南海環(huán)境保護(hù)引入特別區(qū)域制度研究

張 輝

(武漢大學(xué)國(guó)際法研究所，湖北武漢430072)

南海是我國(guó)古代海上絲綢之路的重要通達(dá)地區(qū)，今天仍是我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的主要通道，是連接我國(guó)與外界特別是東南亞地區(qū)的紐帶。這些經(jīng)濟(jì)交往和開(kāi)發(fā)活動(dòng)既給南海帶來(lái)生機(jī)，也隱含著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。為保護(hù)海洋特定區(qū)域的環(huán)境，在國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法層面存在著一些特別制度，筆者將其統(tǒng)稱為特別區(qū)域制度，其中包括特殊海域制度(special area)、特別敏感海域制度(particular sensitive sea area，PSSA)、環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度(marine environmentally high risk area，MEHRA)等。在南海地區(qū)引入這些特別區(qū)域制度，將有助于南海環(huán)境保護(hù)，使南海這一海上絲綢之路永葆魅力。

一、南海環(huán)境保護(hù)引入特別區(qū)域制度的必要性

(一)南海生態(tài)環(huán)境面臨的高風(fēng)險(xiǎn)

首先，南海生態(tài)環(huán)境的高風(fēng)險(xiǎn)與南海地理環(huán)境有密切關(guān)系。南海屬于半閉海［1］248，僅通過(guò)一些狹窄水道與其他洋或海相連，如臺(tái)灣海峽、巴士海峽、馬六甲海峽、龍目海峽等。在這樣一種地理環(huán)境下，海水中的污染物不易擴(kuò)散、消解，而長(zhǎng)時(shí)間集聚。

其次，南海是世界范圍內(nèi)海上運(yùn)輸最繁忙的海域之一。世界海運(yùn)的三大主干航線均為東西向，即歐亞、跨太平洋、跨大西洋航線，其中南海是歐洲—東亞航線的必經(jīng)海域。有學(xué)者進(jìn)行統(tǒng)計(jì)研究，認(rèn)為每年經(jīng)過(guò)南海地區(qū)運(yùn)輸?shù)呢浳?、石油、液化石油氣等分別占世界貨物貿(mào)易總量、石油運(yùn)輸總量和液化石油氣總貿(mào)易額的1/3、1/2和2/3，其中大型油輪每天運(yùn)輸?shù)脑途陀? 030萬(wàn)桶［2］。從這一統(tǒng)計(jì)可以看出，南海航線上不僅僅運(yùn)輸繁密，每天通行大量船舶，而且其中很多是具有環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的貨物的運(yùn)輸。在我國(guó)近海，曾發(fā)生多起重大溢油污染事故，如2004年12月7日，在廣東水域，巴拿馬籍集裝箱船“現(xiàn)代促進(jìn)”輪與德國(guó)“伊倫娜”輪碰撞，導(dǎo)致1 200多噸船舶燃料油溢出;2009年9月15日，受臺(tái)風(fēng)“巨爵”影響，巴拿馬籍集裝箱船“圣狄”輪在珠海高欄島附近海域擱淺，造成燃油泄漏入海。南海海域也是日本、韓國(guó)、中國(guó)大陸和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的石油輸入大動(dòng)脈，以及東南亞國(guó)家之間的交通動(dòng)脈，發(fā)生船舶漏油的風(fēng)險(xiǎn)很大。有資料顯示，中國(guó)進(jìn)口石油的50%以上都要通過(guò)這條航線。這些都給南海帶來(lái)巨大的油污風(fēng)險(xiǎn)，因此，在南海地區(qū)的航行與運(yùn)輸應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，避免環(huán)境損害事故的頻發(fā)。

