中國(guó)礦業(yè)的社區(qū)參與模式研究

代 濤，沈 鐳

(1．中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所, 北京 100037； 2．中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100037； 3．中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101)

1 概念界定

國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家礦業(yè)立法中都有關(guān)于礦業(yè)社區(qū)的明確界定。各國(guó)立法都規(guī)定“所有礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有”，往往與地方風(fēng)俗習(xí)慣相抵觸，有些國(guó)家?guī)装倌陙?lái)礦產(chǎn)資源所有權(quán)都?xì)w地方社區(qū)，礦業(yè)立法要要解決這個(gè)問(wèn)題是比較困難的[注]在馬里，1899年法國(guó)殖民時(shí)期的首次慣例權(quán)立法中，規(guī)定本土居民可以保持他們的習(xí)慣權(quán)利，用當(dāng)時(shí)的技術(shù)方法開(kāi)采鹽礦和金礦，任何勘查、勘探和開(kāi)采許可不能阻礙他們的活動(dòng)。。這也是引起沖突的根源，不利于礦業(yè)的發(fā)展[1]?，F(xiàn)代礦業(yè)立法的普遍做法是將“某些”權(quán)利歸于社區(qū)，各方協(xié)商各自的權(quán)利。

“社區(qū)”(Community)是指具有相同利益和居住在相同地域的人群。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，社區(qū)不只是個(gè)體的集合或一個(gè)地域，它更是社會(huì)的一個(gè)基本的組織系統(tǒng)。根據(jù)本文研究需要，本文將礦業(yè)社區(qū)界定為礦業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中與之有著地域、利益密切相關(guān)的居住在周邊地區(qū)的群落。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，本文將社區(qū)參與的概念做如下界定：指在地方資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)主動(dòng)或被動(dòng)介入資源管理整個(gè)過(guò)程，包括管理問(wèn)題的診斷、分析、決策和行動(dòng)，以及利益和風(fēng)險(xiǎn)的共享。社區(qū)參與的依據(jù)是社區(qū)對(duì)本地資源狀況及其存在問(wèn)題的了解，并有管理與利用本地資源的愿望。

2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

在國(guó)際上，許多國(guó)際性礦業(yè)組織和大型礦業(yè)公司對(duì)社區(qū)發(fā)展都給予高度重視，以實(shí)現(xiàn)自身利益的長(zhǎng)久化。例如，世界銀行石油、天然氣和礦業(yè)政策部展開(kāi)了能給各利益方帶來(lái)可持續(xù)收益的項(xiàng)目，包括政府部門(mén)、社區(qū)和企業(yè)。通過(guò)工具包的開(kāi)發(fā)，讓各利益相關(guān)方都有可使用的方法以抓住機(jī)遇、建立牢固的利益關(guān)系和促進(jìn)社區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展。并于2005年由國(guó)際采礦及金屬協(xié)會(huì)(ICMM)與世界銀行和能源領(lǐng)域管理援助計(jì)劃(ESMAP)共同出版工具包，包括17個(gè)實(shí)用工具，涵蓋從礦產(chǎn)運(yùn)作階段到開(kāi)采到閉礦的所有方面[2](圖1)。

圖1 社區(qū)參與利益框架

國(guó)外一些礦業(yè)較發(fā)達(dá)、礦業(yè)法律和政策較為完善的國(guó)家的礦業(yè)社會(huì)參與行為效果較好，能給各利益方都帶來(lái)收益。加拿大政府的做法比較有效，政府制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)土著社區(qū)與當(dāng)?shù)氐V業(yè)企業(yè)合作，幫助它們盡快了解礦業(yè)帶來(lái)的潛在機(jī)會(huì)和利益。特別在北方少數(shù)民族聚集地，為確保礦業(yè)開(kāi)發(fā)中當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益，政府要求開(kāi)發(fā)方要與當(dāng)?shù)赝林M織和其它利益相關(guān)者簽署相關(guān)協(xié)議，以此加強(qiáng)少數(shù)民族組織對(duì)當(dāng)?shù)氐V山開(kāi)發(fā)的監(jiān)管程度。例如，加拿大北部的Lac La Ronge Indian Band 公司就是社區(qū)依靠地方鈾礦成立的，從事汽車(chē)運(yùn)輸和餐飲業(yè)，目前已經(jīng)生意擴(kuò)展到礦區(qū)以外，為周邊地區(qū)提供服務(wù)，既保障了礦業(yè)開(kāi)發(fā)中各利益方的收益，又發(fā)展了地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)。

