政策，則是保證市場經(jīng)濟制度建設(shè)及市場經(jīng)濟體系完善的重要前提。

1.2 出版市場發(fā)展的現(xiàn)實需求

出版市場發(fā)展得不充分，要求政策予以引導(dǎo)和規(guī)范。經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，我國出版體制改革與市場建設(shè)取得了長足的發(fā)展。但從長遠(yuǎn)來看，出版市場體系發(fā)展并不完善。就出版物市場而言，其發(fā)展方式仍以粗放型增長為主，短期盲目競爭不斷加劇，出版產(chǎn)品重于量的積累而非品種的優(yōu)化；國有出版企業(yè)過于依靠行政主管部門，不合理的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、不充分的市場競爭環(huán)境等導(dǎo)致出版地域分割明顯；以及誠信體系缺失，國際競爭力低下等問題。

依托于出版物市場發(fā)展需求而建立的出版要素市場，也存在諸多矛盾，需要出版政策發(fā)揮引導(dǎo)作用。出版資源、人才、信息、技術(shù)等在市場交易或流通中，往往為體制束縛，難以得到有效配置，版權(quán)市場、出版人才市場等的建設(shè)也處在摸索借鑒階段，尚未形成氣候。例如，書號是我國現(xiàn)有制度下的一種特殊生產(chǎn)要素，書號市場的產(chǎn)生，反而助長了出版業(yè)“優(yōu)不勝、劣不汰”的不良風(fēng)氣，造成資源的浪費。

中國出版市場的發(fā)展是以政策為主導(dǎo)，進(jìn)而被落實為具體措施加以規(guī)范和指導(dǎo)。政策缺失影響到出版市場體系的建設(shè)發(fā)展，而不健全的出版市場體系則又制約政策效力的發(fā)揮，因而正視出版市場發(fā)展需要，完善相應(yīng)政策，是推動出版市場體系建設(shè)的必經(jīng)之路。反之，健全的出版市場體系將為新一輪政策制定和實施提供良好的環(huán)境，推動行之有效的政策上升到法律法規(guī)層面，更好地規(guī)范并引導(dǎo)社會主義出版市場的發(fā)展。

2 出版市場政策缺失的現(xiàn)狀及原因分析

2.1 現(xiàn)行出版市場政策缺失的具體表現(xiàn)

現(xiàn)行政策是否滿足出版行業(yè)現(xiàn)實與長遠(yuǎn)發(fā)展需要，政策成效是否與制定目標(biāo)一致應(yīng)當(dāng)是判斷現(xiàn)有出版政策完善與否的基本標(biāo)準(zhǔn)?！缎侣劤霭鏄I(yè)“十二五”時期發(fā)展規(guī)劃》中指出，現(xiàn)階段新聞出版業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)是：基本建立起統(tǒng)一開放、競爭有序、健康繁榮的現(xiàn)代出版物市場體系，以人為本、面向基層、惠及大眾的新聞出版公共服務(wù)體系，技術(shù)先進(jìn)、傳輸快捷、覆蓋廣泛的現(xiàn)代傳播體系。而現(xiàn)有的出版政策體系與此目標(biāo)尚有一定差距，面對出版業(yè)現(xiàn)存問題，政策應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)、約束、服務(wù)和監(jiān)管等作用。

2.1.1 出版市場主體準(zhǔn)入和退出機制尚不完善

近年來，我國市場準(zhǔn)入政策有了一定的松動，如2013年我國工商登記制度由“先證后照”到“先照后證”的市場松綁，但是在出版單位總量、結(jié)構(gòu)、布局以及編輯等出版環(huán)節(jié)的具體準(zhǔn)入資格，仍由政府實行總體調(diào)控，不利于市場的公平競爭。如對出版社總量限定在570家左右，出版產(chǎn)業(yè)實行非資源配置的均衡布局，對編輯環(huán)節(jié)的主體資格進(jìn)入有嚴(yán)格的限定，即對非國有資本的嚴(yán)格禁止。嚴(yán)苛的準(zhǔn)入抑制了出版市場之間的競爭，而沒有明確合理的退出政策，又導(dǎo)致效益低下、經(jīng)營不善的出版社難以為繼，占據(jù)社會資源，最終不利于市場資源的配置及市場競爭的充分展開?？梢?，出版市場主體準(zhǔn)入和退出機制尚不完善，政策在推動出版主體企業(yè)化市場化管理，推進(jìn)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨所有制發(fā)展方面仍待加強。