再次，南海還是海上石油勘探開(kāi)發(fā)的密集區(qū)域。隨著海上鉆井平臺(tái)和海底輸油管線以及海上石油儲(chǔ)藏運(yùn)輸?shù)鹊闹鹉暝黾?，南海海域已屬于溢油事故多發(fā)海域，特別是北部灣地區(qū)。在北部灣，中越兩國(guó)均進(jìn)行了大量的石油勘探開(kāi)采，由于海上開(kāi)采和輸送原油活動(dòng)的不斷增加，油品運(yùn)輸日益頻繁，這里已經(jīng)成為溢油事故的多發(fā)區(qū)域。另外，南沙海域有1 000多口石油鉆井，年采石油量超過(guò)5 000萬(wàn)噸，在原油運(yùn)輸環(huán)節(jié)也存在發(fā)生溢油事故的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

(二)加強(qiáng)中國(guó)在南海存在和管制的需要

南海諸島最早被中國(guó)人發(fā)現(xiàn)和利用并提出主權(quán)主張，南海水域自古以來(lái)就是中國(guó)漁民的重要漁場(chǎng)。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府對(duì)南海島礁以及水域的管轄或缺位或力度較弱，導(dǎo)致南沙大量島礁被周邊國(guó)家侵占。近10年來(lái)，隨著中國(guó)國(guó)家實(shí)力的增強(qiáng)，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的提出，中國(guó)對(duì)南海的管轄力度不斷增強(qiáng)。這種管轄主要體現(xiàn)在對(duì)資源開(kāi)發(fā)的管理上，特別是對(duì)漁業(yè)活動(dòng)的管理(例如護(hù)漁、規(guī)范漁業(yè)捕撈作業(yè)、制定休漁期制度等)。此外，也涉及對(duì)外國(guó)船只的海底油氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)的管理。不過(guò)截至目前，中國(guó)對(duì)南海海洋環(huán)境的管理仍較為薄弱，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度有限。通過(guò)更有力的環(huán)境措施，強(qiáng)化南海環(huán)境保護(hù)，可以加強(qiáng)我國(guó)在南海特別是南沙區(qū)域的存在和管轄，不僅將對(duì)周邊國(guó)家的利用和開(kāi)發(fā)南海行為產(chǎn)生牽制和制約，而且對(duì)經(jīng)由南海航線運(yùn)輸各種貨物的國(guó)家也將產(chǎn)生制約效果，特別是對(duì)處于歐亞航線東端的東亞和東北亞各國(guó)。

基于爭(zhēng)奪海洋資源目的的南海管理措施在實(shí)施中較易引發(fā)相關(guān)國(guó)家間的沖突與對(duì)抗，而基于環(huán)境保護(hù)目的的管理措施則相對(duì)緩和，并具有國(guó)際法的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》在海洋環(huán)境方面為各國(guó)設(shè)定了權(quán)利和義務(wù)，如第192條:“各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”;第194條:“各國(guó)應(yīng)適當(dāng)情形下個(gè)別或聯(lián)合地采取一切符合本公約的必要措施，防止、減少和控制任何來(lái)源的海洋環(huán)境污染”。在當(dāng)今世界環(huán)境意識(shí)普遍提升，環(huán)境保護(hù)成為不可抗拒潮流的背景下，加強(qiáng)南海海洋環(huán)境保護(hù)在道德和輿論上將占據(jù)制高點(diǎn)。本文研究的特別區(qū)域制度可以建立在區(qū)域性合作框架之內(nèi)，使南海周邊國(guó)家及地區(qū)參與到共同的環(huán)境保護(hù)中來(lái)，從而對(duì)其行為實(shí)現(xiàn)軟性約束。

