水土流失綜合治理村民自主建設(shè)管理的機(jī)制和成效
——長順縣試點調(diào)研

朱仕香，梁 偉，李海紅

(1.黔南州水利局，貴州 都勻 558000；2.長順縣水利局，貴州 長順 550700)

水土流失綜合治理村民自主建設(shè)管理的機(jī)制和成效
——長順縣試點調(diào)研

朱仕香1，梁 偉2，李海紅1

(1.黔南州水利局，貴州 都勻 558000；2.長順縣水利局，貴州 長順 550700)

長順縣作為貴州省2011年坡耕地水土流失綜合治理9個試點縣之一，積極探索推行村民自主建設(shè)管理機(jī)制，實行村民“自選、自建、自管、自用”和政府監(jiān)管服務(wù)新機(jī)制，實現(xiàn)了坡耕地水土流失綜合治理從政府代建機(jī)制到村民自建機(jī)制的轉(zhuǎn)變，為我國坡耕地試點工程村民自建機(jī)制建設(shè)管理總結(jié)和探索了可供借鑒的經(jīng)驗和做法。

坡耕地；村民自建；試點；做法；成效；啟示；長順縣

0 引 言

為探索坡耕地水土流失綜合治理經(jīng)驗，貴州省黔南州長順縣被列為2011年全國坡耕地水土流失綜合治理試點縣之一，現(xiàn)結(jié)合該試點項目實施實際情況，總結(jié)長順縣坡耕地水土流失綜合治理試點工程村民自主建設(shè)管理的做法和成效。

1 長順縣坡耕地綜合治理試點工程情況

長順縣位于貴州省中南部，黔南布依族苗族自治州西部；全縣總面積1554.60km2，共有耕地面積34002hm2。

該順縣水土流失嚴(yán)重，水土流失面積411.68km2，占總面積的26.5%。

該縣屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，年平均氣溫15.7℃，總積溫5495℃，年平均降水量1167.5mm，無霜期 275d。

長順縣坡耕地水土流失綜合治理試點工程項目區(qū)位于水土流失嚴(yán)重、坡耕地分布廣泛相對較集中的中東部，共涉及威遠(yuǎn)鎮(zhèn)和長寨鎮(zhèn)等2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的5個行政村(威遠(yuǎn)鎮(zhèn)上洪村、新壩村、付家院村和長寨鎮(zhèn)冗雷村、所把村)。

工程治理坡耕地面積416.7hm2，具體措施有：石坎坡改梯416.7hm2，修建石坎工程82120.8m，生產(chǎn)便道652m，生產(chǎn)便道帶邊溝529m，截水溝1379m，引水溝49m，30m3蓄水池25口，沉沙池25口。

項目實施共45個圖斑，其中36個圖斑實行政府代建機(jī)制，9個圖斑試行村民自建機(jī)制，村民自建部分均位于威遠(yuǎn)鎮(zhèn)付家院村。工程項目的實施取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。

2 村民自主建設(shè)管理的主要經(jīng)驗和做法

長順縣水土流失綜合治理村民自主建設(shè)管理的主要經(jīng)驗和做法包括4個方面：

2.1 科學(xué)規(guī)劃設(shè)計，充分尊重民意，實行項目村民定

長順縣按照“近村、近水、就緩、就低”原則，圍繞相對集中成片、形成規(guī)模效應(yīng)的要求，選擇人多地少，耕地數(shù)量多，耕地質(zhì)量差、群眾積極性高的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為項目區(qū)。

確定實施方案時，通過實地調(diào)研和現(xiàn)場勘測，聽取有關(guān)部門、技術(shù)專家、基層干部的意見，且充分征求村民意見后，緊緊圍繞全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，使項目實施內(nèi)容與項目區(qū)基礎(chǔ)條件及產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，最終確定項目實施區(qū)。

