我國農(nóng)村扶貧對象動態(tài)甄別機(jī)制的構(gòu)建路徑

陳瀟陽

（西南交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川 成都 610031）

黨的十八大報告明確指出要“深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”。新時期，建立健全科學(xué)有效的扶貧對象甄別機(jī)制是實施扶貧開發(fā)工作的前提條件，也是公平、合理分配扶貧資源的重要保障，對于解決貧困問題，構(gòu)建新型社會關(guān)系，縮小貧富差距，維持社會穩(wěn)定，加快實現(xiàn)建成全面小康社會的宏偉目標(biāo)具有重要意義。

一、多重演進(jìn)：新時期我國扶貧對象有效甄別面臨的形勢與問題

建國以來，黨和政府始終把減緩貧困作為國家發(fā)展的重要目標(biāo)和任務(wù)，出臺一系列政策措施，我國扶貧工作取得了巨大成就。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和扶貧工作的深入推進(jìn)，不論是扶貧方式，還是扶貧對象均發(fā)生了顯著變化，使得扶貧對象甄別工作面臨新的形勢和問題。

（一）扶貧資源的集中配置，導(dǎo)致貧困對象識別有偏

當(dāng)前我國把重點區(qū)域作為扶貧的主攻方向，把貧困人口較為集中的中西部革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點區(qū)域，確定了592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，并給予重點扶持［1］。以重點區(qū)域、重點縣、重點村為主的扶貧方式，能夠有效集中力量，在短時間內(nèi)幫助貧困群眾快速脫貧。但同時，這種扶貧方式忽略了非貧困地區(qū)的貧困群體，掩蓋了許多實際貧困。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，無論是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入、公益事業(yè)發(fā)展，還是勞動者技能素質(zhì)提升，重點縣都要好于非重點縣［2］。以確定貧困縣或重點區(qū)域分配扶貧資源的扶貧方式，沒能排除貧困縣中的非貧困人口，但卻一定程度上隔離了非貧困縣的貧困人口，在一定程度上造成扶貧對象有偏識別，導(dǎo)致扶貧資源配置錯位，降低扶貧開發(fā)效率。

（二）扶貧監(jiān)管動態(tài)性滯后，生成脫貧與貧困群體的“退”“進(jìn)”矛盾

隨著我國貧困戶建檔立卡工作的推進(jìn)，大多數(shù)地區(qū)普遍建立了貧困對象識別與幫扶機(jī)制，這種機(jī)制包括：貧困戶自愿申報－村民代表會議評議－村委審－公開公示－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審定－縣審批－建檔立卡－列入年度扶持計劃［3］，初步實現(xiàn)了農(nóng)村貧困人口的檔案化管理。但從實踐看，建檔立卡工作只是在對貧困對象甄別基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了扶貧人口“進(jìn)入”減貧計劃的信息化管理，尚未實現(xiàn)對脫貧人口“退出”幫扶的信息化監(jiān)管。外加管理過程中可能存在登記信息不全面、不準(zhǔn)確、脫貧和返貧人口信息更新不及時等問題，容易造成脫貧人口繼續(xù)擠占扶貧資源不愿退出，而政策外貧困人口由于資源有限得不到有效扶助難以擺脫貧困的窘境，不僅降低扶貧資源配置效率，也會激化貧困群體內(nèi)部之間的矛盾。因此，需要進(jìn)一步完善扶貧對象甄別機(jī)制，加強(qiáng)對貧困人口信息及其扶貧成效的動態(tài)監(jiān)管，確保真貧農(nóng)戶得到有效幫扶。

