我國礦產(chǎn)儲量評估師制度現(xiàn)狀分析與政策建議

孟 剛，趙亞利，卜小平，王升輝，吳韞婧

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

礦產(chǎn)資源是社會經(jīng)濟發(fā)展的物資基礎，是工業(yè)的血液和糧食。礦產(chǎn)資源儲量是地質(zhì)礦產(chǎn)勘查的最終成果，是國家的重要資產(chǎn)。礦產(chǎn)資源儲量的總量，結構、分布、利用狀況是國家制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、確定工業(yè)布局的重要基礎，是國家制定宏觀經(jīng)濟政策，甚至是國家制定軍事外交政策的重要依據(jù)。因此摸清礦產(chǎn)資源儲量情況，掌控資源家底是一項重要政府職能。只有經(jīng)過評審備案的資源儲量，才能納入國家家底，儲量評審制度是掌控國家資源家底的關鍵環(huán)節(jié)。

礦產(chǎn)資源儲量評審是儲量評估師基于地質(zhì)勘查報告、開發(fā)利用方案、可行性研究報告和礦井初步設計等對礦產(chǎn)資源儲量的數(shù)量、質(zhì)量、空間分布、開采方式、選冶流程指標和經(jīng)濟意義進行審查評價的一項綜合性技術工作，是礦產(chǎn)資源儲量管理的一項重要基礎工作。

1 我國礦產(chǎn)儲量管理制度改革回顧

1953年，我國成立全國礦產(chǎn)儲量委員會，建立了礦產(chǎn)儲量審查批準制度，實行礦產(chǎn)儲量審查專家制度(評論員制度)，為礦山建設設計使用的礦產(chǎn)地質(zhì)勘探儲量報告的審批及相關技術標準、規(guī)范和規(guī)程的制修訂提供了有力的制度保障。1986年頒布實施，1996年修改的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》確立了礦產(chǎn)儲量審查批準制度的法律地位，但未涉及礦產(chǎn)儲量評審專家的有關事項。

1996年，全國礦產(chǎn)儲量委員會更名為全國礦產(chǎn)資源委員會，辦事機構設在地礦部。1998年，國務院國發(fā)〔1998〕7號文“撤銷全國礦產(chǎn)資源委員會，工作改由國土資源部承擔”。1999年，國土資源部、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《礦產(chǎn)資源儲量評審認定辦法》，以規(guī)范性文件的形式將礦產(chǎn)儲量審批制度改革為評審認定制度。2003年，國土資源部《關于加強礦產(chǎn)資源儲量評審監(jiān)督管理的通知》，明確“對礦產(chǎn)資源儲量評審不再進行認定，設立備案管理制度”。

1999年，人事部、國土資源部頒布了《礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》，建立了礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格制度。2000年，國土資源部《關于印發(fā)〈礦產(chǎn)儲量評估師管理辦法〉的通知》，規(guī)定礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格實行注冊登記制度。

2002年，國務院印發(fā)《關于取消第一批行政審批項目的決定》，取消了“礦產(chǎn)勘探報告審批”、“礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格認定”等行政審批項目。2004年，國務院印發(fā)《關于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》，明確礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格注冊不再作為行政審批項目，實行自律管理。

2006年，《國務院關于加強地質(zhì)工作的決定》明確要求健全礦產(chǎn)儲量評估師制度，國土資源部印發(fā)《關于向中國礦業(yè)權評估師協(xié)會移交有關管理事項的函》，將礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格的管理、考試、后續(xù)教育、培訓等事項移交中國礦業(yè)權評估師協(xié)會。2008年，《國務院辦公廳關于印發(fā)國土資源部主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》規(guī)定，“將礦產(chǎn)資源儲量評審機構和人員資質(zhì)認定職責交給行業(yè)協(xié)會”。中國礦業(yè)權評估師協(xié)會出臺《關于印發(fā)〈中國礦業(yè)權評估師協(xié)會礦產(chǎn)儲量評估師注冊暫行辦法〉的通知》，明確礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)實行注冊制度，就已取得礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格的評估師執(zhí)業(yè)做了具體規(guī)定。

2 我國礦產(chǎn)儲量評估師制度執(zhí)行情況分析

1999年礦產(chǎn)儲量評估師制度的建立，保證了礦產(chǎn)資源儲量評審的工作質(zhì)量，加強和規(guī)范了評審人員管理，提高了評審人員的素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平，充分發(fā)揮了專業(yè)人員在礦產(chǎn)資源儲量評審工作中的作用，制度總體執(zhí)行情況良好。據(jù)統(tǒng)計，自2003～2011年，全國各評審機構共評審各類資源儲量報告約60000份，全國年均約6600份，高峰時達到8000多份。經(jīng)評審備案的儲量報告在礦山建設中都發(fā)揮了較好作用，為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展起到了保駕護航的作用。

