法律能規(guī)制緊急狀態(tài)嗎?
——美國(guó)行政權(quán)擴(kuò)張與自由主義法學(xué)的病理

丁曉東

警惕權(quán)力對(duì)自由的侵蝕，這是美國(guó)自革命和建國(guó)以來長(zhǎng)久的傳統(tǒng)?！?〕參見Bernard Bailyn，The Ideological Origins of the American Revolution，Cambridge，Ma:Harvard University Press，1967，p．29．在這本共和主義修正學(xué)派的經(jīng)典之作中，貝林考察了美國(guó)意識(shí)形態(tài)的多種來源，認(rèn)為美國(guó)革命最普遍的關(guān)注點(diǎn)是權(quán)力和陰謀對(duì)自由的腐蝕。在這一傳統(tǒng)看來，如果權(quán)力集中在某一個(gè)人或某個(gè)部門手中，那么自由就將面臨重大威脅甚至終結(jié)，共和制度也將不復(fù)存在。美國(guó)的國(guó)父?jìng)円虼颂貏e倚重權(quán)力的分立和制衡制度，試圖通過分權(quán)制衡來防止“權(quán)力逐漸集中在某一部門”?！?〕The Federalist Papers，George W．Carey，James McClellan，eds．，Indianapolis:Liberty Fund，2001，p．268．在當(dāng)時(shí)剛剛經(jīng)歷了英國(guó)議會(huì)壓迫的美國(guó)國(guó)父?jìng)兊难壑?，?guó)會(huì)自然而然地成了他們擔(dān)心的最強(qiáng)大和最危險(xiǎn)的部門。就像麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第51篇中所斷言的:“在共和政府中，立法權(quán)不可避免地會(huì)占據(jù)統(tǒng)治地位。”〔3〕The Federalist Papers，George W．Carey，James McClellan，eds．，Indianapolis:Liberty Fund，2001，p．269．為了防止美國(guó)共和制度重蹈英國(guó)議會(huì)暴政的覆轍，國(guó)會(huì)成了分權(quán)制衡中的“重點(diǎn)關(guān)照對(duì)象”。

但到了二十世紀(jì)，隨著一系列的制度變遷和社會(huì)變遷，行政機(jī)關(guān)慢慢地變成了很多自由主義者眼中最危險(xiǎn)的部門，總統(tǒng)替代國(guó)會(huì)成為了他們眼中最值得警惕的對(duì)象。自從二十世紀(jì)以來，幾乎所有的總統(tǒng)都曾經(jīng)被稱為“獨(dú)裁者”或被認(rèn)為擁有“獨(dú)裁性的權(quán)力”。〔4〕Stuart Taylor Jr．，The Man WhoWould Be King，Atlantic Monthly，Apr．2006，pp．25，26．在1973年出版的著作中，小施萊辛格則將美國(guó)總統(tǒng)稱為帝制總統(tǒng)(imperial presidenly)，并聲稱杰斐遜所預(yù)言的“行政權(quán)的暴政”幾乎“已經(jīng)快要實(shí)現(xiàn)”?！?〕Arthur Schlesinger Jr．，The Imperial Presidency，Boston:Houghton Mifflin，1973，p．377．進(jìn)入二十一世紀(jì)，這種趨勢(shì)有增無減。隨著美國(guó)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)和總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張，行政權(quán)擴(kuò)張已經(jīng)成為自由主義者特別是自由主義法學(xué)家的噩夢(mèng)，在他們看來，如果再不采取措施，美國(guó)將遲早為現(xiàn)代凱撒或現(xiàn)代克倫威爾所接管，美國(guó)兩百年來所實(shí)行的共和制度終將消亡?！?〕參見David Dyzenhaus，The Constitution of Law:Legality in a Time of Emergency，New York:Cambridge University Press，2006;Charlie Savage，Takeover:The Return of the Imperial Presidency and the Subversion of American Democracy，New York:Little，Brown，2007;Peter M．Shane，Madison’s Nightmare:How Executive Power Threatens American Democracy，Chicago:University of Chicago Press，2009;GarryWills．Bomb Power:The Modern Presidency and the National Security State．New York:Penguin，2010;Bruce Ackerman，The Decline and Fall of the American Republic，Cambridge，Mass．:The Belknap Press of Harvard University Press，2010．

有趣的是，行政權(quán)的擴(kuò)張?jiān)?jīng)被自由主義法學(xué)家視為是美國(guó)民主政治的勝利，權(quán)力擴(kuò)張最大的兩位總統(tǒng)——林肯和羅斯福——曾被視為是最偉大的總統(tǒng)、憲政民主和共和制度的守護(hù)者。為何行政權(quán)會(huì)急遽擴(kuò)張，并從自由主義法學(xué)理論中憲政民主的“守護(hù)者”變成憲政民主的“威脅者”?本文將對(duì)這一問題進(jìn)行歷史和理論的分析。筆者認(rèn)為，行政權(quán)之所以會(huì)在某些時(shí)候急遽擴(kuò)張，是因?yàn)樾姓?quán)的比較性優(yōu)勢(shì)，行政權(quán)在處理緊急狀態(tài)時(shí)的效率要遠(yuǎn)高于其他權(quán)力分支;同時(shí)，憲法中的條款和憲法本身則為行政權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┝朔缮系穆窂?。而二?zhàn)之后的行政權(quán)之所以被視為“最危險(xiǎn)的部門”，〔7〕Bruce Ackerman，The Decline and Fallof the American Republic，Cambridge，Mass．:The Belknap Press of Harvard University Press，2010，p．15．其原因在于自由主義法學(xué)家認(rèn)為緊急狀態(tài)和行政特權(quán)的濫用，使得美國(guó)政治越來越趨向于非理性。因此，自由主義法學(xué)越來越多地訴諸對(duì)緊急狀態(tài)下的行政權(quán)進(jìn)行憲法和法律規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)最大程度的理性政治。但問題在于，自由主義法學(xué)的理性框架無法理解緊急狀態(tài)的本質(zhì)。自由主義法學(xué)將緊急狀態(tài)視為非政治的，將因?yàn)榭植乐髁x而導(dǎo)致的死亡和其他風(fēng)險(xiǎn)的死亡同等看待，將罪犯和敵人同等看待，誤解了政治的邏輯。緊急狀態(tài)之所以很難以法律來預(yù)期和規(guī)制，主要原因就在于緊急狀態(tài)和行政權(quán)的決斷遵循的更多是政治的邏輯，而非純粹理性的邏輯。