二、海洋環(huán)境保護(hù)特別區(qū)域制度的類(lèi)型

(一)特殊海域制度

特殊海域制度經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過(guò)程。1926年，美英等14國(guó)召開(kāi)的華盛頓專(zhuān)家預(yù)備會(huì)就建議各國(guó)在其沿岸設(shè)立禁止船舶排放油類(lèi)物質(zhì)和油類(lèi)混合物的區(qū)域，但并未付諸實(shí)施［1］407。1954年，國(guó)際社會(huì)通過(guò)了《防止海洋石油污染國(guó)際公約》(International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil)，對(duì)船舶排放油類(lèi)物質(zhì)和油類(lèi)混合物設(shè)定了一定寬度的禁區(qū)。1967年在英國(guó)西南海域發(fā)生的“托利·堪庸”(Torrey Canyon)號(hào)超級(jí)油輪溢油事故是有史以來(lái)最嚴(yán)重的海上油污事故之一。國(guó)際社會(huì)對(duì)油污問(wèn)題開(kāi)始高度關(guān)注，于1973年通過(guò)了《國(guó)際防止船舶造成污染公約》，并在1978年通過(guò)其修訂議定書(shū)(The International Convention for the Prevention of Pollution From Ships，MARPOL 73/78)。MARPOL 73/78 提出了“特殊海域”概念，這是指由于海洋學(xué)和生態(tài)學(xué)上的特有情況以及海上交通運(yùn)輸?shù)奶厥庑再|(zhì)等公認(rèn)的技術(shù)原因，需要采取特殊強(qiáng)制辦法以防止船舶污染的特定海域。MARPOL 73/78的附則Ⅰ、Ⅱ、Ⅴ、Ⅵ分別就油類(lèi)物質(zhì)、有毒液體、船舶垃圾、船舶氣體排放等規(guī)定了特殊海域。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》也考慮到了MARPOL 73/78中的特殊海域制度，在其第211條第6款特別規(guī)定，如果有關(guān)的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)不足以適應(yīng)特殊情況，并且沿海國(guó)有合理根據(jù)認(rèn)為其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)某一明確劃定的特定區(qū)域，因其海洋學(xué)和生態(tài)條件有關(guān)的公認(rèn)技術(shù)理由，以及該區(qū)域的利用或其資源的保護(hù)及其在航運(yùn)上的特殊性質(zhì)，可提請(qǐng)國(guó)際海事組織批準(zhǔn)制定和實(shí)施防止船舶污染的特別法律規(guī)章。但《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第211條所指的特定海域僅限于一國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，而不能擴(kuò)展至其他海域，但MARPOL 73/78中的特殊海域則可以包括專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外的海域，如公海。

特殊海域針對(duì)的是封閉和半封閉的海域，該海域可以包含一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家的海域。根據(jù)國(guó)際海事組織《MARPOL 73/78中特殊海域指定指南》，一海域必須滿足下列三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之一，方能被指定為特殊海域:(1)海洋地理?xiàng)l件。該海域的海洋地理?xiàng)l件可能引發(fā)有害物質(zhì)的聚集或滯留;(2)生態(tài)條件。該海域海洋物種受到有害物質(zhì)威脅，或?qū)儆诤Ｑ笊锏淖匀环敝车木奂瘏^(qū)域、重要海洋物種的產(chǎn)卵、哺育區(qū)域，或處于海鳥(niǎo)、海洋哺乳動(dòng)物的遷徙路線，或生態(tài)系統(tǒng)稀有或脆弱;(3)船舶交通特性?？紤]到該海域的海洋生態(tài)條件和船舶利用狀況，MARPOL 73/78所規(guī)定的船舶有害物質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于該海域是不可接受的。目前，已經(jīng)有10多個(gè)海域經(jīng)國(guó)際海事組織批準(zhǔn)成為特殊海域，涉及油污、有毒液體、垃圾、船舶氣體排放等領(lǐng)域，如地中海、波羅的海、黑海、紅海、南極水域等。

(二)特別敏感海域制度

特別敏感海域概念的產(chǎn)生相對(duì)較晚。1978年，油輪安全和防止污染國(guó)際會(huì)議通過(guò)的第9號(hào)決議授權(quán)國(guó)際海事組織制定一個(gè)海洋環(huán)境保護(hù)的新制度，以彌補(bǔ)特殊海域制度的不足［3］。此后，國(guó)際海事組織海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(MEPC)討論特別敏感海域制度多年。1990年，澳大利亞大堡礁海域被認(rèn)定為第一個(gè)特別敏感海域。1991年，國(guó)際海事組織大會(huì)通過(guò)了《關(guān)于特殊海域指定和特別敏感海域認(rèn)定的指南》的第720(17)號(hào)決議，為特別敏感海域認(rèn)定設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)。但由于指南中規(guī)定的程序冗長(zhǎng)而且復(fù)雜，特別敏感海域的認(rèn)定在實(shí)踐中很不成功，到1997年，只有一個(gè)海域被認(rèn)定為特別敏感海域。為此，海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)決定修改指南，2001年，新指南經(jīng)國(guó)際海事組織大會(huì)第927(22)號(hào)決議獲得通過(guò)。此后，有多個(gè)海域被認(rèn)定為特別敏感海域。2005年，國(guó)際海事組織大會(huì)又通過(guò)了第982(24)號(hào)決議，對(duì)《特別敏感海域認(rèn)定指南》進(jìn)行了修訂。