2.1.2 出版物價格及質(zhì)量管理的政策不到位

我國現(xiàn)行的出版物市場中，價格競爭成為企業(yè)擴大市場占有率的重要手段，但出版物價格及質(zhì)量管理的政策不到位，導(dǎo)致市場價格競爭混亂，出版物同質(zhì)化、低質(zhì)化嚴(yán)重；造成非法出版、違禁出版等亂象，擾亂出版市場秩序。比如圖書價格沒有基本的定價標(biāo)準(zhǔn)政策，普遍采用的“高定價、低折扣”行為造成出版物價格混戰(zhàn)，不以質(zhì)取勝，中小學(xué)教材等出版領(lǐng)域反而成為謀取暴利的溫床。而出版物的質(zhì)量是通過事前的重大選題備案及書刊版號的管理以及事后出版物審讀及追懲等工作完成的，對不規(guī)范或違法出版行為需要行政及司法工作的開展。但由于我國在執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍、執(zhí)法程序建設(shè)中還存在問題，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)，“掃黃打非”等工作并沒有實質(zhì)性的進(jìn)展。因此政策在價格適度調(diào)控以及“掃黃打非”工作中的缺失，不利于規(guī)范市場價格競爭行為。endprint

2.1.3 出版生產(chǎn)要素資源配置政策不平衡

生產(chǎn)資料等出版資源仍由政府配置，未形成統(tǒng)一開放、有序競爭的政策環(huán)境。資本、人才、版權(quán)是最基本的出版生產(chǎn)要素，但過度的行政審批政策抑制了資本和人才的流動。版權(quán)是出版企業(yè)市場競爭的核心資源，但一些企業(yè)尤其是國有出版集團長期受到政策保護(hù)，過分依賴政策資源，產(chǎn)生了出版體制中的原生惰性，逐漸喪失自主創(chuàng)造能力，且企業(yè)以自我意識為主，阻礙國際化專業(yè)人才和隊伍的挖掘，最終難以達(dá)到國際競爭水平。對行業(yè)信息、對市場需求等信息平臺建設(shè)的不足以及出版行業(yè)內(nèi)部信息溝通的障礙，阻礙了出版資源有效利用和開發(fā)，也造成嚴(yán)重的資源浪費。企業(yè)技術(shù)的自主創(chuàng)新能力不足，如出版社自主研發(fā)的電子閱讀器因技術(shù)支撐不足、更新緩慢，并未能獲得良好的收益。目前金融政策包括融資、信貸等給予出版社的還不多，要建立多層次的文化產(chǎn)品市場和要素市場還需要更多經(jīng)濟政策的支持。

2.1.4 政策對現(xiàn)代化市場流通及企業(yè)資產(chǎn)管理建設(shè)引導(dǎo)不充分

現(xiàn)代企業(yè)制度要求，出版企業(yè)能夠建立和完善自身的資產(chǎn)質(zhì)量，提高發(fā)行競爭力和抵御風(fēng)險的能力；能夠打破區(qū)域障礙，建立全國性的發(fā)行網(wǎng)絡(luò)；在網(wǎng)絡(luò)化、信息化時代，創(chuàng)新手段和渠道，打造全面立體的流通和物流網(wǎng)絡(luò)。但就目前而言，我國出版發(fā)行市場還未能實現(xiàn)區(qū)域間整合，出版發(fā)行網(wǎng)點普及率有限，政策雖積極引導(dǎo)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)圖書發(fā)行網(wǎng)點的建設(shè)，但卻呈現(xiàn)不斷萎縮的趨勢；信息網(wǎng)絡(luò)等新一輪技術(shù)發(fā)展，電子商務(wù)成為出版物發(fā)行網(wǎng)絡(luò)新的平臺，但缺乏相應(yīng)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)行信息管理平臺；發(fā)行單位的現(xiàn)代企業(yè)制度模式尚未建立完善，且由于沒有合理的資產(chǎn)運營質(zhì)量管理體系，因片面追求品種規(guī)模造成的庫存畸高，退貨率高、回款難問題顯著?？梢姡邔Τ霭姘l(fā)行環(huán)節(jié)的管理政策還較為缺乏。中小學(xué)教材發(fā)行是圖書發(fā)行的主要部分，省新聞出版管理部門和教育行政部門作為教材發(fā)行投標(biāo)辦法的具體實施者與新華書店之間存在的利益關(guān)系，意味著中小學(xué)教材發(fā)行的政策環(huán)境仍有改善的上升空間。