一、緊急狀態(tài)與行政權(quán)擴(kuò)張

行政權(quán)擴(kuò)張的一個(gè)重要原因就在于行政權(quán)在處理緊急問題的時(shí)候效率要遠(yuǎn)高于其他行政機(jī)關(guān)，這使得行政權(quán)在憲政實(shí)踐中往往處于優(yōu)勢(shì)地位。早在美國(guó)建國(guó)之初，行政權(quán)的這種優(yōu)勢(shì)就已經(jīng)在一些案例中表現(xiàn)出來了。1803年，西班牙秘密地將路易斯安那地區(qū)歸還給法國(guó)，這給了新成立的美國(guó)一個(gè)購買和控制新奧爾良和密西西比地區(qū)的良機(jī)。國(guó)會(huì)授予派遣去法國(guó)的特使200萬美元的款項(xiàng)，以購買該地區(qū)。但是出乎美國(guó)特使意料的是，拿破侖表示法國(guó)愿意以1500萬美元出售相當(dāng)于當(dāng)時(shí)美國(guó)領(lǐng)土總面積的整個(gè)路易斯安地區(qū)。這樣的價(jià)格讓當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)杰斐遜喜出望外，于是他在國(guó)會(huì)還沒有授權(quán)之前，就簽署了這一條約，在條約中規(guī)定路易斯安那地區(qū)將成為美國(guó)領(lǐng)土，并且這一領(lǐng)土上的居民將成為美國(guó)公民。杰斐遜之所以如此急切，不顧美國(guó)憲法明確地將外國(guó)人歸化為美國(guó)公民的權(quán)力授予國(guó)會(huì)的規(guī)定，是因?yàn)檫@種機(jī)會(huì)千載難逢，轉(zhuǎn)瞬即逝。事實(shí)上，拿破侖不久就開始表現(xiàn)出反悔的跡象。如果由國(guó)會(huì)來處理這一問題，進(jìn)行無休止的討論和爭(zhēng)吵，那么這一條約就有夭折的可能。杰斐遜因此在一封通信中表示，“不論國(guó)會(huì)認(rèn)為它應(yīng)當(dāng)做什么，它都應(yīng)當(dāng)越少討論越好”。〔8〕轉(zhuǎn)引自David N．Mayer，The Constitutional Thought of Thomas Jefferson，Charlottesville and London:University Press of Virginia，1994，p．230．相比行政權(quán)的果斷迅速，國(guó)會(huì)在行動(dòng)上顯得遲鈍緩慢，難以有效地處理緊急問題。

在所有的緊急狀態(tài)中，戰(zhàn)爭(zhēng)無疑是最典型，也是最能促使行政權(quán)擴(kuò)張的。正如總統(tǒng)制專家、因在小布什政府司法部撰寫酷刑備忘錄而聞名的約翰·柳(John Yoo)所說，“戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)于行政權(quán)就像是一劑催化劑，它使得行政權(quán)燃燒得更明亮，更迅速”?！?〕John Yoo，Crisis and Command:A History of Executive Power from George Washington to George W．Bush．New York:Kaplan，p．vii．在戰(zhàn)爭(zhēng)中，總統(tǒng)往往大權(quán)在握，決定和戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)的各種國(guó)內(nèi)外政策。在某些時(shí)期，總統(tǒng)甚至?xí)V獨(dú)斷，把國(guó)會(huì)和司法機(jī)關(guān)撇在一旁。例如，憲法明確規(guī)定，擱置人身保護(hù)令(即被拘留的個(gè)人都有權(quán)在法庭對(duì)個(gè)人拘留的合法性提出申訴)的決定只能由國(guó)會(huì)做出，但在美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，林肯在沒有國(guó)會(huì)授權(quán)的情況下，單方面發(fā)表行政命令，授予當(dāng)時(shí)的北方將領(lǐng)司各特(Winfield Scott)以擱置人身保護(hù)令的權(quán)力。盡管最高法院首席大法官唐尼(Roger Taney)在米利根案(Ex Parte Merryman)中對(duì)此感到“非常震驚”，并指出“除了國(guó)會(huì)的行為之外，人身保護(hù)令的特權(quán)無法被擱置”，〔10〕參見Ex parte Merryman，17 F．Cas．144(1861)．在此案中，唐尼是以一個(gè)聯(lián)邦巡回法官的身份進(jìn)行審判的。但林肯并沒有遵從法院的判決而撤回?cái)R置人身保護(hù)令的決定。除此之外，林肯在國(guó)會(huì)還沒有確認(rèn)戰(zhàn)爭(zhēng)的情況下，就宣布封禁南方邦聯(lián)的港口并授權(quán)沒收經(jīng)過該港口的所有船只?！?1〕在普萊斯案(The Prize Cases)中，最高法院確認(rèn)林肯的這一行為合憲。參見The Prize Cases 67 U．S．635(1863)．在正常狀態(tài)下，林肯的這些做法幾乎肯定會(huì)因?yàn)槠洳痪邆浜蠎椥远庥鰪?qiáng)烈的反對(duì)，但在戰(zhàn)爭(zhēng)的背景下，雖然一些人質(zhì)疑林肯的做法，但當(dāng)時(shí)的主流力量仍然支持林肯的這些決定。在這一系列戰(zhàn)時(shí)措施頒布之后，國(guó)會(huì)在隨后的幾年里通過了一系列立法，回溯性地認(rèn)可了這些措施的合法性?！?2〕1861年8月6日，國(guó)會(huì)回溯性地批準(zhǔn)了“總統(tǒng)所有關(guān)于美國(guó)軍隊(duì)和海軍的行為、公告和命令”，但不清楚這是否包含了對(duì)人身保護(hù)令的擱置;1863年3月3日，國(guó)會(huì)通過了一項(xiàng)人身保護(hù)令法案，規(guī)定“在目前的叛亂時(shí)期，一旦美國(guó)總統(tǒng)判定公共安全需要，他就有權(quán)在美國(guó)的任何地方，任何案件中擱置人身保護(hù)令的特權(quán)”。