（三）貧困人口的統(tǒng)計口徑不一，造成貧困對象交叉重疊

在扶貧開發(fā)工作中，由于部門協(xié)調(diào)機(jī)制和貧困

人口信息采集機(jī)制的不健全，產(chǎn)生了貧困人口大量重疊現(xiàn)象。從貧困人口統(tǒng)計渠道看，國家統(tǒng)計局根據(jù)每年確定的貧困線和農(nóng)村抽樣調(diào)查的住戶收入，測算各年貧困人口；各地民政部門則是依據(jù)逐級上報的方式核定最低保障人口［4］。不論是統(tǒng)計局貧困人口抽樣推算，還是民政部門的逐級上報核算，貧困人口信息統(tǒng)計主要依靠在基層建立監(jiān)測點采集。由于統(tǒng)計、民政、扶貧辦等部門統(tǒng)計口徑不一致、不銜接，各掃自家門前雪，出現(xiàn)了“各管一家，數(shù)出多門”現(xiàn)象，致使基層對貧困人口的統(tǒng)計呈現(xiàn)多元化，以致各部門不能較好地掌握貧困對象的信息數(shù)據(jù)，不能準(zhǔn)確地反映貧困戶的基本狀況。外加當(dāng)前的低保工作和扶貧開發(fā)工作由民政與扶貧辦分別實施，一定程度上會造成貧困人口甄別的交叉重疊，同一扶貧對象往往會得到多部門扶助，縮小了扶貧資源的覆蓋面。

（四）貧困標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整，亟需甄別機(jī)制的跟進(jìn)與提升

貧困具有動態(tài)性和相對性，不同時期我國制定的貧困標(biāo)準(zhǔn)會不同。2011年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議決定，將農(nóng)民人均純收入2 300元作為新的貧困標(biāo)準(zhǔn)線。新標(biāo)準(zhǔn)較2010年的1 274元貧困線標(biāo)準(zhǔn)高出近1倍。貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，意味著扶貧對象的改變，對貧困人口的甄別工作提出了新要求。有專家預(yù)測，新貧困標(biāo)準(zhǔn)的實施，我國貧困人口可能會增至1億多人①2 300元扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高近1倍貧困人口增至1億多。信息時報，2011年11月30日。。這些貧困群體分布在不同的區(qū)域，具有不同的特征。從當(dāng)前情況看，我國農(nóng)村扶貧對象的識別普遍采取區(qū)域瞄準(zhǔn)和人口瞄準(zhǔn)兩種方式。其中區(qū)域瞄準(zhǔn)可細(xì)分為貧困縣瞄準(zhǔn)、貧困鄉(xiāng)瞄準(zhǔn)和貧困村瞄準(zhǔn)三級；人口瞄準(zhǔn)細(xì)分為貧困戶瞄準(zhǔn)、特殊人群瞄準(zhǔn)和一般性貧困人口瞄準(zhǔn)三種［5］。由于各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，貧困人口的區(qū)域分布也并不均衡，因此，除了農(nóng)民年人均純收入指標(biāo)外，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合地區(qū)實際和貧困人口特征，補(bǔ)充完善包括衡量貧困人口主要特征的指標(biāo)，才能更好地動態(tài)識別貧困對象個人特征，分配扶貧資源，關(guān)注脫貧過程，解決貧困問題。

二、“四位”一體：扶貧對象動態(tài)甄別機(jī)制構(gòu)建

從動態(tài)角度構(gòu)建貧困人口自愿申報、政府部門自動識別、脫貧對象主動退出、社會公眾參與評議的“四位”一體的扶貧對象動態(tài)甄別機(jī)制，形成一種“自下而上、多方參與、動態(tài)管理”的運行體系，從而進(jìn)一步提高扶貧對象識別的準(zhǔn)確性和高效性。

（一）建立公開的貧困人口自愿申報機(jī)制

貧困人口基層自愿申報機(jī)制，是獲取貧困人口基本信息的主要渠道。為了公平、合理、有效地分配扶貧資源，應(yīng)以貧困人口為主體，以戶為單位，建立貧困人口自愿申報機(jī)制。具體流程：（1）貧困對象自愿申報。以貧困對象為申請人，以戶為單位，填報個人和家庭成員健康、收入、消費、就業(yè)、住房等相關(guān)信息，注明貧困原因，報至村兩委；（2）村級審核，量化定級。村兩委針對“自認(rèn)為”貧困的戶建立村級扶貧對象預(yù)備檔案，召開村民代表會議，對申請人信息進(jìn)行核查并入戶調(diào)查，核定申請人填報信息的準(zhǔn)確性和真實性。在信息審核的基礎(chǔ)上，可按照扶貧標(biāo)準(zhǔn)和申請人條件，采用量化評分或主要條件定級等方法，對申請人進(jìn)行量化定級，逐級篩選貧困對象（戶），確定扶助順序，避免因扶貧指標(biāo)和申請人數(shù)量不對稱引發(fā)貧困群體內(nèi)部競爭的矛盾。（3）鎮(zhèn)縣級政府審核定量。經(jīng)村兩委和村民會議審核后逐級上報鎮(zhèn)政府和縣政府，經(jīng)政府部門審核確定后，縣政府和鎮(zhèn)政府根據(jù)扶貧資源和申報情況，分配村級扶貧對象指標(biāo)。（4）建檔立卡，分類扶助。根據(jù)扶貧對象指標(biāo)數(shù)量，結(jié)合申請人貧困程度分配指標(biāo)，對貧困對象建檔立卡，分配扶貧資源。這種自下而上的申報機(jī)制，能夠全面掌握貧困群體信息，提高甄別精度。