2.1.5 政策引導(dǎo)出版“走出去”產(chǎn)生的社會及經(jīng)濟效益不明顯

出版政策在采取有一定限制的“引進(jìn)來”之外，積極鼓勵和資助出版“走出去”，其中版權(quán)輸出是最重要的部分。目前的“走出去”戰(zhàn)略多注重政策的前期投入，通過“中國圖書對外推廣計劃”、版權(quán)工作“十二五”規(guī)劃等，為出版企業(yè)尤其是國有大型出版集團“走出去”提供政策、資金資源，但對于后續(xù)的圖書市場占有率、文化普及率、專業(yè)人才引進(jìn)等經(jīng)濟效益和社會效益則沒有明確的政策引導(dǎo)和要求。整體政策規(guī)劃的不足，導(dǎo)致出版企業(yè)在對外貿(mào)易中總體表現(xiàn)為以灌輸式輸出方式為主，輕經(jīng)濟效益、低社會效益，最終不利于出版企業(yè)對外貿(mào)易中國際競爭力的提升。

2.2 出版政策缺失的原因分析

現(xiàn)階段，導(dǎo)致出版政策不完善的因素是多方面的，整個社會制度變遷中存在的問題成為引導(dǎo)政策完善的大背景；政府與市場新時期新的功能定位顯示了政策補充和完善的新方向；而現(xiàn)實的政策制定與執(zhí)行環(huán)境不完善，則是導(dǎo)致政策缺失的誘發(fā)因素；行業(yè)自律及社會監(jiān)督等的不足，則不能夠?qū)崿F(xiàn)出版行業(yè)政策與現(xiàn)實需求的平衡。

2.2.1 制度變遷及體制改革

出版業(yè)制度變遷及政府規(guī)制改革中存在的矛盾是造成出版市場政策不完善的根本因素。

我國正處于政治經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期，也是我國出版業(yè)機制和體制轉(zhuǎn)型的重要時期，計劃經(jīng)濟的思維與模式根深蒂固，黨和政府對出版活動的管理政策應(yīng)隨著復(fù)雜的社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境及時變化調(diào)整。一方面，政府管理部門本身存在的問題造成了對政策建設(shè)的困擾，如行政壟斷導(dǎo)致資源分配不均、產(chǎn)業(yè)布局不合理、資源配置低下等問題；政府在出版活動中的某些措施，造成市場主體進(jìn)入、書號控制等較為苛刻的把關(guān)流程，降低了市場活躍度。另一方面，政府對出版資源總量及分配的控制，造成出版企業(yè)行政“尋租”機會增加，出版單位雖實現(xiàn)了轉(zhuǎn)企改制，但是部分出版單位仍是上級主管部門的利益及政績來源，出版資本的市場化程度僅呈現(xiàn)冰山一角。

因此，在這種體制及管理背景下，政府管理部門在出版政策的制定目標(biāo)、內(nèi)容等方面難以把握一定的平衡與公平，導(dǎo)致政策建設(shè)的不完善。