行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下更有效的原因首先在于，行政機(jī)關(guān)在收集和處理有關(guān)緊急問題的信息方面更有優(yōu)勢(shì)。在處理普通議題時(shí)，行政機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)在信息分享上可能并沒有太大的差距。畢竟，如果某個(gè)議題不屬于國(guó)家機(jī)密，那么信息的流通將不存在壁壘性的障礙，妨礙信息流通的只可能是各個(gè)權(quán)力分支的專業(yè)性水平。行政機(jī)關(guān)固然有專業(yè)性很強(qiáng)的行政部門，但國(guó)會(huì)也擁有各種專業(yè)委員會(huì)、議員幕僚、利益集團(tuán)來幫助國(guó)會(huì)成員分享信息?！?3〕參見Keith Krehbiel，Information and Legislative Organization，Ann Arbor:The University ofMichigan Press，1991，pp．254-257．真正導(dǎo)致信息收集和處理差距的在于某些涉及緊急狀態(tài)的議題，例如對(duì)外政策和國(guó)家安全。在這些議題上，行政機(jī)關(guān)的專業(yè)人員很多，比如現(xiàn)行軍事系統(tǒng)中工作的屬于行政機(jī)關(guān)的雇員就多達(dá)120萬人。而相比之下，國(guó)會(huì)則沒有太多專職處理這類問題的人員?！?4〕參見美國(guó)勞工部在2011年8月所提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，http://www．bls．gov/ooh/military/military-careers．htm．更重要的是，行政機(jī)關(guān)的科層制可以使得此類信息得到很好的處理。一方面，信息可以通過篩選和層層上報(bào)而得到匯總和流通，從而在行政最高層那里形成一個(gè)信息池(information pool);〔15〕參見Cass R．Sunstein，Infotopia:How Many Minds Produce Knowledge，New York:Oxford University Press，2006．另一方面，行政部門的科層制也使得信息能夠得到較好的保密。行政官員所掌握的信息密級(jí)往往根據(jù)其職位和級(jí)別的不同而不同，一旦出現(xiàn)泄密情況，行政系統(tǒng)可以很快地追查到泄密者。而國(guó)會(huì)則人多耳雜，一旦將機(jī)密信息透露給國(guó)會(huì)，那么該信息將極有可能很快為公眾所知?！?6〕Eric A．Posner＆Adrian Vermeule，The Executive Unbound:After the Madisonian Republic，Oxford University Press 2010，p．26．同樣，對(duì)于法院來說，無論是在關(guān)于緊急議題的信息收集和專業(yè)能力方面，還是在這些信息的處理和保密方面，法院都無法與行政機(jī)關(guān)相媲美，甚至無法與國(guó)會(huì)相比?！?7〕Neil K．Komesar，Imperfect Alternatives:Choosing Institutions in Law，Economics and Public Policy，Chicago:University of Chicago Press，1994，pp．141，142．法院自身也深知這一點(diǎn)，因此，在美國(guó)最高法院長(zhǎng)達(dá)兩百年的判例中，真正對(duì)總統(tǒng)行政權(quán)力說“不”的判例其實(shí)并不多，在大多數(shù)情況下，法院即使部分否定總統(tǒng)的行政命令，也會(huì)在專業(yè)問題上對(duì)總統(tǒng)的行政判斷保持尊重?！?8〕例如，在Boumediene v．Bush案中，雖然法院對(duì)總統(tǒng)擱置人身保護(hù)令的決定做了最大程度的否定，但其決定仍然是程序性的。參見Boumediene v．Bush，553 U．S．723(2008)．

行政機(jī)關(guān)不僅在收集和處理事關(guān)緊急議題的信息上更具有優(yōu)勢(shì)，在緊急狀態(tài)下也更可能做出迅速的決斷。在緊急狀態(tài)下，信息的快速流通和時(shí)局的千變?nèi)f化往往要求決策者當(dāng)機(jī)立斷，做出具有統(tǒng)一意志的決策。無論是上面提到的購買路易斯安那的土地，還是戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的各種決定，如果決策者猶豫不決，或者進(jìn)行馬拉松式的討論(deliberation)，都會(huì)導(dǎo)致機(jī)遇的喪失或危機(jī)的升級(jí)。就制度能力而言，行政機(jī)關(guān)無疑更加果斷和迅速。行政機(jī)關(guān)雖然也有為數(shù)眾多的部門和成千上萬的雇員，他們或許會(huì)形成不同意見，但總統(tǒng)有權(quán)對(duì)此進(jìn)行裁決;如果某些行政人員總是提供違反總統(tǒng)意志的建議，那么總統(tǒng)可以行使權(quán)力將其解職。總之，總統(tǒng)可以通過各種手段的運(yùn)用對(duì)各類意見進(jìn)行匯總、篩選和控制，從而形成一個(gè)相對(duì)比較統(tǒng)一的行政意志?！?9〕因此，不少學(xué)者以“單一行政理論”(unitary executive theory)來形容行政部門的這種特征。參見Lawrence Lessig＆Cass．Sunstein，“The Presidentand the Administration，”Columbia Law Review，Volume94(1994);Christopher Berry＆Jacob Gersen，“The Unbundled Executive”，University of Chicago Law Review(2008)．而相比之下，國(guó)會(huì)則是背景身份各異的一群人的集合體，往往面臨著制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的集體行動(dòng)(collective action)的難題?！?0〕參見Mancur Olson，The logic of Collective Action:Public Goods and the Theory of Groups，Cambridge，Mass．:Harvard University Press，1965．用哈佛大學(xué)政治學(xué)家肯尼斯·謝斯?fàn)?Kenneth A．Shepsle)的話來說，國(guó)會(huì)是一個(gè)復(fù)數(shù)的他們，而不是單數(shù)的它(Congress Is A‘They’，Not An‘It’)?！?1〕Kenneth A．Shepsle，“Congress Is A‘They，’Not An‘It’:Legislative Intent As Oxymoron，”International Review of Law，International Review of Law and Economics vol．12(1992)，p．239．這種特征使得國(guó)會(huì)很難迅速地做出統(tǒng)一的決策。同樣，法院也不是一個(gè)單一的“它”，法院中的法官相互獨(dú)立，他們彼此之間并不相互負(fù)責(zé)。而且，不同法院之間也不相互隸屬和領(lǐng)導(dǎo)，它們也往往擁有不同的審判意識(shí)形態(tài)和對(duì)法律的理解，這都使得法院不可能在緊急狀態(tài)下迅速達(dá)成統(tǒng)一的決策以應(yīng)付危機(jī)。〔22〕參見Richard A Posner，The Federal Courts:Challenge and Reform，2nd ed．，Cambridge，Mass．:Harvard University Press，1996．在非緊急狀態(tài)下，深思熟慮后的決策或許是一種優(yōu)點(diǎn)，但在緊急狀態(tài)下，無所作為或遲到的作為將會(huì)帶來災(zāi)難性的后果。