國(guó)內(nèi)也有些學(xué)者開(kāi)展了礦業(yè)社區(qū)的研究。李裕偉(2005)提出礦業(yè)和諧之路是礦山與社區(qū)攜手發(fā)展[3]；劉權(quán)衡(2005)認(rèn)為資源整合不能忽視小礦合法權(quán)益[4]；傅鳴珂(2006)提出避免行政強(qiáng)制對(duì)合法權(quán)益的剝奪[5]；李佩基(2006)指出小礦整合應(yīng)與資源規(guī)劃整體方案相銜接[6]；沈鐳、萬(wàn)會(huì)等(2006)認(rèn)為要想小礦健康發(fā)展，應(yīng)鼓勵(lì)小礦聯(lián)合，利用零星資源[7]。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，資源整合要處理好國(guó)家、地方和社區(qū)之間的利益關(guān)系，不能為了保護(hù)大礦而犧牲小礦利益。

3 社區(qū)參與模式及組織架構(gòu)

中國(guó)礦業(yè)的社區(qū)參與行為雖然起步較晚，但由于投資主體和形勢(shì)的多樣性，社區(qū)參與行為也以多種形式存在。本文通過(guò)對(duì)全國(guó)多個(gè)礦業(yè)社區(qū)的實(shí)地調(diào)研與資料參考，根據(jù)主導(dǎo)參與行為主體的不同，將我國(guó)礦業(yè)的社區(qū)參與分為：被動(dòng)救助式、社區(qū)主導(dǎo)式、企業(yè)主導(dǎo)式和政府主導(dǎo)式四種行為模式。在礦業(yè)開(kāi)發(fā)中，為解決政府、企業(yè)和社區(qū)各利益主體發(fā)展中的利益矛盾，更穩(wěn)定、更長(zhǎng)久的實(shí)現(xiàn)各方的發(fā)展訴求提供重要參考。

3.1 被動(dòng)救助式參與

被動(dòng)救助式參與模式是通過(guò)建立由政府、非政府組織(NGO)、企業(yè)和社區(qū)等共同出資的礦業(yè)社區(qū)發(fā)展基金(Community Development Funds，簡(jiǎn)稱(chēng)CDF)，形成社區(qū)被動(dòng)救助式的發(fā)展模式。

社區(qū)發(fā)展基金是在正規(guī)金融供給不足和傳統(tǒng)扶貧小額信貸基礎(chǔ)上創(chuàng)新的產(chǎn)物。社區(qū)發(fā)展基金是建立在對(duì)社區(qū)民眾充分了解和信任的基礎(chǔ)上，通過(guò)非市場(chǎng)手段以小額信貸方式滿足農(nóng)村社區(qū)居民的金融需求，是小額信貸與社區(qū)綜合發(fā)展相結(jié)合，社區(qū)自選產(chǎn)生管理機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)基金進(jìn)行自我管理的一種模式。社區(qū)發(fā)展基金運(yùn)作的基本原則在于資源配置方式的自我決策、資源配置結(jié)構(gòu)的自我管理和社區(qū)范圍內(nèi)的資源自我循環(huán)利用和滾動(dòng)發(fā)展，合稱(chēng)“三自”運(yùn)行原則。社區(qū)發(fā)展基金根據(jù)產(chǎn)生的原始動(dòng)因和資金來(lái)源，可分成外部助推模式和內(nèi)生模式，或者兩者兼有的“農(nóng)民參股+政府配股”模式。

該模式組織結(jié)構(gòu)主要包括三部分：①社區(qū)發(fā)展基金的主體。本模式是建立由政府、非政府組織(NGO)、企業(yè)和社區(qū)等共同出資的小礦社區(qū)發(fā)展基金。由政府、NGO、企業(yè)和社區(qū)等構(gòu)成基金的投資主體。②模式的運(yùn)作。本模式是以社區(qū)發(fā)展基金的形式運(yùn)作，一方面對(duì)社區(qū)個(gè)體居民進(jìn)行小額貸款，支持農(nóng)戶發(fā)展需要；另一方面還進(jìn)行社區(qū)綜合發(fā)展計(jì)劃或者進(jìn)行信息供給、培訓(xùn)等配套項(xiàng)目服務(wù)。③扶持對(duì)象。本模式是以社區(qū)發(fā)展為中心的扶持策略，既包括社區(qū)個(gè)體又包括整個(gè)社區(qū)的綜合發(fā)展(圖2)。

圖2 被動(dòng)救助參與模式組織結(jié)構(gòu)圖

3.2 社區(qū)主導(dǎo)式參與

社區(qū)主導(dǎo)式參與模式是礦業(yè)社區(qū)為了增強(qiáng)社區(qū)實(shí)力和提升長(zhǎng)期發(fā)展能力，利用自身權(quán)利和政策扶持，主動(dòng)尋求與礦業(yè)企業(yè)多方合作的機(jī)會(huì)，并積極參與礦業(yè)開(kāi)發(fā)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管理。

