資源民族主義全球狀況評價(2013)

馬 也，陳麗萍，宋國明，何金祥，徐曙光，李 茂，姜 雅，王 威，孫春強，封 寧

(1.國土資源部信息中心，北京 100812；2.國土資源部國土資源戰(zhàn)略研究重點實驗室，北京 100812)

近年，各方對資源民族主義及其趨勢有著不同程度的研判。為更好地分析當前資源民族主義全球狀況，筆者對2012年以來資源民族主義相關(guān)事件進行了總結(jié)梳理，并對當前資源民族主義全球狀況進行了初步評價。

筆者認為資源民族主義是政治(社會)事件，不會隨著經(jīng)濟形勢的變化而改變。當前，資源民族主義作為一個可控的風險[1]，總體保持平穩(wěn)狀態(tài)。短期看，一年比一年更嚴重的可能性較小，甚至有可能逐漸萎縮或步入低潮；中長期看，當各國成功通過各個階段的資源發(fā)展工作獲得技術(shù)專精時，很有可能重新出現(xiàn)資源民族主義[2]。

1 資源民族主義基本定義

目前，國內(nèi)外對資源民族主義沒有公認定義，各界表述不一。但“控制與管轄”、“排外與利己”、“目的與目標”是各種定義的核心詞匯。例如：劍橋能源協(xié)會創(chuàng)始人Joseph A.Stanislaw認為資源民族主義是指國家控制或支配能源資源，以及由此產(chǎn)生的用這一權(quán)力為政治目的服務(wù)的可能性[3]；澳大利亞學者Jeffrey D.Wilson認為資源民族主義是資源豐富型國家利用對自然資源的法律管轄權(quán)來實現(xiàn)其無法通過國際資源開采市場實現(xiàn)的特定的國家發(fā)展目標[4]。通過對2012年以來資源民族主義事件表現(xiàn)形式的總結(jié)(表1)，得出資源民族主義的基本定義。

表1 2012年以來資源民族主義表現(xiàn)形式總結(jié)

基于此，筆者認為資源民族主義是指在修改礦法或調(diào)整政策的過程中，通過稅費手段提高國家占有率、清理或重新談判合同和采礦權(quán)證，提高國家利益、國有化、增加政府持股和禁止礦物原料出口等手段進一步控制資本，加大本國成分參與度的行為。

2 資源民族主義全球狀況概貌

據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年以來全球共發(fā)生資源民族主義事件50起，參與國家26個[5-6]。

2.1 表現(xiàn)形式

從方式看，最多是通過稅費手段提高國家占有率，發(fā)生了26起，占總數(shù)的52%；其次是清理合同或采礦權(quán)證(或開始重新談判)，發(fā)生了8起，占總數(shù)的16%；再次是進行國有化和增加政府持股，各發(fā)生了6起，各占總數(shù)的12%；最后是禁止礦物原料出口，發(fā)生了4起，占總數(shù)的8%。

從層面看，立法層面13起，占比26%。其中，憲法修正案1起，礦業(yè)法7起，稅法4起，外商投資法1起；執(zhí)法層面37起，占比74%。其中政府參與9起，礦業(yè)部和其他部門參與24起，次國家參與4起。

2.2 地域分布

縱觀全球，資源民族主義發(fā)生最多是美洲10個(加拿大、墨西哥、阿根廷、巴西、玻利維亞、厄瓜多爾、哥倫比亞、烏拉圭、危地馬拉、海地)，其次是非洲8個(剛果(金)、津巴布韋、坦桑尼亞、贊比亞、肯尼亞、馬里、南非、科特迪瓦)，再次是亞洲6個(菲律賓、蒙古、伊朗、印尼、印度、柬埔寨)，最后是大洋洲1個(澳大利亞)。

3 資源民族主義全球狀況分布特征

資源民族主義全球狀況分布特征主要按照區(qū)域和方式兩個部分進行論述。

3.1 按區(qū)域劃分

美洲仍是資源民族主義高發(fā)區(qū)，但也不是鐵板一塊。加拿大低調(diào)提高稅費，并認為提高稅費與穩(wěn)固投資環(huán)境可以兼顧；阿根廷等國通過國有化、推出礦業(yè)新法案、取消采礦特許權(quán)等手段將資源民族主義推向新高度；而智利和秘魯以實際行動反對資源民族主義。

非洲資源民族主義情緒未減，且更集中于幾個國家。津巴布韋、坦桑尼亞、贊比亞、肯尼亞、南非、特科迪瓦等國通過調(diào)整股權(quán)比例或提高稅費額度進一步強化本國利益，馬里對采礦合同進行了“大清理”，剛果(金)禁止出口未精煉的銅鈷精礦。而塞拉利昂、幾內(nèi)亞、蘇丹和安哥拉等國多措并舉降低限制條件，努力吸引外資。