最后一個(gè)使得行政機(jī)關(guān)在處理緊急狀態(tài)時(shí)具有優(yōu)勢(shì)的原因或許在于行政權(quán)更善于權(quán)謀，更擅長(zhǎng)做出較好的決斷。在緊急狀態(tài)下，國(guó)家往往面臨著難以對(duì)付的敵人和對(duì)手，而這就意味著決策者在收集處理信息和做出決策的前提下，也必須同時(shí)善用權(quán)謀，而不能過于“文質(zhì)彬彬，溫良恭儉讓”。在這一點(diǎn)上，行政機(jī)關(guān)顯然擁有國(guó)會(huì)和法院所不具有的長(zhǎng)處。行政機(jī)關(guān)可以“虛虛實(shí)實(shí)”，通過信息的隱藏和保密來向敵人和對(duì)手傳遞虛假信號(hào)，在斗爭(zhēng)或談判中取得優(yōu)勢(shì)地位。而國(guó)會(huì)和法院則由于人多耳雜，很難設(shè)計(jì)和運(yùn)用精巧的權(quán)謀。

二、行政權(quán)擴(kuò)張的憲法路徑

如果說緊急狀態(tài)是行政權(quán)擴(kuò)張的客觀原因，那么美國(guó)憲法則為行政權(quán)的擴(kuò)張留下了法律上的后門。憲法規(guī)定，總統(tǒng)擁有任命內(nèi)閣成員，特別是最高法院法官的權(quán)力，他也有權(quán)否決國(guó)會(huì)以簡(jiǎn)單多數(shù)通過的立法，以及擁有赦免除了彈劾之外的其他所有罪行的權(quán)力。這些廣泛的權(quán)力使得總統(tǒng)能夠在與國(guó)會(huì)和法院的較量中擁有很多討價(jià)還價(jià)的籌碼。但是，更值得注意的是，憲法中的一些條款還授予了總統(tǒng)特殊的權(quán)力和職責(zé)，這些條款為行政權(quán)突破正常狀態(tài)下的行政權(quán)力邊界提供了有力的“法律武器”。

首先，憲法規(guī)定，總統(tǒng)不僅僅是行政權(quán)的首腦，而且還是“合眾國(guó)陸軍、海軍和征調(diào)為合眾國(guó)服役的各州民兵的總司令”(commander-in-chief)?！?3〕美國(guó)憲法第2條第2款。這使得總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期可以聲稱其權(quán)力的行使是在執(zhí)行憲法所要求的軍事權(quán)力，而非侵犯其他機(jī)關(guān)的權(quán)力。例如，在911事件之后，小布什總統(tǒng)發(fā)布了行政命令，授權(quán)國(guó)防部建立軍事法庭，對(duì)所有總統(tǒng)個(gè)人認(rèn)定為和基地組織有牽連的個(gè)人進(jìn)行審判并要求軍事法庭設(shè)定特殊的審判程序，規(guī)定只要有三分之二的法庭成員認(rèn)定某人有罪，就可以對(duì)其進(jìn)行定罪量刑。同時(shí)，該行政命令還規(guī)定，軍事法庭的管轄權(quán)是排他性的，其他任何法庭都不得接受針對(duì)軍事法庭的上訴，只有總統(tǒng)本人可以對(duì)軍事法庭的審判結(jié)果進(jìn)行復(fù)議?！?4〕Detention，Treatment，and Trial of Certain Non-Citizens in the War Against Terrorism，66 Fed．Reg．57，833(Nov．13，2001)．盡管法院在一系列案件中對(duì)該行政命令進(jìn)行了一定的限制，但從總體上說，法院仍然認(rèn)可了總統(tǒng)設(shè)立軍事法庭的合法性?！?5〕參見Hamdi v．Rumsfeld，542 U．S．507(2004);Rumsfeld v．Padilla，542 U．S．426(2004);Rasul v．Bush，542 U．S．466(2004);Hamdan v．Rumsfeld，548 U．S．557(2006);Boumediene v．Bush，553 U．S．723(2008)．通過訴諸總統(tǒng)在軍事問題上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，憲法為總統(tǒng)提供了一條擴(kuò)張其權(quán)力的合法路徑。