在規(guī)劃上，科學(xué)編制實施方案，結(jié)合實際，把建設(shè)任務(wù)落實到到流域、鄉(xiāng)村和地塊，打破鄉(xiāng)村地界，按有利于農(nóng)、林、牧業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，科學(xué)合理規(guī)劃，實行山、水、田、林、路、村綜合治理[1-3]。

2.2 創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，實行村民“自選、自建、自管、自用”和政府監(jiān)管服務(wù)新機(jī)制

主要有4個方面的內(nèi)容：

2.2.1 理事村民選

為科學(xué)管理坡耕地建設(shè)項目，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，長順縣特制定坡耕地水土流失綜合治理試點工程實施方案。方案指出，擬定理事會人員名額11人，選舉過程做到直選、票決、現(xiàn)場宣布結(jié)果和村內(nèi)公示，以確保項目理事會成員的公信度。

“理事會”作為項目的建設(shè)主體，全權(quán)負(fù)責(zé)從宣傳發(fā)動、施工準(zhǔn)備到竣工驗收等全過程的日常事務(wù)，對工程建設(shè)管理負(fù)總責(zé)。

2.2.2 工程村民干、資金村民用

直接組織村民自建，并按照當(dāng)?shù)貏趧?wù)工資支付報酬，縣水利局負(fù)責(zé)落實技術(shù)人員進(jìn)行旁站服務(wù)。

2.2.3 監(jiān)督村民管

建立健全工程運(yùn)行和管護(hù)的長效機(jī)制，通過分?jǐn)?、公約或競拍的方式，把項目管護(hù)責(zé)任落實到戶。

2.2.4 強(qiáng)化政府組織領(lǐng)導(dǎo)，凝聚建設(shè)合力

要求各部門：①要抓宣傳，②要定規(guī)矩，③要明責(zé)任，④要樹典型，⑤要明責(zé)任，⑥要嚴(yán)獎懲。充分發(fā)揮政府監(jiān)管在村民自主建設(shè)中的作用，確保村民自建取得實效。

2.3 強(qiáng)化資金監(jiān)督管理

長順縣坡耕地水土流失綜合治理試點項目實行公示制和縣級報賬制，縣財政局和水利局按照撥付的項目資金建立項目臺賬。

2.3.1 資金撥付

長順縣坡耕地水土流失綜合治理試點工程村民自建部分，由縣水利局與項目實施村委會簽訂施工合同。合同簽訂后，根據(jù)理事會的申請，預(yù)撥30%的啟動資金到村民自建指點賬戶威遠(yuǎn)鎮(zhèn)財政所，以保證建設(shè)材料采購等支出。項目實施過程中，根據(jù)工程進(jìn)度撥付資金[4]。

2.3.2 資金報賬

理事會是項目資金的報賬人，在項目實施過程中，理事會根據(jù)工程進(jìn)度，定期張榜公布工程建設(shè)和資金使用情況，將項目明細(xì)支出在村內(nèi)公示，公示7d無異議后，對符合工程質(zhì)量要求的建設(shè)內(nèi)容完善縣級報賬資料進(jìn)行報賬。

對參與建設(shè)的村民，勞務(wù)工資經(jīng)公示后，憑發(fā)放名冊直接納入工程投資報賬。對工程材料，參照“一事一議”工程報賬方式，工程材料費按實際產(chǎn)生的水泥、砂石料等材料款發(fā)票報賬，產(chǎn)生的運(yùn)輸費用和加油費按發(fā)票報賬。

縣級財政部門按照項目實施進(jìn)度，對照財務(wù)報賬有關(guān)規(guī)定，待支付憑證經(jīng)理事會、村委會、項目鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和縣水利局審核簽字后，按進(jìn)度將資金拔到村指定賬戶，再發(fā)放到工程實施的村民手中。