自2000年礦產(chǎn)儲量評估師制度建立以來，已經(jīng)進行了3批考核注冊，首批評估師637人，第二批評估師251人，第三批評估師290人。截止到2007年，全國共計評估師1178人。這些評估師主要分布在地質(zhì)勘查、礦山企業(yè)、規(guī)劃設計、行業(yè)協(xié)會和咨詢等各個部門，專業(yè)背景為地質(zhì)勘查、采選冶、經(jīng)濟，法律等。主要問題如下所述。

2.1 評估師管理制度不夠完善

2002年，國務院發(fā)下發(fā)了《關于取消第一批行政審批項目的決定》，取消了礦產(chǎn)儲量評估師資格審批項目，要求轉變礦產(chǎn)儲量評估師管理方式。雖然國土資源部按照國務院的要求，對礦產(chǎn)儲量評估師管理制度進行了改革，并于2006年關于向中國礦業(yè)權評估師協(xié)會移交有關管理事項，但由于后續(xù)儲量評估師管理制度無法出臺，管理出現(xiàn)空檔，隊伍建設缺乏制度保障，礦產(chǎn)儲量評估師的地位不明確，準入退出機制尚未建立，直接影響了礦產(chǎn)資源儲量管理工作深化改革。

2.2 礦產(chǎn)儲量評估師總體規(guī)模偏小

據(jù)統(tǒng)計，自2003～2011年全國年均約6600份，高峰時達到8000多份，其中勘探報告和資源儲量核實報告占三分之二左右。與之不相適應的是礦產(chǎn)儲量評估師隊伍總體規(guī)模偏小，人員老化。截至目前，按礦產(chǎn)儲量評估師年齡統(tǒng)計：70歲(含70歲)以上的占25.9%，70～60歲的占19.2%，60～50歲的占37.7%，50～42歲占17.1%(表1)；目前實際從事評審工作的礦產(chǎn)儲量評估師僅占總人數(shù)的三分之一左右，且多為兼職。按照每份報告平均需要4名評估師，每名評估師每年評審10份估算，我國至少需3000人的評估師隊伍。由于現(xiàn)有評估師基數(shù)小，加之部分評估師年事已高或工作崗位變換等原因，評審工作中回避制度難以堅持，儲量報告評審周期長，礦產(chǎn)資源儲量管理工作受到了嚴重影響，同時也一定程度制約了礦產(chǎn)資源儲量管理職能向礦山開采階段的延伸。大多數(shù)省份不得不選聘大量省級評估員應急，但這在法律和制度上存在一定的問題。

2.3 礦產(chǎn)儲量評估師隊伍專業(yè)結構不合理

在1178名礦產(chǎn)儲量評估師中，按專業(yè)統(tǒng)計為：地質(zhì)礦產(chǎn)專業(yè)871人，占73.9%；水工環(huán)專業(yè)146人，占12.4%；物探、化探專業(yè)59人，占5%；采礦專業(yè)45人，占3.8%；選礦專業(yè)28人，占2.3%；礦產(chǎn)經(jīng)濟專業(yè)29人，占2.5%(表2)。礦產(chǎn)儲量評估師隊伍中地質(zhì)礦產(chǎn)、水工環(huán)專業(yè)占86.3%，采礦、選礦、經(jīng)濟專業(yè)僅分別占3.8%、2.3%、2.5%。專業(yè)結構已明顯不適應礦產(chǎn)資源儲量管理工作的需要。

表1 全國礦產(chǎn)儲量評估師年齡分類表

表2 全國評估師專業(yè)分類表

2.4 礦產(chǎn)資源儲量評審工作缺乏技術指導

多年來，由于儲量管理工作任務繁重、行政機關人員嚴重不足，部對省級礦產(chǎn)資源儲量評審機構的業(yè)務指導機制不健全，行業(yè)自律組織尚未建立，儲量評審機構之間也缺乏業(yè)務交流，導致對資源儲量評審技術標準、規(guī)范規(guī)程及有關管理規(guī)定的理解和執(zhí)行尺度掌握不一，影響了資源儲量評審結果的統(tǒng)一性和資源儲量評審工作質(zhì)量。