其次，憲法還有一條可以為總統(tǒng)權(quán)擴(kuò)張辯護(hù)的萬能條款:切實(shí)執(zhí)行法律條款(take care clause)。憲法規(guī)定，總統(tǒng)“應(yīng)負(fù)責(zé)使法律切實(shí)執(zhí)行”。〔26〕美國(guó)憲法第2條第3款。這條法律使得總統(tǒng)可以為其在緊急狀態(tài)下所采用的許多極端措施辯護(hù)，因?yàn)榭偨y(tǒng)可以聲稱，如果不采取措施，就無法讓許多法律得到切實(shí)的執(zhí)行，他就違反了憲法所要求的職責(zé)。在南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，針對(duì)一些人指責(zé)擱置人身保護(hù)令違反了憲法，林肯就憑借這一條款尖銳地指出，在將近三分之一的州，憲法和法律都處于無法執(zhí)行的狀態(tài);難道“應(yīng)當(dāng)讓除了一個(gè)條文之外的所有法律都不被執(zhí)行嗎，為了避免一個(gè)條文被違反，就應(yīng)當(dāng)讓政府潰散嗎”?〔27〕林肯的引文來自于他在1861年7月4日對(duì)國(guó)會(huì)的著名演講，參見Paul Brest，Sanford Levinson，Jack M．Balkin，Akhil Reed Amar，and Reva B．Siegel，Processes of Constitutional Decisionmaking，5th ed．，Aspen L．＆Bus．2006，p．278．在林肯看來，如果總統(tǒng)只是為了避免這一個(gè)條文不被違反而最終導(dǎo)致政府的潰散，那么他同樣違反了切實(shí)執(zhí)行法律條款和憲法所規(guī)定的總統(tǒng)的誓言。〔28〕憲法第二條第2款規(guī)定:“總統(tǒng)在開始執(zhí)行職務(wù)前，應(yīng)作如下宣誓或代誓宣言:“我莊嚴(yán)宣誓:‘我一定忠實(shí)執(zhí)行合眾國(guó)總統(tǒng)職務(wù)，竭盡全力維護(hù)、保護(hù)和捍衛(wèi)合眾國(guó)憲法’?！?/p>

事實(shí)上，林肯的憲法論辯更具有創(chuàng)造力，他不僅僅在憲法條文內(nèi)部尋找總統(tǒng)權(quán)力的合法性，而且他在憲法整體中尋找合法性的辯護(hù)。他將憲法本身看做了一個(gè)法律條文，其中包含了可以擱置人身保護(hù)令的權(quán)力。林肯認(rèn)為，總統(tǒng)宣誓的誓言已經(jīng)授予了他一種特殊的憲法責(zé)任，這種責(zé)任要求“通過所有可能的方法去保存憲法作為其基本法的政府和民族”。因此，“如果某些方法對(duì)于保存憲法——通過保存民族——不可缺少，那么即使這些方法在其他情況下違憲，也會(huì)變得合法”?！?9〕Letter from Abraham Lincohn to Albert Hodges(Apr．4，1864)，in The Collected Works of Abraham Lincoln vol．7，Roy P．Basler ed．，New Brunswick，NJ:Rutgers University Press，1953，p．181．林肯的這種對(duì)憲法的擴(kuò)張解釋讓人想起馬歇爾在麥卡洛克訴馬里蘭州案中著名的意見:國(guó)父?jìng)冎贫☉椃ǖ哪康摹笆菫榱俗屍溆朗篱L(zhǎng)存，為了能夠適應(yīng)多種多樣的人類危機(jī)”?！?0〕McCulloch v．Maryland，17 U．S．316(1819)．

林肯的這種憲法策略也為富蘭克林·羅斯福所沿用，在大蕭條和二戰(zhàn)時(shí)期，羅斯?？偨y(tǒng)極大地?cái)U(kuò)張了總統(tǒng)權(quán)力并對(duì)其做了憲法上的辯護(hù)。例如，在1942年，當(dāng)羅斯福準(zhǔn)備入侵北非時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)正面臨著嚴(yán)重的通脹問題，而國(guó)會(huì)卻在當(dāng)年制定了一項(xiàng)價(jià)格控制法，否認(rèn)政府設(shè)定農(nóng)場(chǎng)最高價(jià)格的權(quán)力。對(duì)于這條會(huì)引起美國(guó)基本食物物價(jià)飆升，可能威脅戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的法律，羅斯福威脅國(guó)會(huì)，如果國(guó)會(huì)不撤銷這條法律，他將不執(zhí)行這條法律。在對(duì)國(guó)會(huì)的講話中，羅斯福宣稱:“在憲法和憲法性條約之下，總統(tǒng)有權(quán)采取必要的措施去避免一場(chǎng)會(huì)威脅戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的災(zāi)難……如果國(guó)會(huì)沒有行動(dòng)，或者沒有采取足夠的行動(dòng)，那么我將責(zé)無旁貸地采取行動(dòng)。”〔31〕88 Cong．Rec．1044(1942)．同林肯一樣，對(duì)于羅斯福來說，在緊急狀態(tài)下采取措施保證戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，這不僅僅是緊急狀態(tài)的要求，而且也是憲法所授予的權(quán)力和要求。

林肯和羅斯福的憲政理論和實(shí)踐極大地改變了之前行政權(quán)和憲法之間的關(guān)系。對(duì)于二者的關(guān)系，洛克曾經(jīng)在《政府論》下篇對(duì)行政特權(quán)(prerogative power)的論述中進(jìn)行過詳細(xì)闡釋。洛克認(rèn)為，在緊急時(shí)刻，行政首腦的首要任務(wù)是保護(hù)國(guó)家，而不是遵循法律。因此，緊急時(shí)刻下的行政權(quán)是外在于憲法的。〔32〕參見［英］洛克:《政府論(下篇)》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第14、15章。同樣，杰斐遜也指出，法律本身只是一種手段，而非目的，遵循法治的原則并不是公民最高的德性，公民最高的職責(zé)是“自我保存以及在危機(jī)時(shí)刻拯救國(guó)家”?！?3〕Letter from Thomas Jefferson to John Colvin(Sept．20，1810)，in The Writings of Thomas Jefferson，vol．12，Andrew A．Lipscomb ed．，Washington，DC:The Thomas Jefferson Memorial Association，p．417．對(duì)于洛克和杰斐遜來說，緊急時(shí)刻的行政權(quán)是外在于憲法的特權(quán)。而林肯和羅斯福則將這種關(guān)系更推進(jìn)了一步，對(duì)于他們來說，緊急時(shí)刻的行政特權(quán)內(nèi)在于憲法的權(quán)力，緊急時(shí)刻對(duì)行政特權(quán)的行使本身就是憲法性的權(quán)力和責(zé)任?！?4〕對(duì)于這種從憲法外部尋求總統(tǒng)特權(quán)到從憲法內(nèi)部尋求總統(tǒng)特權(quán)的變化，小施萊辛格稱之為“令人震驚的創(chuàng)新”(striking innovation)。Arthur Schlesinger Jr．，The Imperial Presidency，Boston:Houghton Mifflin，1973，p．60．