根據(jù)國(guó)際海事組織相關(guān)文件，特別敏感海域是指在生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)方面具有經(jīng)確認(rèn)的重要性，且易受到國(guó)際航運(yùn)活動(dòng)的損害，從而需要國(guó)際海事組織采取特別行動(dòng)加以保護(hù)的海域。特別敏感海域制度適用于任何海域，不僅僅限于封閉或半封閉海域，開(kāi)闊海域也可適用。其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)方面，只有滿足至少一個(gè)方面的條件才能被認(rèn)定為特別敏感海域:(1)生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，包括生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特性或稀有性、魚(yú)類(lèi)或海洋生物的重要棲息地、生物的相互依存性、生態(tài)代表性、多樣性、整體性、脆弱性等;(2)社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，包括在漁業(yè)、休閑、旅游等社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的重要性、對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆娴闹匾?、文化遺產(chǎn)等;(3)科學(xué)和教育標(biāo)準(zhǔn)，包括重要科學(xué)價(jià)值、監(jiān)測(cè)研究的重要樣本、存在特有的生態(tài)現(xiàn)象等。

(三)環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度

環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域是英國(guó)根據(jù)1994年“唐納森報(bào)告”提出的。該報(bào)告是在1993年“Braer”號(hào)溢油事故之后提出的，共提出了103項(xiàng)建議，其中包括環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域概念［4］。此后，英國(guó)建立起環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度，目的在于確定哪些海域既具有環(huán)境敏感性，同時(shí)也受到海上運(yùn)輸?shù)耐{。認(rèn)定環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域主要考慮兩方面因素:(1)海事方面，包括通過(guò)海域船舶及其運(yùn)載貨物的數(shù)量、類(lèi)型，航線與海岸的距離，導(dǎo)致船舶碰撞風(fēng)險(xiǎn)升高的因素，與安全航行有關(guān)的水文條件，氣象和潮汐情況等;(2)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面，包括野生動(dòng)物生存繁殖因素、可商業(yè)開(kāi)發(fā)的生物資源、公眾休閑等。在實(shí)踐中，“環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度對(duì)于警示航海者航行危險(xiǎn)并且具有高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的海域提供了一個(gè)獨(dú)特的工具”［5］。這種保護(hù)模式在信息收集分配方面格外成功，有利于采取合適的保護(hù)性措施［6］。但相比特別敏感海域制度，環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度僅是英國(guó)的國(guó)內(nèi)法制度，并未得到普遍效仿。不過(guò)，由于環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度不僅僅考慮環(huán)境敏感性，還考慮航行風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于特別敏感海域制度可起到彌補(bǔ)作用，有些學(xué)者呼吁澳大利亞在大堡礁海域引入環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度［5］。

三、海洋環(huán)境特別區(qū)域制度的比較分析

以上三種海洋環(huán)境保護(hù)特別區(qū)域制度雖然都意在防止和控制船舶污染，但其間區(qū)別十分明顯，有著各自的特點(diǎn)。

(一)法律依據(jù)與效力

特殊海域制度確立的法律依據(jù)是MARPOL 73/78及其相關(guān)附則，特別敏感海域制度確立的法律依據(jù)是國(guó)際海事組織的大會(huì)決議和MEPC的決議，而環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度的法律依據(jù)則是一國(guó)的國(guó)內(nèi)法。