（二）建立政府部門自動識別機(jī)制

根據(jù)貧困人口特征，政府部門需進(jìn)一步完善貧困對象的識別機(jī)制，形成包括收入、住房、家庭成員等基本情況為主要內(nèi)容的貧困對象識別體系。一是參照扶貧標(biāo)準(zhǔn)和條件，科學(xué)設(shè)計包括硬指標(biāo)和軟指標(biāo)的貧困量化指標(biāo)體系。硬指標(biāo)是能夠直接用數(shù)據(jù)表明的指標(biāo)，如收入、住房、就業(yè)等指標(biāo)，軟指標(biāo)是不能量化但能夠通過實際觀察、求證獲得的指標(biāo)，如技能素質(zhì)、生活水平等。應(yīng)按照指標(biāo)體系設(shè)計編制申請人基本信息登記表（扶貧對象申請表），全面反映貧困人口信息。二是采用現(xiàn)代技術(shù)手段，實現(xiàn)扶貧對象自動化識別。依托現(xiàn)代計算機(jī)技術(shù)手段，按照貧困量化指標(biāo)，構(gòu)建貧困對象自動識別機(jī)制及運行載體，上級政府能夠?qū)Ω骷壐鞑块T上報扶貧對象基本信息進(jìn)行自動匯總、審核、查重、比對，逐一遴選，“去偽存真”，只要符合申報標(biāo)準(zhǔn)和條件，便會自動被納入幫扶范疇，建立扶貧對象名錄，分配扶貧資源。三是政府部門不定期抽查審核，縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級政府部門工作人員通過隨機(jī)抽查、基層調(diào)查和標(biāo)準(zhǔn)量化細(xì)化等方式，入村入戶，對申請對象的個人情況、家庭狀況進(jìn)行考察核對，并對考察情況登記造冊，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，確立幫扶措施，明確責(zé)任人，使貧困資源鎖定真貧。

（三）建立扶貧對象主動退出機(jī)制

應(yīng)堅持“有進(jìn)有出”的原則，構(gòu)建脫貧人口退出機(jī)制。一是完善扶貧對象動態(tài)監(jiān)測體系。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，由專人負(fù)責(zé)，通過建檔立卡工作，進(jìn)一步完善對貧困人口的信息登記、審核、更新等管理制度，設(shè)定信息更新周期，每半年對貧困戶經(jīng)濟(jì)收入、家庭成員健康狀況、住房條件等指標(biāo)進(jìn)行更新，實現(xiàn)貧困人口信息的動態(tài)管理。二是建立脫貧進(jìn)程動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)。結(jié)合扶貧項目和扶貧資金使用情況，制定項目實施進(jìn)度、經(jīng)營成效、完成情況等動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)，及時了解貧困人口項目經(jīng)營狀況，掌握貧困人口的收入變化，并與脫貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，動態(tài)考察貧困人口的脫貧進(jìn)程，一旦符合脫貧標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)脫貧對象順利退出。三是設(shè)定脫貧人口退出過渡期。貧困人口往往都是弱勢群體，抗風(fēng)險能力低，脫貧返貧的可能性較大。為了保障脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展，對于符合退出標(biāo)準(zhǔn)的扶貧對象，可設(shè)定3個月的過渡期，過渡期內(nèi)扶貧對象可繼續(xù)享有扶貧資源和扶貧政策；過渡期后，已具備自我發(fā)展能力的脫貧人口，則要及時退出。四是出臺激勵措施，引導(dǎo)貧困人口主動退出。對脫貧期內(nèi)順利實現(xiàn)脫貧的家庭給予物質(zhì)獎勵，使其享有優(yōu)先參與技能培訓(xùn)、項目發(fā)展、小額信貸等優(yōu)先權(quán)，激發(fā)貧困人口主動脫貧的熱情，發(fā)揮示范帶動作用，提高扶貧效益和效率。