三、從憲政民主的守衛(wèi)者到憲政民主的威脅者——自由主義理論中的行政權(quán)

如果說緊急狀態(tài)下行政權(quán)的擴(kuò)張既是一種現(xiàn)實(shí)的需要，又具有憲法上的辯護(hù)理由，那么行政權(quán)擴(kuò)張似乎不應(yīng)該成為一個(gè)問題了。研究美國(guó)憲政的學(xué)者認(rèn)識(shí)到，美國(guó)的憲政實(shí)踐需要超越簡(jiǎn)單的法條主義的理論來加以解釋。正是在這樣的歷史感的指引下，阿克曼提出了他的二元憲政理論，認(rèn)為美國(guó)在常規(guī)的憲法政治之外，還存在著一些特殊的憲政時(shí)刻(constitutionalmoment)。在這些特殊的憲法時(shí)刻，人民通過廣泛的政治參與行使人民主權(quán)，在憲法第五修正案所要求的程序之外修訂憲法。在阿克曼看來，在特殊的憲政時(shí)刻，某些行為不一定是合法的(legal)，但卻具有正當(dāng)性(legitimate)。〔35〕參見Bruce Ackerman，We the People:Foundations，Cambridge，Mass．:Harvard University Press，1990;Bruce Ackerman，We the People:Transformations，Cambridge，Mass．:Harvard University Press，1998．而科林頓·羅西特則將古羅馬憲法中的專政官(dictator)的概念將以改造，以憲政獨(dú)裁(constitutional dictatorship)這一術(shù)語來解釋林肯和羅斯福的憲政實(shí)踐。羅西特認(rèn)為，為了更便于處理緊急狀態(tài)，總統(tǒng)權(quán)力將不可避免地膨脹甚至走向獨(dú)裁:憲法權(quán)力將集中在總統(tǒng)身上，政府政策將突破其平日的限度，行政機(jī)關(guān)將不受憲法禁令的限制。〔36〕Clinton Rossiter，Constitutional Dictatorship:Crisis Government in the Modern Democracies．New Brunswick，NJ:Transaction，2005，p．188．(“在憲政民主的生活中，如果獨(dú)裁形式能夠從某種程度上替代民主形式，而且如果行政機(jī)關(guān)被賦予權(quán)力采取強(qiáng)有力的行動(dòng)而不需要過多的討論和妥協(xié)，那么政府將可以更容易管理一個(gè)重要的緊急狀態(tài)”。)而且，為了民主制度的存在，這種暫時(shí)性的對(duì)民主的擱置和對(duì)獨(dú)裁的容忍是必不可少的。羅西特在文中寫道:“對(duì)于我們的民主而言，我們可以犧牲任何東西，其中當(dāng)然包括了對(duì)民主本身暫時(shí)性的犧牲?！薄?7〕Clinton Rossiter，Constitutional Dictatorship:Crisis Government in the Modern Democracies．New Brunswick，NJ:Transaction，2005，p．314．

如果說林肯和羅斯福享受了在歷史和憲政理論上的超凡待遇，被視為美國(guó)憲政民主的守護(hù)者，那么在占據(jù)憲法和政治理論主流的自由派學(xué)者看來，二戰(zhàn)之后的總統(tǒng)則更多地被視為美國(guó)共和的威脅者。經(jīng)過二戰(zhàn)之后，一系列的政治、社會(huì)和文化變遷使得行政權(quán)成為了有可能破壞美國(guó)憲政民主的最危險(xiǎn)的部門。

首先，盡管二戰(zhàn)之后美國(guó)再也沒有正式地對(duì)某國(guó)宣戰(zhàn)，美國(guó)所采取的對(duì)外軍事行動(dòng)的規(guī)模也遠(yuǎn)不如南北戰(zhàn)爭(zhēng)和二戰(zhàn)，但行政權(quán)還是持續(xù)擴(kuò)張。二戰(zhàn)之前，盡管林肯曾經(jīng)“在(1861年)4月15日(戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之際)到7月14日(國(guó)會(huì)召開)的十個(gè)星期的時(shí)間內(nèi)是一個(gè)絕對(duì)的獨(dú)裁者”，〔38〕Giorgio Agamben，State of Exception，Kevvin Attell trans．，Chicago:The University of Chicago Press，2005，p．20．但在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，總統(tǒng)的權(quán)力迅速縮減。這或許是因?yàn)闄C(jī)緣巧合，因?yàn)榱挚媳淮虤?，而繼任的安德魯·約翰遜總統(tǒng)則因在政治立場(chǎng)上和當(dāng)時(shí)的共和黨人相左，在戰(zhàn)后的重建中被共和黨人所把持的國(guó)會(huì)所嚴(yán)重制約。但不論如何，林肯的憲政獨(dú)裁沒有持續(xù)，沒有使行政權(quán)一直保持獨(dú)大。或許正是因?yàn)槿绱?，在一篇寫于一?zhàn)之際的文章中，憲法學(xué)家考文寫道:“在戰(zhàn)爭(zhēng)的熱火中，總統(tǒng)權(quán)力會(huì)極度擴(kuò)張，但是當(dāng)正常的秩序得到恢復(fù)，他們會(huì)以同樣的速度迅速縮減?！薄?9〕Edward Corwin，War，The Constitution Moulder，New Republic，XI，153-155;June 9，1917，p．153．在當(dāng)時(shí)的考文看來，之后美國(guó)的憲政實(shí)踐將遵循著同樣的規(guī)律，隨著美國(guó)遠(yuǎn)離大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)，總統(tǒng)權(quán)力也將隨之恢復(fù)到戰(zhàn)前的狀態(tài)。但是許多年之后，隨著總統(tǒng)行政權(quán)力的不斷擴(kuò)大，在事實(shí)面前，考文也不得不改變看法，認(rèn)為戰(zhàn)爭(zhēng)并不僅會(huì)改變戰(zhàn)時(shí)的憲政實(shí)踐，而且“戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的憲法實(shí)踐會(huì)同樣或多或少地改變和平時(shí)期的憲法……因?yàn)樵诿恳淮芜B續(xù)性的危機(jī)中，早先的危機(jī)的憲法產(chǎn)物會(huì)以累積性和放大性的形式出現(xiàn)”。〔40〕Edward Corwin，The President，Office and Powers，1787–1948:History and Analysis of Practice and Opinion．因此，二戰(zhàn)后總統(tǒng)行政權(quán)并沒有隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束而收斂。相反，如同小施萊辛格在《帝制總統(tǒng)》所說，總統(tǒng)權(quán)在二戰(zhàn)時(shí)候才剛剛開始“復(fù)活(resurgent)”。在二戰(zhàn)后的朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，總統(tǒng)權(quán)開始進(jìn)一步“取得優(yōu)勢(shì)地位(ascendant)”，并在越戰(zhàn)時(shí)變得“猖獗(rampant)”。〔41〕參見Arthur Schlesinger Jr．，The Imperial Presidency，Boston:Houghton Mifflin，1973．

