天津市河道水生態(tài)環(huán)境“河長制”管理新模式淺析

謝帆，于斌，魯剛

（1.天津市水務(wù)局海河管理處，天津300400；2.天津市水務(wù)局水土保持處，天津300074）

天津市河道水生態(tài)環(huán)境“河長制”管理新模式淺析

謝帆1，于斌1，魯剛2

（1.天津市水務(wù)局海河管理處，天津300400；2.天津市水務(wù)局水土保持處，天津300074）

為解決河道水生態(tài)管理存在問題、鞏固河道治理成果、提升河道水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和建立河道管理長效機制，天津?qū)嵭辛撕拥浪鷳B(tài)環(huán)境管理行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，即“河長制”管理模式。通過對該管理模式的應(yīng)用實踐，初步分析推行“河長制”管理的重要意義和主要優(yōu)勢，總結(jié)現(xiàn)狀不足，得出啟示和建議。

水生態(tài)環(huán)境；河長制；長效管理；天津

1 “河長制”實施背景

1.1 水生態(tài)環(huán)境基本情況

天津市位于海河流域下游，流經(jīng)天津市的一級行洪河道19條、1 100 km，骨干排水河道109條、1 890 km，建有大中型水庫16座，另有七里海、大黃堡、團泊洼、北大港等濕地，全市水域面積1 256 km2。天津是資源性缺水地區(qū)，多年平均當(dāng)?shù)厮Y源總量15.69億m3，人均水資源占有量僅160 m3，是全國人均水資源占有量最少的省市。目前，城市用水主要靠引灤水。境內(nèi)大多數(shù)河流成為季節(jié)性河流，非汛期幾乎無來水，來水多為污水。加之本地區(qū)直排污水、雨污混流、處理水不達標(biāo)等造成的污水排放，河流稀釋自凈能力很差，更加重了水環(huán)境惡化。

1.2 水生態(tài)環(huán)境治理情況

按照“建設(shè)獨具特色的國際性、現(xiàn)代化宜居城市”的要求，2008—2013年天津連續(xù)實施了兩輪水環(huán)境專項治理工程。2008—2010年完成投資78億元，治理河道42條，長424.5 km；新建44座、升級改造16座污水處理廠，新增處理能力77.5萬t/d，新增配套管網(wǎng)798 km。2011—2013年實際完成投資91.7億元，綜合治理河道97條（段）、長713 km，修建截污管道720 km，新、擴建污水處理廠22座、配套管網(wǎng)650 km，新增污水處理能力57.65萬t/d，并建成水環(huán)境在線監(jiān)測中心。

1.3 加強水環(huán)境管理長效機制的必要性和迫切性

近年來，雖然開展了大規(guī)模治理工作，但由于資源性缺水、污染治理滯后、養(yǎng)護管理水平相對較低，目前，天津市部分河道水環(huán)境質(zhì)量仍然較差。全市主要河流水質(zhì)大部分劣于Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)，僅有于橋水庫等飲用水源地水質(zhì)能夠達到Ⅱ～Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率僅為21%左右，濕地和湖泊面積與20世紀(jì)五六十年代相比下降了80%。另外，河道、堤岸環(huán)境仍存在不同程度的臟亂現(xiàn)象，傾倒垃圾、違章建房、圍墾放養(yǎng)、違法占用等問題時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了河道水生態(tài)環(huán)境，與建設(shè)“美麗天津”、建設(shè)生態(tài)城市的目標(biāo)還有較大差距，亟需強化管理。

2 “河長制”實施情況

2.1 “河長制”概念

所謂“河長制”，就是河道所在地區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)人為水生態(tài)環(huán)境管理第一責(zé)任人，對所轄河道水生態(tài)環(huán)境管理負(fù)總責(zé)?！昂娱L制”的核心在于管理責(zé)任“一竿子捅到底”，每條納管河道按照區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街（村）的行政區(qū)劃，分段將責(zé)任直接落實到最基層的行政領(lǐng)導(dǎo)，形成大小“河長”層層負(fù)責(zé)的管理體系。

按照《中共天津市委天津市人民政府關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定〉的實施意見》中有關(guān)“推進水生態(tài)環(huán)境治理、嚴(yán)格落實水環(huán)境屬地管理責(zé)任制”的要求，從2011年開始，天津市水務(wù)局牽頭，著手調(diào)研推行“河長制”，廣泛借鑒江蘇等省市“河長制”管理模式，起草實施意見，以推動河道水環(huán)境管理工作。