（四）建立社會公眾參與評議機(jī)制

為確保扶貧工作的公開透明，必須引入公眾監(jiān)督。一是建立村民公開參與評議機(jī)制，加強(qiáng)基層監(jiān)督。村兩委要對自愿申報者名單進(jìn)行張榜公示，設(shè)定5－7天公示期，公示期間村民可對有疑義的公示名單進(jìn)行評議，揭發(fā)檢舉造假者。扶貧工作的落實主要在基層，貧困對象的公眾監(jiān)督也主要在基層。因此，公眾參與評議機(jī)制建設(shè)重點在村級組織。村民之間彼此相互了解，更能發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。二是建立扶貧對象信息披露制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督。通過扶貧對象檔案管理的信息化建設(shè)，有條件的地區(qū)可實現(xiàn)省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級扶貧信息網(wǎng)絡(luò)化管理，并建立相應(yīng)的扶貧信息化管理平臺，通過扶貧信息管理平臺，能夠檢索不同地區(qū)和幫扶單位的基本情況，每個貧困村以及貧困戶的詳細(xì)情況，以及幫扶單位的幫扶計劃和幫扶措施等，使各級扶貧對象信息公開化、透明化。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)力爭實現(xiàn)縣級扶貧信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。方便廣大群眾對扶貧干部工作情況的監(jiān)督，揭發(fā)檢舉扶貧造假者，促進(jìn)扶貧工作更好地開展。

三、多措并舉：進(jìn)一步完善扶貧對象甄別機(jī)制

建立扶貧對象動態(tài)甄別機(jī)制，實現(xiàn)扶貧對象“進(jìn)入”與脫貧對象“退出”的有機(jī)銜接，更好地解決扶貧開發(fā)工作中的各種難題，保證扶貧工作正常運行。

（一）完善部門、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，提高扶貧對象瞄準(zhǔn)精度

一是建立統(tǒng)一的貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。貧困人口統(tǒng)計涉及多個部門，應(yīng)在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，明確國務(wù)院扶貧辦、民政部和國家統(tǒng)計局等各部門分工，協(xié)調(diào)各部門職責(zé)，改善貧困人口統(tǒng)計方法，建立統(tǒng)一的扶貧對象甄別標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入機(jī)制，對不同群體制定更加有針對性的扶持政策。二是完善縣、鎮(zhèn)、村三級貧困對象準(zhǔn)入機(jī)制。在國家統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下，各地區(qū)尤其是縣級政府，應(yīng)結(jié)合地區(qū)實際，在國家標(biāo)準(zhǔn)條件下，統(tǒng)一縣域范圍內(nèi)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審核，動態(tài)監(jiān)管，確保貧困對象得到有效幫扶。三是建立健全區(qū)域扶貧對象的甄別機(jī)制。在以縣（鎮(zhèn)、村）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)劃定重點縣的區(qū)域甄別機(jī)制的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步完善非重點區(qū)域（縣）貧困人口甄別機(jī)制，加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)貧困人口的甄別與選擇。具體操作中，重點縣和非重點縣貧困對象的甄別，應(yīng)按照絕對貧困和相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，對區(qū)域內(nèi)的貧困人口進(jìn)行認(rèn)定和幫扶，這既能覆蓋重點縣的貧困人口，又能有效幫扶非重點縣的貧困人口，保證更多的貧困人口享有扶貧資源，確保扶貧對象應(yīng)扶盡扶。