任何一個(gè)被國(guó)際海事組織認(rèn)定的特殊海域都必須經(jīng)過(guò)MARPOL相關(guān)附則的修正程序，即通過(guò)條約修正的方式被訂入條約文本。例如MARPOL 73/78附則Ⅰ第10條規(guī)定:“就本附則而言，特殊海域?yàn)榈刂泻^(qū)域、波羅的海區(qū)域、黑海區(qū)域、紅海區(qū)域、海灣區(qū)域、亞丁灣區(qū)域、南極區(qū)域、西北歐水域、阿拉伯海的阿曼區(qū)域和南非洲海的南部海域，其界限如下:……”。這些特殊海域都是在不同時(shí)間經(jīng)條約修正案添加進(jìn)去的，如亞丁灣是經(jīng)1987年修正案、南極是經(jīng)1990年修正案、西北歐是經(jīng)1997年修正案加入的。因此，特殊海域是公約正式文本確立的，在法律效力上無(wú)可爭(zhēng)議，對(duì)公約附則Ⅰ所有締約國(guó)均有拘束力。截至2013年1月，公約附則Ⅰ有152個(gè)締約國(guó)，其代表的商船總噸位占世界總噸位的99.2%。

特別敏感海域制度不是經(jīng)國(guó)際公約途徑，而是由國(guó)際海事組織大會(huì)決議建立，每一個(gè)具體的特別敏感海域的認(rèn)定則由MEPC通過(guò)決議方式進(jìn)行?？紤]到《海洋法公約》第194條的規(guī)定，以及第197條關(guān)于通過(guò)全球性和區(qū)域性合作保護(hù)海洋環(huán)境的規(guī)定，同時(shí)國(guó)際海事組織大會(huì)作為該國(guó)際組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其決議對(duì)全體成員國(guó)的拘束力，特別敏感海域制度無(wú)疑有其合法根據(jù)。但具體到某一特別敏感海域的認(rèn)定的效力，則存在爭(zhēng)議。MEPC是國(guó)際海事組織的重要職能機(jī)構(gòu)，在海洋環(huán)境保護(hù)方面具有主導(dǎo)性作用，但其決議卻不具有法律拘束力。雖然成員國(guó)通常會(huì)遵守MEPC的決議，但也存在例外情況。例如，MEPC第53屆會(huì)議通過(guò)決議，認(rèn)定托雷斯海峽是大堡礁特別敏感海域的延伸部分，承認(rèn)了澳大利亞制定的雙向航道及強(qiáng)制引航制度。但這一決議遭到許多國(guó)家反對(duì)，認(rèn)為決議僅是建議性質(zhì)，不能作為實(shí)施特別敏感海域措施的法律依據(jù)。

至于環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度，雖然可以認(rèn)為其法律基礎(chǔ)間接來(lái)自《海洋法公約》第192條、第194條等規(guī)定，但由于其只是英國(guó)的國(guó)內(nèi)法實(shí)踐，其效力頗有爭(zhēng)議。有學(xué)者甚至認(rèn)為，這一制度僅對(duì)英國(guó)籍船舶有效［6］，而不能拘束其他國(guó)家的船舶。不過(guò)，在實(shí)際制度實(shí)施中，英國(guó)將這一海域劃定在其領(lǐng)海之內(nèi)，其他國(guó)家并未反對(duì)英國(guó)這一做法。

(二)適用范圍

特殊海域制度是建立在MARPOL 73/78框架內(nèi)的制度，因此受到公約本身適用范圍的制約。其在地域范圍上僅適用于封閉或半封閉海域，在污染類(lèi)型上僅適用于油污、有毒液體、船舶垃圾和船舶氣體排放。特別敏感海域制度則沒(méi)有這些限制，可以適用于各種地理環(huán)境的海域，并且可以針對(duì)任何類(lèi)型的污染。在適用的海域范圍方面，特殊海域制度和特別敏感海域制度也有共同點(diǎn)，即不限于一國(guó)管轄海域，可以多個(gè)國(guó)家的管轄海域，甚至包括公海。環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度在適用范圍上較接近特別敏感海域制度，但由于其僅是國(guó)內(nèi)法制度，因此其只能位于一國(guó)管轄海域范圍內(nèi)，即領(lǐng)海、毗連區(qū)和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)。