2.3.3 竣工結(jié)算

項目竣工后，村委會召開村民代表大會，聽取、審議理事會財務(wù)決算報告，并責(zé)成理事會將項目明細(xì)支出在村內(nèi)公示，公示7d無異議后報賬。

2.4 加強(qiáng)項目建設(shè)后期管護(hù)，建議管護(hù)長效機(jī)制

項目建設(shè)完成后，由實施村民自建的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府向縣水利局遞交書面驗收申請，水利局對工程完成情況作詳細(xì)復(fù)核后，提請縣政府組織試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，會同鄉(xiāng)政府、村委會等部門，并邀請群眾代表，對工程進(jìn)行聯(lián)合驗收。

工程驗收合格后，由縣水利局移交給項目涉及的村委會管理，村委會協(xié)助項目鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府建立健全工程運(yùn)行和管護(hù)的長效機(jī)制，通過分?jǐn)?、公約或競拍等方式，把坡耕地水土流失治理項目管護(hù)落實到戶，確保工程發(fā)揮效益。

3 村民自主建設(shè)管理主要成效

村民自主建設(shè)管理成效主要有3個方面：

3.1 降低建設(shè)和管護(hù)成本，提高投資效益

村民自主建設(shè)降低了自主發(fā)包和非工程費用的部分投資，就地取材，就地施工，材料和工資成本都能降低，同時還省去了承建商的利潤、管理費和稅負(fù)等。

項目建設(shè)資金直接撥付到縣財政，縣財政再直接撥付到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))專用賬戶，省去了中間環(huán)節(jié)，公開透明，阻斷了層層截留挪用。

另外，項目建設(shè)開支報賬憑證經(jīng)理事長和經(jīng)辦人員簽字認(rèn)可，經(jīng)村、鎮(zhèn)、縣水利局、財政局逐級審核，層層把關(guān)，不合理的支出很難逃過監(jiān)督，杜絕了“跑冒滴漏”現(xiàn)象的發(fā)生，防止了資金的違規(guī)使用，有利于項目投資效益最大化。

3.2 增加農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民的建設(shè)積極性

試點工程項目經(jīng)村民代表大會討論決定，體現(xiàn)了群眾意愿，有效地激發(fā)群眾參與項目建設(shè)的熱情，有利于調(diào)動群眾的積極性和創(chuàng)造性。

項目建設(shè)實行村民參與，按照當(dāng)?shù)貏趧?wù)工資支付報酬，農(nóng)民從項目建設(shè)中直接受益，增加了農(nóng)民的收入。

3.3 改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)民增收

項目實施通過發(fā)揮作用，控制了項目區(qū)水土流失，減輕自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，土壤肥力明顯提高，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民增收。

另外，項目的實施有利于促進(jìn)項目區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解項目區(qū)水土資源不匹配的矛盾，增加農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)機(jī)會，增加農(nóng)民收入、提高群眾生活水平，提高農(nóng)民生產(chǎn)技能和管理水平，改善人居環(huán)境，促進(jìn)社會進(jìn)步[5]。

3.4 樹立政府形象

實行村民自建自管，群眾隨時掌握項目進(jìn)展和資金使用情況，體現(xiàn)了公開、公正、陽光操作，有利于防止項目建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象，有利于樹立政府“執(zhí)政為民、勤政廉潔”的形象。

村民自建的項目建管機(jī)制，轉(zhuǎn)變了政府職能，真正用民主的方式實施民生工程，達(dá)到干群關(guān)系融洽，群眾相信政府，信賴干部的良好效果。

4 村民自主建設(shè)管理的經(jīng)驗啟示

長順縣水土流失綜合治理村民自主建設(shè)管理的經(jīng)驗主要有4個方面：

4.1 行之有效的制度設(shè)置是推行成功的保障

村民自建機(jī)制的核心環(huán)節(jié)是需要一個切合實際、操作簡便、讓農(nóng)民當(dāng)家作主的管理辦法，通過成立項目理事會，變更項目建設(shè)主體，把項目建設(shè)的自主權(quán)交給農(nóng)民，農(nóng)民在項目建設(shè)中有了當(dāng)家作主的感覺，政府履行應(yīng)盡的監(jiān)管服務(wù)職責(zé)。