2.5 國際互認機制尚未形成

我國實行礦產(chǎn)資源儲量評審制度，西方發(fā)達的資本主義國家實行評估制度，區(qū)別在于機構設置的不同，而且比我國的管理更加嚴格。1997年，我國開始研究和推進礦產(chǎn)儲量評估師和資源儲量報告制度國際化工作，但效果不是很好，進展很慢，至今尚未實現(xiàn)國內(nèi)礦產(chǎn)儲量評估師和資源儲量報告的國際互認。俄羅斯從2007年開始，歷時四年，在CRIRSCO委員會的幫助下，于2011年建立起了自己的“NAEN 2011”標準，實現(xiàn)了雙軌制體制下國內(nèi)礦產(chǎn)儲量評估師和資源儲量報告的國際互認。如果國際互認這個問題不解決，將對我國礦業(yè)公司的國際化進程產(chǎn)生一定的影響。

3 政策建議

礦產(chǎn)資源國家所有和國家投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)是我國礦業(yè)開發(fā)的一個特色。因此，建立由政府監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會自律、礦產(chǎn)儲量評估師終身負責的礦產(chǎn)儲量評審和礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格制度符合我國礦業(yè)發(fā)展需要。

3.1 完善礦產(chǎn)儲量評估師管理制度

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》關于礦產(chǎn)資源儲量審批的規(guī)定，加快推進《礦產(chǎn)資源儲量管理條例》的立法工作，準確定位礦產(chǎn)資源儲量評審工作性質(zhì)，加快推進水平評價類礦產(chǎn)儲量評估師制度建設，實行礦產(chǎn)儲量評估師資格考核(考試)制度，加強資格準入、注冊、執(zhí)業(yè)、考核、培訓和自律管理，建立常態(tài)更新補充、責任追究和退出機制。按照國家注冊職業(yè)資格考試的相關要求，盡快制訂注冊礦產(chǎn)儲量評估師資格考試大綱，啟動題庫建設。

3.2 開展第四批礦產(chǎn)儲量評估師考核遴選工作

為滿足工作需要，開展第四批全國礦產(chǎn)儲量評估師考核、遴選工作，充實儲量評估師隊伍，改善評估隊伍年齡結構和專業(yè)結構，合理補充采礦、選(冶)礦、經(jīng)濟等專業(yè)人才。由于各省礦產(chǎn)資源稟賦狀況差別較大，礦產(chǎn)儲量評估師考核遴選工作應充分考慮各省資源實際情況區(qū)別對待。

3.3 組建行業(yè)自律組織

根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟改革的需要，組建行業(yè)自律組織—中國礦產(chǎn)儲量評估師協(xié)會，制訂行業(yè)協(xié)會對儲量評估師管理的具體辦法，加強儲量評估師準入、注冊、執(zhí)業(yè)、考核、培訓和自律管理。

3.4 積極推進礦產(chǎn)儲量評估師國際互認工作

學習借鑒俄羅斯的國際化進程之路，爭取早日實現(xiàn)我國礦產(chǎn)儲量評估師的國際互認。

4 結語

礦產(chǎn)資源儲量管理制度是我國最早建立的制度之一，在計劃經(jīng)濟時期，儲委審批儲量具有嚴格的質(zhì)量控制要求，不僅地質(zhì)勘查有質(zhì)量控制體系，同時還要抽查原始地質(zhì)資料和實物，以保證在源頭上保障礦產(chǎn)儲量的可靠，降低國家建設礦山的風險。隨著改革開放和礦業(yè)投資主體的多元化，原有的對國家投資和儲量管理工作仍然需要儲量評審外，新形勢下社會公眾、投資者、融資者、證券交易者、資產(chǎn)交易者也需要相應的儲量評審服務。礦產(chǎn)儲量評估師作為儲量評審制度的主要執(zhí)行者，是儲量工作的質(zhì)量監(jiān)督員，起到至關重要的作用。市場經(jīng)濟條件下，儲量管理工作非但不能削弱，還應當加強。加強儲量管理首先是要準確定位礦產(chǎn)資源儲量評審工作性質(zhì)，進一步完善礦產(chǎn)儲量評估師管理制度；其次是要盡快充實儲量評估師隊伍，改善評估隊伍年齡結構和專業(yè)結構，建立常態(tài)更新補充機制；第三是要盡快建立行業(yè)自律組織，加強儲量評估師準入、注冊、執(zhí)業(yè)、考核、培訓和自律管理；最后是要爭取早日實現(xiàn)我國礦產(chǎn)儲量評估師的國際互認。

[1] 地質(zhì)礦產(chǎn)部辦公廳.地質(zhì)礦產(chǎn)部職能機構沿革概要(1912～1998年)[R].1998.

[2] 國土資源部礦產(chǎn)資源儲量司.全國礦產(chǎn)儲量委員會四十五年(1953～1998年)[R].1998.

[3] 國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心.我國礦產(chǎn)資源儲量評審制度建設研究報告 [R].2012.

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