2.2 天津市政府下發(fā)意見

2013年1月15日，天津市政府辦公廳印發(fā)了《天津市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市水務(wù)局〈關(guān)于實行河道水生態(tài)環(huán)境管理地方行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制意見〉的通知》（津政辦發(fā)〔2013〕5號，以下簡稱《意見》），標(biāo)志著天津河道水生態(tài)環(huán)境管理地方行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制即“河長制”在全市正式推行。《意見》對建立“河長制”的基本原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)、機構(gòu)和職責(zé)、工作要求等方面作出了全面部署，為“河長制”的實施指明了方向，更奠定了行政基礎(chǔ)。

2.3 建立組織機構(gòu)，明確“河長”

天津市政府成立了天津市河道水生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副市長任組長，市建設(shè)交通委、市容園林委、農(nóng)委、財政局、國土房管局、環(huán)保局、水務(wù)局和林業(yè)局等部門主要負(fù)責(zé)同志為成員。市水務(wù)局為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。各區(qū)縣也分別成立了以主要負(fù)責(zé)同志任組長、分管負(fù)責(zé)同志任副組長、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志為成員的河道水生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在各區(qū)縣水務(wù)局，負(fù)責(zé)“河長制”工作的組織實施及日常管理。2013年，天津市明確了實行“河長制”管理的133條（段）河道和57名“河長”名單，并面向社會公布。至此，全市已基本建立起由“河長”對所轄河道水生態(tài)環(huán)境管理和保護負(fù)總責(zé)的責(zé)任制。

2.4 建立管養(yǎng)隊伍，落實管護資金

天津市主要河道通過招標(biāo)定隊、委托管理、自行組建等多種方式，落實了日常養(yǎng)護隊伍，重點對水面堤岸環(huán)境、堤岸設(shè)施、綠化等進行日常維護，保障河道環(huán)境長效維持。為保障基本管護資金，市級財政共安排河長制管理專項資金6 043萬元，其中以“以獎代補”的方式補助各區(qū)縣堤岸水面保潔、水質(zhì)保護工作3 397萬元，“以獎代補”資金補助比例與考核成績掛鉤。各區(qū)縣的養(yǎng)護資金基本由市級財政、區(qū)縣級財政、街辦事處、鎮(zhèn)政府以及區(qū)縣水務(wù)部門自籌組成。

2.5 建立監(jiān)督考核獎懲機制

天津市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定并下發(fā)了考核辦法和細(xì)則，成立了考核辦，對河道水環(huán)境實行月度考核并上報市領(lǐng)導(dǎo)，重點考核河道水體水質(zhì)、環(huán)境衛(wèi)生、堤岸設(shè)施、景觀綠化和管理機制等，根據(jù)存在的問題，下發(fā)整改通知，督促整改，考核成績與“以獎代補”資金核撥掛鉤。同時，建立了公眾參與機制，公布“河長”名單，建立400個“河長”公示牌，接受社會監(jiān)督；聘請290名社會監(jiān)督員，每月對河道治理和管理效果進行評價，以群眾滿意度作為社會監(jiān)督的重要考核指標(biāo)，以此推動“河長制”的具體落實。

3 “河長制”管理的初步成效

3.1 河道情況進一步摸清

為做好前期準(zhǔn)備工作，對全市一、二級河道區(qū)界段長度、管護面積、排污口、綠化面積、違章建筑、魚池等相關(guān)情況進行了全面調(diào)查，分河道匯總統(tǒng)計基本數(shù)據(jù)，為下一步制訂對策、綜合治理、強化管理提供了依據(jù)。

3.2 河道水環(huán)境面貌得到改善

2013年，全市納管河道環(huán)境衛(wèi)生達到優(yōu)秀的河道長度由1 338.5 km增加到1 616.2 km，同比上升20.75%；感官水質(zhì)黑臭的河道長度由332.68 km減少到275.92 km，同比下降17.06%。2013年全市主要河道水質(zhì)達到劣V類及以上長度由2012年的18.7%上升到24%。

3.3 長效管理得到落實

實行“河長制”對建立河道水環(huán)境長效管理有著重要意義，不僅落實了管理經(jīng)費、組織機構(gòu)和管理隊伍，同時強化了行政督查與社會監(jiān)督，利用政府和社會力量保障了管理機制的常態(tài)化、長效化。如，市區(qū)海河通過市場競爭，擇優(yōu)選擇保潔隊伍，每天7艘保潔船、14名保潔人員巡回打撈作業(yè)，及時清理水面垃圾，確保了河道環(huán)境干凈整潔；東麗區(qū)委托街道組建了56人的保潔隊伍，專門負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)7個街鎮(zhèn)10條河道的堤岸水面垃圾、漂浮物打撈和綠化養(yǎng)護等工作。