小施萊辛格的《帝制總統(tǒng)》寫于水門事件剛剛發(fā)生不久的1973年，在此之后若干年里，國(guó)會(huì)通過了一系列的法案來約束總統(tǒng)權(quán)力:例如約束總統(tǒng)在海外使用武力的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議(War Powers Resolution)，〔42〕War Powers Resolution，Pub．L．No．93-148，87 Stat．555(1973)．限制行政部門發(fā)布緊急狀態(tài)的國(guó)家緊急狀態(tài)法(National Emergencies Act)，〔43〕National Emergencies Act，Pub．L．No．94-412，90 Stat．1255(1976)．限制行政權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁和控制的國(guó)際經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)力法案(International E-conomic Emergency Powers Act)?！?4〕International Economic Emergency Powers Act，Pub．L．No．95-223，91 Stat．1626(1977)．但是，即使國(guó)會(huì)明確通過了這些約束行政權(quán)的法律，總統(tǒng)權(quán)依然迅速地膨脹，并不斷地違反這些白紙黑字的法律條文。例如，在伊朗門事件(Iran-contra Affair)中，里根總統(tǒng)違背國(guó)會(huì)明確的規(guī)定，秘密地以第三方的途徑向敵國(guó)伊朗出售武器，并以該收入為尼加拉瓜反政府武裝提供支持。而對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議為總統(tǒng)設(shè)定的使用武力的條件和期限，里根、克林頓和奧巴馬都以實(shí)際行動(dòng)表明，這個(gè)規(guī)定并不能約束總統(tǒng)的作為三軍統(tǒng)帥的權(quán)力?！?5〕1981年里根總統(tǒng)授權(quán)美軍在薩爾瓦多的行動(dòng)，1999年克林頓總統(tǒng)在科索沃的轟炸以及2011年奧巴馬在利比亞的軍事行動(dòng)均沒有尋求國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)或超過了時(shí)限。事實(shí)上，自1973年以來，所有的總統(tǒng)都聲明，1973年國(guó)會(huì)通過的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議是違反憲法的?！?6〕參見Donald Rumsfeld，Known and Unknown:A Memoir，Penguin，2011，Chapter 1．同樣，對(duì)于國(guó)會(huì)在1976年通過的國(guó)家緊急狀態(tài)法，盡管其中規(guī)定了國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的復(fù)議，但其實(shí)根本無法約束總統(tǒng)援引緊急狀態(tài)來為自身的權(quán)力辯護(hù)。在實(shí)踐中，“只要總統(tǒng)說這是一個(gè)國(guó)家緊急狀態(tài)，這就是一個(gè)國(guó)家緊急狀態(tài)”。〔47〕Glenn E．Fuller，The National Emergency Dilemma:Balancing the Executive＇s Crisis，Powerswith the Need for Accountability，52 S．CAL．L．REV．1453(1979)，p．1458．自從1976年該法案通過，每任總統(tǒng)都曾經(jīng)宣布過緊急狀態(tài)。〔48〕參見http://fpc．state．gov/documents/organization/6216．pdf。從1976年到2001年期間，總統(tǒng)32次宣布了緊急狀態(tài)。

因此，如果說二戰(zhàn)之前緊急狀態(tài)被認(rèn)為是例外狀態(tài)，那么二戰(zhàn)之后，緊急狀態(tài)越來越普遍化、常規(guī)化。在政治辯論中，各種政治討論都以“戰(zhàn)爭(zhēng)”的修辭來論證議題的合法性和緊迫性:例如反恐戰(zhàn)爭(zhēng)、反毒品戰(zhàn)爭(zhēng)、反貧窮戰(zhàn)爭(zhēng);緊急狀態(tài)被越來越多地用來證明權(quán)力運(yùn)用的合憲性。在這種背景下，曾經(jīng)只用來形容戰(zhàn)爭(zhēng)等嚴(yán)重危機(jī)的緊急狀態(tài)成為了政治生活中的

New York:New York University Press，1957，p．262．家常便飯。用阿甘本的話說，“如今例外狀態(tài)已然成為了規(guī)則”(the state of exception has by now become the rule)?！?9〕Giorgio Agamben，State of Exception，Kevvin Attell trans．，Chicago:The University of Chicago Press，2005，p．9．