礦業(yè)社區(qū)主導(dǎo)式參與模式是在建設(shè)和諧礦區(qū)和謀求社區(qū)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展需求下的產(chǎn)物。社區(qū)主導(dǎo)是參與的核心是將社區(qū)和貧困人口作為目標(biāo)群體和受益對(duì)象，將資源和決策的使用權(quán)和控制權(quán)完全交給社區(qū)，依靠農(nóng)民自己推動(dòng)社區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我組織、自主管理、自我監(jiān)督和自我服務(wù)[8]。通常，采礦經(jīng)營(yíng)給社區(qū)留下最有益的資產(chǎn)是為當(dāng)?shù)靥峁┑呐嘤?xùn)、就業(yè)和教育等?？沙掷m(xù)發(fā)展的社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目在沒(méi)有礦業(yè)企業(yè)的資金投入，特別是在采礦活動(dòng)結(jié)束后仍能運(yùn)營(yíng)。

該模式組織結(jié)構(gòu)主要包括三部分：①社區(qū)主導(dǎo)式的主體。社區(qū)是本模式運(yùn)作的主體。在政府、NGO的政策和支持下，社區(qū)自發(fā)組織參與礦業(yè)活動(dòng)開(kāi)發(fā)，或者發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。②模式的運(yùn)作。運(yùn)作模式大致分兩種，一是社區(qū)與企業(yè)合作，參與礦業(yè)開(kāi)發(fā)和管理；另一種是社區(qū)自主經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)本區(qū)礦業(yè)開(kāi)發(fā)或者發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。③發(fā)展對(duì)象。以社區(qū)發(fā)展為目的的發(fā)展策略，既包括社區(qū)個(gè)體又包括整個(gè)社區(qū)的綜合發(fā)展(圖3)。

3.3 業(yè)主導(dǎo)式參與

企業(yè)主導(dǎo)式參與模式是礦業(yè)企業(yè)基于可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念，自覺(jué)擔(dān)負(fù)起企業(yè)社會(huì)責(zé)任，注重礦業(yè)員工健康和安全，進(jìn)行礦區(qū)環(huán)境治理和恢復(fù)，自覺(jué)節(jié)能減排和降低物質(zhì)消耗，并主動(dòng)參與礦區(qū)所在地的和諧社區(qū)建設(shè)。

企業(yè)主導(dǎo)式社區(qū)參與是企業(yè)基于建立可持續(xù)發(fā)展和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的產(chǎn)物。企業(yè)主導(dǎo)式參與模式是企業(yè)自主意識(shí)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升的重要表現(xiàn)，反映文明進(jìn)步、重視人性化發(fā)展、注重環(huán)境改善等方面的需求。企業(yè)在政府政策允許和支持的基礎(chǔ)上，利用自身?xiàng)l件和優(yōu)勢(shì)，結(jié)合本區(qū)的實(shí)際情況，鼓勵(lì)社區(qū)參與礦業(yè)活動(dòng)的管理、經(jīng)營(yíng)或發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。在實(shí)際的操作中，企業(yè)或政府還伴隨著配套服務(wù)(如信息供給、技術(shù)培訓(xùn)等)，或者加大對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的投入，從而起到推動(dòng)和扶持社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的作用。

圖3 社區(qū)主導(dǎo)式參與組織圖

該模式組織結(jié)構(gòu)主要包括三部分：①企業(yè)主導(dǎo)式的主體。顯而易見(jiàn)，企業(yè)是模式運(yùn)作的主體和發(fā)起者。但要強(qiáng)調(diào)的是政府在此發(fā)揮著比較重要的作用，因?yàn)檎钦叩闹贫ǚ剑挥性谡叩闹С趾凸膭?lì)下，企業(yè)才有推動(dòng)力和行動(dòng)依據(jù)。②模式的運(yùn)作。運(yùn)作模式大致的分為兩種，一是企業(yè)對(duì)社區(qū)建設(shè)的救助和支持，運(yùn)作簡(jiǎn)單，成效顯著，但不具有持續(xù)性；另一種企業(yè)與社區(qū)合作，提供參與平臺(tái)或者是發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。③扶持對(duì)象。以社區(qū)發(fā)展為中心的扶持策略，既包括社區(qū)個(gè)體又包括整個(gè)社區(qū)的綜合發(fā)展(圖4)。

圖4 企業(yè)主導(dǎo)式參與組織結(jié)構(gòu)圖

3.4 政府主導(dǎo)式參與

政府主導(dǎo)式參與模式是指政府通過(guò)當(dāng)?shù)氐牡V業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和公眾投資，建立合作關(guān)系，增強(qiáng)政策性協(xié)調(diào)的可信度，實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在此模式中，政府起著主導(dǎo)的作用，并扮演發(fā)起人和協(xié)調(diào)者的角色。