亞洲狀態(tài)不穩(wěn)定。菲律賓、蒙古、印尼和印度成為近年的行動先鋒。

大洋洲和歐洲正在發(fā)生改變。澳大利亞雖被貝里多貝爾集團評為全球投資最為安全的地方，也開始了資源民族主義行動；俄羅斯開始走上反資源民族主義道路，且已在某些領(lǐng)域有了行動。

3.2 按方式劃分

當前資源民族主義常見的5種表現(xiàn)方式是：通過稅費手段提高國家占有率；清理或重新談判合同和采礦權(quán)證，提高國家利益；國有化；增加政府持股；禁止礦物原料出口。

3.2.1 通過稅費手段提高國家占有率

采用該方式的國家有：非洲7個(津巴布韋、贊比亞、肯尼亞、南非、坦桑尼亞、科特迪瓦、剛果(金))，美洲5個(加拿大、巴西、墨西哥、烏拉圭、海地)，亞洲3個(印尼、菲律賓、印度)，大洋洲1個(澳大利亞)。

在通過稅費手段提高國家占有率的26次中，新設(shè)立稅費12次，占比46%。新設(shè)立稅費種類主要針對利潤增加的部分；將原有稅費提高比率14次，占比54%。其中金額繳費上漲7～15倍，比率繳費的上漲1～2.5倍，上漲的稅費種類有很多(表2)。

3.2.2 清理或重新談判合同和采礦權(quán)證，提高國家利益

采用該方式的國家有：美洲4個(巴西、哥倫比亞、厄瓜多爾和玻利維亞)和非洲3個(肯尼亞、坦桑尼亞和馬里)。

3.2.3 國有化

采用該方式的國家有：阿根廷、玻利維亞和厄瓜多爾，其中被國有化國家主要是西班牙(3次)、瑞士(1次)、美國(1次)，被國有化企業(yè)主要是石油、航空、電力、礦業(yè)公司(表3)。

表2 資源民族主義中通過稅費手段提高國有占有率情況

表3 資源民族主義中國有化情況

3.2.4 增加政府持股

采用該方式的國家有：危地馬拉、津巴布韋、剛果(金)、印尼，其中政府可持有新開采項目股權(quán)有從35%到51%不等。

3.2.5 禁止礦物原料出口

采用該方式的國家有：印尼、剛果(金)、印度和柬埔寨。

4 反方向的一些事情

2013年南非國際礦業(yè)大會，很多專家學者都將“資源民族主義”和“地緣政治”作為全球礦業(yè)發(fā)展的主要障礙，呼吁政府與企業(yè)要加強溝通，以便更好地合作。尤其是南非礦產(chǎn)資源部部長公開表示：“南非政府已經(jīng)充分認識到，私人投資和公共投資都應(yīng)該有回報，這兩者是相互依存的?！盵7]可見，資源民族主義反方向的一些事情更值得關(guān)注。

4.1 反資源民族主義派

智利政府宣布，將對國內(nèi)鋰礦實行私有化管理[8]。秘魯擬簡化投資程序，以避免由于規(guī)定繁瑣而導(dǎo)致項目延期。

4.2 已有反資源民族主義作為

俄羅斯自然資源部正在起草一份法案，以促進外企在俄開采黃金、鉑族黃金和鉆石資源。根據(jù)法案草稿，外企在俄開采黃金上限放寬至250t，是2008年設(shè)定的50t上限的五倍[9]。

塞拉利昂擬削減黃金稅，計劃將單獨開采的黃金出口稅由目前的5%減少到3%，以遏制走私，促進出口。該國曾將鉆石的單獨開采稅從6.5%降至3%[10]。

安哥拉促進礦業(yè)發(fā)展的第一步是于2011年9月通過新的礦業(yè)法案，該法案于當年年底生效，并覆蓋除油氣以外所有礦業(yè)活動。新礦業(yè)法頒布前，該國采礦項目均由國家控股，目前，國企只需在采礦項目中擁有不低于10%的股權(quán)即可。同時，2012年11月頒布的礦產(chǎn)法令規(guī)定把礦產(chǎn)稅由原來的35%降低到25%[11]。