(三)確立的標(biāo)準(zhǔn)

上文已經(jīng)介紹了這三種特別區(qū)域制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，比較而言，其間既有相同之處，也有不少差異。生態(tài)因素是三種制度均予以重點(diǎn)考慮的，并且彼此間在考察標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有本質(zhì)性區(qū)別。就特殊海域制度和環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度而言，其間差別在于:(1)海洋地理?xiàng)l件是兩種制度均涉及的，但二者側(cè)重點(diǎn)不同，特殊海域制度強(qiáng)調(diào)地理因素是基于污染一旦發(fā)生不易消除這一考慮，而環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度則強(qiáng)調(diào)與船舶航行有關(guān)的地理因素，如航道、水文、氣象、潮汐等，系基于航行安全考慮;(2)船舶和交通因素也是兩種制度均涉及的，但特殊海域制度強(qiáng)調(diào)船舶交通狀況導(dǎo)致的污染超出可接受限度，而環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度強(qiáng)調(diào)船舶和貨物的通行狀況是否具有風(fēng)險(xiǎn)。就特別敏感海域制度和環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度而言，二者均考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，但特別敏感海域制度更為詳細(xì)，此外特別敏感海域制度還強(qiáng)調(diào)了科學(xué)和教育因素，而環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度則不涉及。

(四)確立的程序

特殊海域和特別敏感海域均是國(guó)際法框架下的制度，其申請(qǐng)都需要提交MEPC進(jìn)行審議。由于特殊海域的申請(qǐng)要經(jīng)公約修正程序，申請(qǐng)國(guó)除提交符合《指南》中相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的文件證明外，還需要提交關(guān)于MARPOL 73/78的修正案草案。申請(qǐng)獲得MEPC認(rèn)可后，還需將修正案草案提交締約國(guó)討論通過(guò)，待修正案生效后才能在該海域?qū)嵤┯嘘P(guān)環(huán)境保護(hù)措施。因此，特殊海域的申請(qǐng)往往歷時(shí)較長(zhǎng)。

特別敏感海域由于不涉及公約修改問(wèn)題，程序相對(duì)簡(jiǎn)單快捷。申請(qǐng)國(guó)在將資料提交MEPC時(shí)，應(yīng)附帶擬采取的保護(hù)措施說(shuō)明。MEPC會(huì)對(duì)這些保護(hù)措施進(jìn)行審議，考慮是否同意申請(qǐng)國(guó)采取此種措施。如果申請(qǐng)國(guó)擬采取的措施涉及船舶通航問(wèn)題，如強(qiáng)制船舶報(bào)告、強(qiáng)制引航、禁航或避航區(qū)措施等，則需要經(jīng)國(guó)際海事組織的海事安全委員會(huì)的批準(zhǔn)。

至于環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域，由于只是國(guó)內(nèi)法制度，因此只要符合國(guó)內(nèi)法程序要求即可。

(五)可采取的環(huán)境保護(hù)措施

由于特殊海域制度處于MARPOL 73/78的框架內(nèi)，并由公約附則明確規(guī)定，因此在特殊海域可以采取的環(huán)境保護(hù)措施也必須限制在公約允許的范圍內(nèi)，公約各附則針對(duì)油污、有毒液體、垃圾、氣體等均有明確規(guī)定。而特別敏感海域制度下可采取的措施則相對(duì)靈活，不僅可采取各種限制污染物排放的措施，而且還可以采取強(qiáng)制引航、強(qiáng)制報(bào)告、定線制、分道通航、禁止通航、禁止錨泊等措施，這些措施更為直接和有力。環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)海域制度是國(guó)內(nèi)法制度，在可采取的措施方面也較為靈活。