政府主導(dǎo)式社區(qū)參與是政府基于建立和諧礦區(qū)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)物。政府主導(dǎo)式參與模式是政府規(guī)劃地方長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展需要的行為，是政府不再簡(jiǎn)單的追求經(jīng)濟(jì)利益，而是謀求社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境整體進(jìn)步的一個(gè)表現(xiàn)。政府結(jié)合地方資源、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各方面的情況，出臺(tái)強(qiáng)有力的指導(dǎo)政策或者是政府直接參與整合企業(yè)，使政府、企業(yè)和社區(qū)等各利益方資源得到最優(yōu)化配置，從而起到推動(dòng)和扶持社區(qū)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。這其中，既要兼顧地方政府財(cái)政收入、企業(yè)開(kāi)采利益、地方社區(qū)合理收益，還要兼顧資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

該模式的組織結(jié)構(gòu)主要包括三部分：①政府主導(dǎo)式的主體。政府是模式運(yùn)作的主體和發(fā)起者。采取的方式主要有兩種，一種是政府出臺(tái)強(qiáng)有力的政策指導(dǎo)，把權(quán)力分配給地方社區(qū)；另一種是政府牽頭進(jìn)行資源的整合開(kāi)發(fā)。②模式的運(yùn)作。運(yùn)作模式大致的分為兩種，一種是擁有權(quán)利的地方社區(qū)與企業(yè)合作，對(duì)資源進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)或社區(qū)入股獲得收益；另一種是政府整合開(kāi)發(fā)資源，成立股份制企業(yè)和發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，使得政府、企業(yè)和社區(qū)等各利益方都能從中得到應(yīng)有的收益。③扶持對(duì)象。以社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展為目標(biāo)，發(fā)展對(duì)象既包括地方社區(qū)，又包括其它利益方(圖5)。

圖5 政府主導(dǎo)式參與組織圖

4 結(jié)論

1)國(guó)際上的大多數(shù)礦業(yè)立法中都對(duì)礦業(yè)社區(qū)的概念有明確界定。而中國(guó)僅在學(xué)術(shù)界有探索性的研究，本文嘗試性的給出了較符合中國(guó)實(shí)際的社區(qū)、礦業(yè)社區(qū)和社區(qū)參與的概念。

2)結(jié)合中國(guó)礦業(yè)實(shí)際情況，根據(jù)社區(qū)參與主體和組織結(jié)構(gòu)的不同，給出了4種礦業(yè)社區(qū)參與模式，既被動(dòng)救助式、社區(qū)主導(dǎo)式、企業(yè)主導(dǎo)式和政府主導(dǎo)式參與模式。并對(duì)4種參與模式的內(nèi)涵、背景、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式與利益關(guān)系進(jìn)行了較為深入的闡述。

3)國(guó)外礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)的礦業(yè)社區(qū)參與發(fā)展較早，擁有較成熟的案例與辦法；而中國(guó)礦業(yè)社區(qū)參與行為起步晚，以至于問(wèn)題重重。在礦業(yè)開(kāi)發(fā)和制定開(kāi)發(fā)方案時(shí)，政府、地方和企業(yè)可根據(jù)實(shí)際情況，制定適合自身的礦業(yè)社區(qū)參與方式，既能保障各方的利益與發(fā)展訴求，又能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定長(zhǎng)久發(fā)展。

[1] Lei.Shen，Tao.Dai and Aaron.James.Gunson.Small-scale mining in China: Assessing recent advances in the policy and Regulatory framework[J].Resources Policy，2009(34):150-157.

[2] J.Hilton.Communities and small-scale mining: An integrated review for development planning.Communities and Small-scale Mining (CASM)，Dec.2005.

[3] 李裕偉.礦山攜手小區(qū)—礦業(yè)和諧之路[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2007-03-14(03).

[4] 劉權(quán)衡.整合資源不能忽略小礦合法權(quán)益[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2005-08-18.

[5] 傅鳴珂.資源整合：避免行政強(qiáng)制對(duì)合法權(quán)益的剝奪[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2006-07-03(06).

[6] 李佩基.小礦整合應(yīng)與資源規(guī)劃整體方案相銜接 [N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2006-12-11(07).

[7] 沈鐳， 萬(wàn)會(huì)，等.鼓勵(lì)小礦聯(lián)合，利用零星資源[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2006-02-28.

[8] 任中平.社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與農(nóng)村基層民主建設(shè)--四川嘉陵區(qū)CDD項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)查與思考[J].政治學(xué)研究，2008(6):94-102.