4.2 強(qiáng)化政府的執(zhí)行力和監(jiān)管服務(wù)職能是推行成功的關(guān)鍵

具體有以下幾點措施：

1)全縣各級領(lǐng)導(dǎo)干部要在實際工作中要充分?jǐn)[正自己的位置，明確各自的職責(zé)范圍，堅決維護(hù)農(nóng)民利益，嚴(yán)肅查處違反村民自建機(jī)制的行為。

2)統(tǒng)一實行剛性、公平、簡便的考核辦法，兌現(xiàn)獎懲，激勵先進(jìn)。

3)不定期暗訪，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。

同時，各部門必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大統(tǒng)籌力度，密切分工負(fù)責(zé)和分工協(xié)作，確保村民自建取得成效。

4.3 投資使用全程民主公開是推行成功的動力

對于村民自建部分資金使用，理事會制定了相應(yīng)的財務(wù)報賬制度，根據(jù)工程進(jìn)度，定期張榜公布工程建設(shè)和資金使用情況，及時將項目明細(xì)支出在村內(nèi)公示，并隨時接受項目主管部門的監(jiān)督。

項目實施后，投資明細(xì)支出在村內(nèi)公示半年，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府向民眾公開舉報電話和網(wǎng)絡(luò)地址，隨時受理民眾訴求和舉報，項目舉報件件查實，重大案件回訪，保證民眾的知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)。民主公開的巨大力量，讓為民服務(wù)的干部得到鼓舞，讓心存私利的干部望而卻步。

4.4 自建機(jī)制的農(nóng)民主體地位是推行成功的基礎(chǔ)

長順縣坡耕地水土流失綜合治理試點工程村民自建部分作為工程規(guī)模小、建設(shè)地點分散、建設(shè)難度不大、技術(shù)要求低、農(nóng)民投工投勞比重大的民生工程建設(shè)管理的一種有益探索，廣大農(nóng)民既是受益主體，又是建設(shè)的主力軍，不管什么政策，如果民眾不支持、不歡迎、不以農(nóng)民為主體，就難以推行下去。

在村民自建初始推行中，農(nóng)民第一次領(lǐng)受到，國家給錢、項目自己選、工程自己干、干自己的事還獲報酬，充分調(diào)動了農(nóng)民參與的積極性，使項目得以順利實施[6]。

[1]孔祥科.永靖縣實施坡耕地水土流失綜合治理試點工程的做法和成效[J].中國水利，2012(22)：26-27.

[2]馬曉河，劉振中，黃培.還權(quán)與民：農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革的方向—安徽省水庫移民后扶項目實行村民自主建設(shè)機(jī)制的調(diào)查報告[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011(10)：3-9.

[3]韓玉峰.耤河示范區(qū)水土保持項目管理運(yùn)行機(jī)制研究[J].人民黃河，2005(08)：37-39.

[4]李云輝,賀一梅,楊子生.云南金沙江流域水土流失直接經(jīng)濟(jì)損失測算方法與區(qū)域特征分析[J].山地學(xué)報,2002,20(S1):36-42.

[5]楊子生.長江上游滇東北山區(qū)坡耕地水土流失與可持續(xù)利用研究簡介[J].山地學(xué)報,1999,17(S1):1-5.

[6]孫昕,李德成,梁音.南方紅壤區(qū)小流域水土保持綜合效益定量評價方法探討—以江西興國縣為例[J].土壤學(xué)報,2009,46(03):373-380.

1007-7596(2014)02-0247-03

2013-11-21

朱仕香(1986-)，女，貴州甕安人，助理工程師，從事水土保持工程管理和水土保持監(jiān)測工作；梁偉(1975-)，男，貴州長順人，工程師；李海紅(1979-)，女，青海湟源人，工程師。

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