3.4 合力共管的效益已初步顯現(xiàn)

河道的綜合整治和管理涉及多個部門，需要多部門的配合與合作，才能真正取得實效。推行“河長制”以后，由行政領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)，可以較好地解決部門之間的合作問題，在加強河道的整治與管理上形成有效的工作合力。如，津南區(qū)以水務(wù)部門為主體，以環(huán)保、市政部門為有力支撐，開展區(qū)域內(nèi)截污治污工程和污水廠網(wǎng)建設(shè)，有效改善了河道水體水質(zhì)。

4 存在問題

2013年是全市推行“河長制”管理的第一年，有些運行機制仍處于摸索階段，所以在水生態(tài)環(huán)境管理中尚存在一些問題和不足。①水生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)雖已設(shè)置，但管理運行機制尚不完善，機構(gòu)中相關(guān)成員單位尚未完全參與到“河長制”工作中，職能作用未完全發(fā)揮出來；②中心城區(qū)“河長”非地方行政領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)各部門仍受制約，特別是對管轄河道截污治污工作的推動和協(xié)調(diào)仍存在難度；③河道保潔隊伍力量不足，專業(yè)化、規(guī)范化水平有待進一步提升；④部分區(qū)縣落實河道水生態(tài)環(huán)境治理和管理資金存在一定難度，河道養(yǎng)護經(jīng)費資金缺口較大；⑤部分河道截污治污仍不徹底，生活、生產(chǎn)污水仍有直排入河現(xiàn)象。沿河村莊、道路、企業(yè)以及居民集中區(qū)域成為河道環(huán)境維護的難點部位，垃圾產(chǎn)生量大，傾倒現(xiàn)象頻繁，短期內(nèi)解決存在一定困難。部分街鎮(zhèn)沒有垃圾處理規(guī)劃，河道垃圾收集處置尚未與市容環(huán)衛(wèi)體系進行有效銜接，在垃圾收集、運輸與處置方面存在脫節(jié)，由于處置費用問題，部分已收集垃圾沒有得到無害化處置。

5 啟示和建議

（1）“河長制”是新時期加強河道水生態(tài)環(huán)境管理的一項重要舉措，具有推廣意義。“河長制”能夠充分調(diào)動各級政府和各有關(guān)部門治理水污染和保護河道水生態(tài)環(huán)境的積極性，逐級落實責(zé)任，形成長效管理機制，從而有效推動河道整治、截污治污和水環(huán)境改善，并鞏固水環(huán)境治理成果。

（2）地方領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”，能夠充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢，把河道水生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)的各部門力量整合起來，齊抓共管，形成合力，較好地解決了相互推諉、扯皮、掣肘的問題，提高了水環(huán)境管理與保護的效率和效益。但是，中心城區(qū)“河長”如何更好地協(xié)調(diào)各部門、理順體制機制，還有待進一步探討和完善。

（3）推行“河長制”應(yīng)當(dāng)避免形式主義，著重在內(nèi)容上、在實效上下功夫[1]。本著建管并重、強化管理的原則，應(yīng)一手抓治理、一手抓管理，治理一條納管一條，其中截污治污是治理根本、重中之重，加強“河長”履職能力，應(yīng)以管理促進治理，以治理深化管理，形成良性循環(huán)。

（4）建議因地制宜，一河一策。各級“河長”應(yīng)根據(jù)河道基本情況和特點，制定切實可行且獨具特色的治理和管理方案，充分考慮地區(qū)發(fā)展和人文環(huán)境需求，打造河道亮點，彰顯水文化氣息。

（5）建議細(xì)化河道養(yǎng)護資金定額，提高資金投入力度。參照市容環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)及“河長制”考核標(biāo)準(zhǔn)，制定并出臺全市統(tǒng)一的河道養(yǎng)護資金定額標(biāo)準(zhǔn)，以此作為年度預(yù)算測算依據(jù)。同時，進一步提高日常養(yǎng)護資金的投入，使養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)與考核標(biāo)準(zhǔn)相匹配。

（6）建議加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，樹立精細(xì)化、規(guī)范化管理理念。加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，指導(dǎo)各區(qū)縣探索建立適合本區(qū)縣的養(yǎng)護管理制度，培育社會化養(yǎng)護隊伍，配備專業(yè)設(shè)備，提高水生態(tài)環(huán)境管理水平。

[1]張嘉濤.江蘇“河長制”的實踐和啟示[J].中國水利，2012，（12）.

TV85；X522

C

1004-7328（2014）04-0034-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.04.012

2014-03-18

謝帆（1982-），女，工程師，主要從事水環(huán)境、水資源管理工作。