2.2.2 政府及市場職能的界定

市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)內(nèi)在的缺點以及二者界限定位的模糊，是導(dǎo)致政策不完善的主要因素。市場調(diào)節(jié)存在失靈是政府干預(yù)的前提和基礎(chǔ)，而市場在資源配置中從起基礎(chǔ)作用向決定性作用轉(zhuǎn)變，意味著政府職能向公共型、服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，即為出版市場的發(fā)展提供更好服務(wù)和支持條件，豐富大眾的公共文化生活。出版物是特殊的文化商品，是具有外部性的精神文化產(chǎn)品，正外部性的發(fā)揮能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)出版物帶給出版企業(yè)自身利益與社會利益的統(tǒng)一，而負(fù)外部性則會給社會發(fā)展帶來危害，并產(chǎn)生因消除不利影響而附加的大量社會成本。這需要政府的宏觀政策加以引導(dǎo)，使外部性內(nèi)在化。

一般來說，政府通常以直接管理手段即政府對負(fù)外部性行為強制性控制的政策，以及以間接管理手段即以市場資源配置為基礎(chǔ)對正外部性進(jìn)行稅收補貼、金融扶持等激勵性的政策等來對出版物市場進(jìn)行調(diào)控，但目前狀況是政府行政力度過高過泛，經(jīng)濟政策卻比較缺乏。另外，政府行為本身存在局限性，存在政府干預(yù)失敗，加之對出版物特殊性把握不足，出版公益事業(yè)相關(guān)政策反而成為企業(yè)逃避市場的“尚方寶劍”。

政府在資源配置中的行政壟斷，以及中央和地方政府部門、各個政策制定部門信息的不對稱等龐雜的關(guān)系，進(jìn)一步加深了完善政策建設(shè)的復(fù)雜性。

2.2.3 政策的制定實施及運行

政府政策制定實施程序與機制以及政策監(jiān)督監(jiān)控運行機制不健全是導(dǎo)致政策體系不完善的直接因素。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，出版政策作為出版法規(guī)的先導(dǎo)和依據(jù)，意味著出版政策的制定及實施流程必須是科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的。國務(wù)院2010年發(fā)布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中指出，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。我國政府在制定出版政策中，對這些程序的執(zhí)行并不完善，尤其是在行業(yè)發(fā)展與公眾接受度方面，考慮不足，變通性較大。endprint

從政策制定方面來看，不僅存在政策制定者為多部門政府主體，部門信息、國內(nèi)國際信息不對稱，對行業(yè)內(nèi)部信息、行業(yè)發(fā)展前瞻性認(rèn)識不夠等，而且它們往往是國有出版單位的上級行政部門，是其既定利益的維護(hù)者，在現(xiàn)有的環(huán)境下，難以實現(xiàn)公平公正。從政策執(zhí)行者方面來看，我國大部分政策由行政部門制定并推行，其強制力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律法規(guī)，得不到企業(yè)的重視。同時，我國行政綜合執(zhí)法整體力量不足，存在隊伍建設(shè)不穩(wěn)定，執(zhí)法程序不嚴(yán)，執(zhí)法力度不強等問題，導(dǎo)致規(guī)章、政策的效果大打折扣，政策隨意性、變通性系數(shù)加大。從政策的評估反饋機制來看，沒有一個合理的政策評價標(biāo)準(zhǔn)和機制，政府與企業(yè)、公眾溝通不足；而且我國出版監(jiān)督管理機制也不健全，政策效果的監(jiān)督與反饋沒納入到政策制定程序中，這也造成了政策混亂。

另外行業(yè)自律組織缺乏，大眾對出版物版權(quán)意識不夠等導(dǎo)致其在保持基本道德素養(yǎng)及遵守規(guī)章政策等行為能力不足，從而加大了政府出版政策制定及實施的難度，影響到出版政策體系的健全。

3 完善出版市場政策的途徑

出版市場體系建設(shè)與出版市場政策的建設(shè)是相輔相成的，良好的政策為市場體系的建設(shè)指導(dǎo)方向并做出調(diào)節(jié)與規(guī)范，而健全的體系則能夠保障政策的執(zhí)行并達(dá)到最優(yōu)化的效果。