4.3 資源民族主義狀態(tài)左右搖擺

蒙古近來頻繁調(diào)整政策，使得資源民族主義情緒隨著外商投資而變得忽冷忽熱。2013年11月2日蒙古國經(jīng)濟發(fā)展部副部長在中國國際礦業(yè)大會上指出：“新《投資法》已生效，并將繼續(xù)修訂完善該國礦業(yè)法?！毙路ㄖ幸皇且?guī)定投資達到一定額度后，可以簽訂一個5～10年的穩(wěn)定稅收優(yōu)惠政策期限；二是規(guī)定投資法需要2/3的議員同意才能修改，要達到這個比例是有一定難度的，也就意味著蒙古國的投資環(huán)境在未來幾年中是比較穩(wěn)定的。同時，新法規(guī)定外企投資控股超過33%僅需經(jīng)濟發(fā)展部批準即可[12]。

5 結(jié)論

綜上所述，當前資源民族主義全球狀況總體穩(wěn)定，主要參與國和參與方式基本沒有改變。然而，資源民族主義在外商礦業(yè)投資安全度層面的表現(xiàn)開始凸現(xiàn)。研究發(fā)現(xiàn)，全球54%的國家有針對外資的行業(yè)政策且有較多領(lǐng)域不允許外商介入；46%的國家不允許外商持有多數(shù)股份；34%的國家有政府直接參與和控制行為；21%的國家對在當?shù)匾睙捈庸び幸?guī)定；28%的國家不允許原礦石出口；57%的國家對外籍雇員限制相對嚴格；37%的國家利潤匯回不自由。

未來，資源民族主義全球形勢將向兩個方面發(fā)展：一方面，各國會在修改礦法或調(diào)整政策過程中，繼續(xù)通過稅費手段提高國家占有率等表現(xiàn)形式，排斥外國資本控制，加大本國成分參與；另一方面，各國會在外商礦業(yè)投資準入、經(jīng)營和準出過程中，逐步強化對外商礦業(yè)投資的全流程管理，實現(xiàn)一手盡可能擴大投資自由度，一手提高境外資源利用綜治能力。

[1] 安永全球采礦和金融行業(yè)中心.采礦及金屬行業(yè)面臨的業(yè)務(wù)風險[EB/OL].北京：安永會計師事務(wù)所，2013[2013.11.14].http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Business_risks_facing_mining_and_metals_2012_2013_Chinese/MYMFILE/Metal_Mining_paper_3Sept2012_chi.pdf.

[2] 德勤全球礦業(yè)研究中心.2013年石油與天然氣現(xiàn)狀盤點[EB/OL].北京：德勤會計師事務(wù)所，2013[2013.11.14].http://www.deloitte.com/assets/Dcom-China/Local%20Assets/Documents/Industries/Energy%20and%20resources/cn(zh-cn)_er_ogrealitycheck2013_140613.pdf.

[3] 約瑟夫·斯坦尼斯勞.能源博弈與互依共存[J].國際石油經(jīng)濟，2008(10)：19-20.

[4] 杰夫瑞·威爾遜.資源民族主義或自由主義？解析澳大利亞對中國礦業(yè)投資的態(tài)度[J].經(jīng)濟資料譯叢，2013(1)：66-67.

[5] 葉錦華，陳正，蔣崢.境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)簡訊[EB/OL].北京：中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，http://www.drc.cgs.gov.cn/maga/jingwai/index.htm.

[6] 國土資源部信息中心，等.世界主要國家礦產(chǎn)資源勘查投資指南系列報告2011/2012/2013[R].

[7] 李學華.觸摸非洲礦業(yè)發(fā)展的脈搏[EB/OL].北京：中國日報網(wǎng)，2013[2013.11.21].http://www.chinadaily.com.cn/hqsj/hqlw/2013-02-19/content_8288624.html

[8] 維克多·法里內(nèi)利.智利鋰礦私有化建議的影響 [EB/OL].圣地亞哥：lo-de-alla.org，2013[2013.11.21].http://lo-de-alla.org/2012/08/chile-proposed-privatization-of-lithium-mining-generates-political-economic-and-social-conflicts/

[9] RJ·威爾科克斯.俄羅斯與黃金[EB/OL].莫斯科：黃金礦業(yè)，2013[2013.11.21].http://goldminersreport.com/library/from-russia-with-gold/

[10] 塞拉利昂可能削減黃金稅以遏制走私[EB/OL].新德里：Bullion street，2013[2013.11.21].http://www.bullionstreet.com/news/sierra-leone-may-cut-gold-tax-to-curb-smuggling/2596

[11] 畢馬威全球礦業(yè)研究中心.安哥拉財政指南[EB/OL].北京：畢馬威會計師事務(wù)所，2013[2013.11.21].http://www.kpmg.com/Africa/en/KPMG-in-Africa/Documents/Fiscal%20Guide_Angola.pdf

[12] 程秀娟.蒙古國投資新政利好礦業(yè)“回春”[N].中國國土資源報，2013-11-04.