（二）加強(qiáng)信息化建設(shè)，實現(xiàn)扶貧監(jiān)管動態(tài)化、常態(tài)化

一是加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作的信息化建設(shè)力度。建立省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級扶貧統(tǒng)計監(jiān)測體系，重點推進(jìn)鎮(zhèn)、村兩級信息化建設(shè)，實現(xiàn)基層貧困人口信息采集、更新、比對、監(jiān)測、管理的信息化，使基層扶貧工作人員能夠及時了解情況，核對信息，分配扶貧資源，提高工作效率。二是加大對基層扶貧工作信息化投入力度。各級扶貧部門要積極協(xié)調(diào)財政部門，制定扶貧工作信息化建設(shè)支持政策，將投資的重點放在基層，不斷加大對基層扶貧工作信息化建設(shè)的人力、物力和財力投入，集中配置監(jiān)測管理的軟硬件設(shè)施，確保統(tǒng)計監(jiān)測過程各項經(jīng)費充足，提高扶貧開發(fā)工作運行的信息化水平，更好地保障扶貧對象甄別工作的順利開展。三是建立扶貧對象跟蹤定位制度。政府部門要根據(jù)貧困人口的動態(tài)變化，適時調(diào)整貧困對象識別標(biāo)準(zhǔn)，使其與現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)保持一致，加強(qiáng)扶貧對象的跟蹤監(jiān)測，準(zhǔn)確把握扶貧對象的各種變化，能夠準(zhǔn)確按照監(jiān)測信息識別相應(yīng)的扶貧對象，并制定相應(yīng)的扶貧措施，及時解決扶貧過程中出現(xiàn)的各種問題，實現(xiàn)扶貧監(jiān)測管理工作的動態(tài)化和常態(tài)化運行。

（三）改善扶貧工作機(jī)制，強(qiáng)化政府部門監(jiān)管責(zé)任

一是建立公開透明的工作機(jī)制。進(jìn)一步明確部門分工、落實部門責(zé)任，公開透明工作流程，嚴(yán)格操作程序，尤其是重點加強(qiáng)基層政府工作機(jī)制建設(shè)，提高基層扶貧對象甄別透明度，避免因程序不公開、不透明，工作方法不當(dāng)?shù)纫l(fā)各種矛盾紛爭。二是健全工作考核機(jī)制。扶貧開發(fā)工作是一項長期而艱巨的任務(wù)，需要各級各部門積極配合，要建立包括日常與年終考核相結(jié)合的工作考核機(jī)制，將扶貧對象信息化管理工作納入工作考核范圍，強(qiáng)化管理干部責(zé)任意識，認(rèn)真落實部門責(zé)任，環(huán)環(huán)嚴(yán)格把關(guān)。同時，出臺相關(guān)獎勵措施，對工作業(yè)績突出的單位和個人給予表彰和獎勵，充分調(diào)動廣大干部工作的主動性和積極性。

（四）實施獎懲并舉措施，廣泛動員公眾參與監(jiān)督

在貧困人口甄別過程中，要加強(qiáng)公眾對扶貧識別環(huán)節(jié)的監(jiān)督評議作用。一是建立有獎舉報熱線。對于揭發(fā)檢舉非貧困人口弄虛作假占有貧困資源的，扶貧管理部門應(yīng)認(rèn)真核查和反饋，如核查屬實，應(yīng)給予舉報者一定的物質(zhì)獎勵，并對舉報者相關(guān)信息進(jìn)行保密，以此調(diào)動公眾參與扶貧監(jiān)督的積極性。二是建立違規(guī)懲罰制度。加大扶貧違規(guī)作假者的懲罰力度，既要給予一定的經(jīng)濟(jì)懲罰，也要利用報紙、新聞等媒體進(jìn)行曝光，增大其違規(guī)成本，從根源上杜絕違規(guī)作假行為；對協(xié)助非貧困人口造假的單位和個人，除了經(jīng)濟(jì)懲罰外，對其主要責(zé)任人給予行政處分，承擔(dān)連帶責(zé)任，約束扶貧管理干部和工作人員的行為?？傊?，只有多部門齊動、多主體互動，實現(xiàn)對貧困對象的動態(tài)甄別與監(jiān)管，才能從根本上保障扶貧資源瞄準(zhǔn)真貧，提高扶貧資源利用效率，使更多的貧困人口在扶貧開發(fā)中受益。

［1］國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室。2011中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告［M］．北京，中國統(tǒng)計出版社，2011（12）：21－23．

［2］陳美蘭，曾祥科．對如何甄別新階段扶貧對象和提高扶貧開發(fā)效益的調(diào)查［J］．老區(qū)建設(shè)，2010（1）：20－22．

［3］沈新忠．關(guān)于建立健全遼寧省新時期扶貧開發(fā)瞄準(zhǔn)機(jī)制的思考［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012（12）：24－25．

［4］汪三貴，ALBERT PARK．中國農(nóng)村貧困人口的估計與瞄準(zhǔn)問題［J］．貴州社會科學(xué)，2010（2）：68－72．

［5］劉純陽，陳準(zhǔn)．農(nóng)村貧困人口瞄準(zhǔn)中主體博弈行為的分析［J］．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011（3）：35－41．