3.1 合理運用宏觀調(diào)控手段，完善政府服務(wù)與監(jiān)督政策

首先要調(diào)整法律法規(guī)及政策制定的思路，逐漸放開管制權(quán)利，穩(wěn)定市場在資源配置中的決定地位，建立服務(wù)型與監(jiān)督型政策體系，為我國出版行業(yè)法律法規(guī)及政策的制定指明方向。

協(xié)調(diào)好政府司法機關(guān)、行政管理機關(guān)及各政策制定部門包括中央與地方之間的信息溝通，充分發(fā)揮財政金融、稅收價格及產(chǎn)業(yè)政策，并配備嚴(yán)肅的司法及行政管理程序，以規(guī)范市場環(huán)境。

其次從政策內(nèi)容與制定程序來看，針對政策與現(xiàn)實需求不匹配、內(nèi)容滯后、結(jié)構(gòu)失衡等問題，建立一套從公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、效果反饋、具體實施等一系列公開透明的流程。

再者對于政策監(jiān)督管理，一方面，需要一套有效的政府政策監(jiān)管系統(tǒng)，對現(xiàn)行政策實施狀況及效果進(jìn)行監(jiān)督，為政府以后的政策決定提供意見；另一方面，需要發(fā)展社會組織，引進(jìn)各方力量，實現(xiàn)對政策執(zhí)行及效果的監(jiān)督反饋，不僅是規(guī)范市場活動，搭建完善的政策監(jiān)督機制與平臺，而且能夠建立健全政策體系。

3.2 建立現(xiàn)代出版企業(yè)制度，培育市場化競爭主體

改革與創(chuàng)新出版體制，打破我國現(xiàn)有市場區(qū)域分割的狀況，促進(jìn)資源的自由流動，社會資本的進(jìn)入；明確出版主體社會功能和經(jīng)營性質(zhì)，更好確定出版主體在市場中的地位和企業(yè)目標(biāo)選擇，在不影響國家安全的基礎(chǔ)上，有選擇性地放開市場準(zhǔn)入條件，使得出版企業(yè)在充分的市場競爭中保持戰(zhàn)斗力，實現(xiàn)出版企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

政府政策引導(dǎo)出版信用管理系統(tǒng)的建立，建立良好的融資環(huán)境，培育企業(yè)信用度及國際競爭力。無論是從企業(yè)內(nèi)部還是從行業(yè)的角度，都需要建立一套行之有效的信用體系，一方面可以強化出版企業(yè)內(nèi)部信用，預(yù)防風(fēng)險；另一方面，還能實現(xiàn)行業(yè)信息資源共享，節(jié)省社會生產(chǎn)資源和社會成本。

出版行業(yè)組織是市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)是在法律法規(guī)之外，對出版行業(yè)進(jìn)行補充管理的組織機構(gòu)，政策要積極鼓勵和培育行業(yè)組織的發(fā)展，推動其從現(xiàn)行的行政附屬機關(guān)向行政管理力量轉(zhuǎn)變。制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，樹立行業(yè)權(quán)威，管理和推進(jìn)出版業(yè)的發(fā)展。

積極發(fā)展出版中介組織，推動出版專業(yè)分工細(xì)化，培育規(guī)?；?、規(guī)范化的出版服務(wù)體系，以提高出版物質(zhì)量和出版業(yè)務(wù)水平?，F(xiàn)階段重點是借鑒西方發(fā)展經(jīng)驗，推動版權(quán)代理機構(gòu)建設(shè)，建立國內(nèi)的版權(quán)經(jīng)紀(jì)代理制度，引進(jìn)和培養(yǎng)優(yōu)秀的版權(quán)代理人、翻譯者，用國際語言去做國家版權(quán)貿(mào)易，發(fā)展國際市場。

同時政策應(yīng)加強出版企業(yè)和消費者對出版物版權(quán)保護(hù)意識，加強對出版政策法律法規(guī)學(xué)習(xí)，鼓勵企業(yè)、公眾積極參與政策監(jiān)督和反饋等工作，優(yōu)化政策實施環(huán)境，更好服務(wù)于出版業(yè)發(fā)展。

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