四、我國(guó)在南海引入特別區(qū)域制度的考量

(一)我國(guó)的海洋保護(hù)區(qū)制度

我國(guó)從1990年起，即開(kāi)始在海上設(shè)立國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，以保護(hù)海洋環(huán)境。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第23條規(guī)定:“凡具有特殊地理?xiàng)l件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海洋開(kāi)發(fā)特殊需要的區(qū)域，可以建立海洋特別保護(hù)區(qū)，采取有效的保護(hù)措施和科學(xué)的開(kāi)發(fā)方式進(jìn)行特殊管理。”但在具體立法方面，目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的海洋保護(hù)區(qū)法，而只有兩個(gè)部門(mén)規(guī)章，即國(guó)家海洋局1995年頒布的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》和2010年頒布的《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》。海洋特別保護(hù)區(qū)與海洋自然保護(hù)區(qū)存在一定的區(qū)別:首先，設(shè)立目的不同，特別保護(hù)區(qū)以保護(hù)可持續(xù)利用的海洋資源為基本目標(biāo)，自然保護(hù)區(qū)則以保護(hù)特定海洋生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)。其次，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)不同，特別保護(hù)區(qū)的設(shè)立主要側(cè)重于海洋資源的綜合開(kāi)發(fā)與可持續(xù)利用價(jià)值，考慮因素涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然資源和生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面，自然保護(hù)區(qū)設(shè)立則主要側(cè)重于保護(hù)原始自然狀態(tài)。再次，保護(hù)方式不同，特別保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)海洋資源開(kāi)發(fā)的合理性，保護(hù)方式與開(kāi)發(fā)相協(xié)調(diào)，自然保護(hù)區(qū)則采取強(qiáng)制與封閉性管理。

我國(guó)的海洋特別保護(hù)區(qū)與上文所涉及的三種海洋環(huán)境保護(hù)特別區(qū)域比較接近，而自然保護(hù)區(qū)則差別較大。從《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》具體內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)的特別保護(hù)區(qū)制度在保護(hù)措施方面主要限于對(duì)資源開(kāi)發(fā)的限制性和禁止性措施，而未涉及MARPOL 73/78中采取的排放控制措施，也未涉及強(qiáng)制引航、強(qiáng)制報(bào)告、禁止通航等國(guó)際海事組織承認(rèn)的航行管理措施。并且，雖然根據(jù)《管理辦法》，海洋特別保護(hù)區(qū)可以建立在內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中國(guó)管轄的其他海域和海島，但實(shí)踐中，我國(guó)目前的23個(gè)特別保護(hù)區(qū)均集中于沿岸和近海，且在南海區(qū)域數(shù)量很少，在三沙市管轄海域則沒(méi)有任何特別保護(hù)區(qū)。由于國(guó)內(nèi)法中的海域特別保護(hù)制度可能對(duì)其他國(guó)家的航行自由產(chǎn)生影響，一國(guó)能否在領(lǐng)海之外設(shè)立這種保護(hù)區(qū)并施加航行管理措施存在爭(zhēng)議，我國(guó)的《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》對(duì)在領(lǐng)海之外設(shè)立特別保護(hù)區(qū)也十分慎重，要求必須經(jīng)國(guó)家海洋局批準(zhǔn)。從目前情況來(lái)看，我國(guó)尚未在領(lǐng)海之外設(shè)立特別保護(hù)區(qū)。在此種情況下，引入國(guó)際法上的特別區(qū)域制度更為必要，特別是對(duì)于南海這樣的爭(zhēng)議地區(qū)，它可以和我國(guó)既有的特別保護(hù)區(qū)制度相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充。

(二)南海引入特別區(qū)域制度的路徑

1.國(guó)內(nèi)法路徑 我國(guó)的海洋特別保護(hù)區(qū)制度在強(qiáng)調(diào)可持續(xù)利用海洋資源方面有其特色，因此應(yīng)得到進(jìn)一步完善和發(fā)展。筆者認(rèn)為，可以借鑒英國(guó)的高風(fēng)險(xiǎn)海域制度，在考慮生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素之外，還可更多地考慮航行、航道、氣象、水文等社會(huì)和自然因素，使特別保護(hù)區(qū)可采取的保護(hù)措施更為全面和細(xì)致，盡可能避免環(huán)境污染事故的發(fā)生。為此，可修訂完善《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》。在實(shí)踐層面，我國(guó)目前在三沙市管轄的南海海域尚未設(shè)立特別保護(hù)區(qū)，對(duì)此應(yīng)特別加以彌補(bǔ)，其中原因在本文開(kāi)始已經(jīng)述及，其不僅有利于環(huán)境，也有利于中國(guó)對(duì)該地區(qū)的管轄。在南海設(shè)立特別保護(hù)區(qū)的行動(dòng)主旨在于保護(hù)環(huán)境，符合《海洋法公約》中關(guān)于締約國(guó)權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，不屬于“使?fàn)幾h復(fù)雜化和擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)”，因而與《南海各方行為宣言》并不沖突。但為了避免爭(zhēng)議，特別是避免與非南海國(guó)家產(chǎn)生影響航行自由的爭(zhēng)議，可以將特別保護(hù)區(qū)的海域范圍限制在領(lǐng)海之內(nèi)。南海島礁眾多，其中有相當(dāng)大一部分位于我國(guó)所主張的“九段線”之內(nèi)，屬于我國(guó)領(lǐng)土。可以這些島礁所擁有的領(lǐng)海為基礎(chǔ)，劃定海洋特別保護(hù)區(qū)，以加強(qiáng)這些海域的環(huán)境保護(hù)，彰顯中國(guó)主權(quán)。

2.國(guó)際法路徑 國(guó)際海事組織管理的特殊海域制度和特別敏感海域制度也是我國(guó)保護(hù)南海環(huán)境、加強(qiáng)存在與控制的可行方法。根據(jù)《南海各方行為宣言》，在爭(zhēng)議解決之前，各方開(kāi)展合作的領(lǐng)域首先是海洋環(huán)境保護(hù)，我國(guó)可邀請(qǐng)相關(guān)各國(guó)共同申請(qǐng)南海中南部海域?yàn)樘厥夂Ｓ蚝吞貏e敏感海域。雖然宣言不具有拘束力，但各方仍受到道義上的約束，難以直接反對(duì)特別區(qū)域的劃定。而且，保護(hù)南海海洋環(huán)境對(duì)于沿岸國(guó)都有益處，特別是南海南部的周邊國(guó)家。從特殊海域制度和特別敏感海域制度這兩種海域的設(shè)立要件來(lái)看，南海海域都應(yīng)符合其設(shè)立宗旨。從程序角度來(lái)看，特殊海域的申請(qǐng)涉及MARPOL 73/78的修改，需要取得特定多數(shù)締約國(guó)的支持，過(guò)程較為漫長(zhǎng)和復(fù)雜;而特別敏感海域的申請(qǐng)相對(duì)簡(jiǎn)單，只需要在國(guó)際海事組織海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)內(nèi)部獲得批準(zhǔn)，花費(fèi)時(shí)間較短，并且，其可采取的保護(hù)措施也更直接與船舶航行相關(guān)。在申請(qǐng)中，我國(guó)可以將兩種海域均加以申請(qǐng)，以便使兩種制度相互補(bǔ)充，但在具體操作層面，可先推進(jìn)特別敏感海域的申請(qǐng)，以盡快使南海環(huán)境保護(hù)措施落到實(shí)地。

［1］張海文.聯(lián)合國(guó)海洋法公約釋義集［M］.北京:海洋出版社，2006.

［2］朱華友，鞠海龍.南海航行安全對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響［J］.南洋問(wèn)題研究，2006(3):16.

［3］GERARD Peet.Particularly Sensitive Sea Areas—A Documentary History［J］.International Journal of Marine ＆ Coastal Law，1994(9):475.

［4］Secretary of State for Transport.Safer Ships，Cleaner Seas:Report of Lord Donaldson’s inquiry into the Prevention of Pollution from merchant Shipping［R］.London:HMSO，1994.

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［6］Hélène Lefebvre-Chalain.Fifteen Years of Particularly Sensitive Sea Areas:A Concept in Development［J］.Ocean And Coastal Law Journal，2007，13(1):57.