行政權(quán)不僅通過將緊急狀態(tài)常規(guī)化以擴(kuò)大權(quán)力，而且通過招募法律精英來為這種緊急狀態(tài)常規(guī)化和行政權(quán)擴(kuò)張?zhí)峁┏浞值姆芍С帧＠?，?chuàng)立于1943年的白宮顧問辦公室(White House Counsel)開始在法律意見中扮演越來越關(guān)鍵的角色。這個(gè)辦公室直接聽命于總統(tǒng)，在法律意見上和總統(tǒng)保持高度一致;而且，由于其招募的人才大多是最精英的法律人才，因此往往能夠提供非常具有說服力的法律意見?！?0〕以奧巴馬政府為例，半數(shù)白宮顧問辦公室的高級(jí)顧問畢業(yè)于耶魯法學(xué)院和哈佛法學(xué)院，參見Kamen，Al＂The Nomination Express，Stuck in First Gear＂．The Washington Post．The Washington Post Company，(2009-02-02)，http://www．washingtonpost．com/wp-dyn/content/article/2009/02/01/AR2009020101965．htm l．而在行政部門的分支中，司法部(The Justice Department)及其下屬的法律顧問辦公室(Office of Legal Counsel，一般簡(jiǎn)稱為OLC)雖然在名義上仍然堅(jiān)持提供獨(dú)立的法律顧問，但隨著二戰(zhàn)后政治制度及文化的變化，這個(gè)機(jī)構(gòu)也變得越來越政治化，越來越唯總統(tǒng)馬首是瞻?！?1〕其中最大的變化之一法律技術(shù)官僚越來越少，而政治任命越來越多，這就導(dǎo)致了該機(jī)構(gòu)對(duì)總統(tǒng)的依賴越來越多，參見Cornelia T．L．Pillard，The Unfulfilled Promise of the Constitution in Executive Hands，103 MICH．L．REV．(2005)．曾經(jīng)在小布什政府中擔(dān)任司法部副部長(zhǎng)、法律顧問辦公室主管的杰克·歌德斯密斯在書中坦承，司法部對(duì)于總統(tǒng)“既不像私人法律顧問那樣工作，也不像法院那樣保持政治上的中立”。每當(dāng)他發(fā)現(xiàn)白宮在某項(xiàng)動(dòng)議上存在法律問題，他總是“盡可能地通過其他法律上可能的方式來實(shí)現(xiàn)白宮的動(dòng)議”。〔52〕Jack Goldsmith，The Terror Presidency:Law and Judgement Inside the Bush Administration，New York:W．W．Norton＆Company，2007，p．35．在小布什時(shí)期，司法部甚至秘密地起草了由約翰·柳撰寫、由杰伊·拜比(Jay Bybee)簽署的酷刑備忘錄(torturememos)，將一些普遍被認(rèn)為是酷刑的審訊方式合法化。〔53〕著名的酷刑備忘錄主要包括三個(gè)文件，他們分別是“Standards of Conduct for Interrogation under18 U．S．C．sections2340-2340A”，“Interrogation of al Qaeda”和一封John Yoo寫給當(dāng)時(shí)白宮總顧問Alberto Gonzales的信。這些文件提出，在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中，總統(tǒng)將可以合法地運(yùn)用諸如水刑(waterboarding)、剝奪睡眠等方式來進(jìn)行審訊。在自由派看來，行政權(quán)內(nèi)部的法律力量不僅僅沒有成為總統(tǒng)行為合憲性審查的第一道防線，反而成為了為總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)張辯護(hù)、幫助總統(tǒng)突破憲法約束的幫兇。在法律力量的幫助下，行政權(quán)變得更加有恃無恐、難以制約?！?4〕參見Bruce Ackerman，The Decline and Fall of the American Republic，Cambridge，Mass．:The Belknap Press of Harvard University Press，2010，pp．87-116．

四、非理性政治:自由主義法學(xué)理論對(duì)總統(tǒng)制病根的診斷

總統(tǒng)行政權(quán)的不斷擴(kuò)張不僅讓自由派學(xué)者對(duì)某些總統(tǒng)感到失望，也使他們對(duì)總統(tǒng)制本身感到焦慮。畢竟，不只是共和黨總統(tǒng)擴(kuò)張行政權(quán)，民主黨總統(tǒng)對(duì)于總統(tǒng)單邊權(quán)力的行使也不遑多讓:司法部的政治化就是在卡特總統(tǒng)時(shí)期完成的，〔55〕參見John O．McGinnis，Models of the Opinion Function of the Attorney General:A Normative，Descriptive，and Historical Prolegomenon，15CARDOZO L．REV．(1993)．克林頓總統(tǒng)在科索沃問題上也完全不顧國(guó)會(huì)沒有延長(zhǎng)對(duì)外使用武力的時(shí)限。而曾經(jīng)在芝加哥大學(xué)法學(xué)院執(zhí)教過憲法課程的奧巴馬總統(tǒng)也同樣劣跡斑斑:沒有經(jīng)過國(guó)會(huì)同意就對(duì)利比亞使用武力，沒有經(jīng)過任何審判和司法程序就直接用無人機(jī)炸死美國(guó)公民?！?6〕2011年，奧巴馬政府使用無人機(jī)將一名涉嫌恐怖主義的美國(guó)公民在也門暗殺。阿克曼在評(píng)論這一事件的時(shí)候認(rèn)為，這是一件“國(guó)家丑聞”。參見Bruce Ackerman，Obama’s Death Panel;The killing of an American citizen without due process is a national scandal，http://www．foreignpolicy．com/articles/2011/10/07/obamas_death_panel．只是強(qiáng)調(diào)某位總統(tǒng)的“法治理念”顯然已經(jīng)不足以解釋歷任總統(tǒng)的相似行為;除非對(duì)總統(tǒng)制本身及其病根進(jìn)行反思，否則將無法理解為何總統(tǒng)持續(xù)性地?cái)U(kuò)張其權(quán)力并突破憲法和法律的邊界。

在阿克曼看來，導(dǎo)致總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)張的病根在于理性政治的喪失和非理性政治的流行。在《美利堅(jiān)共和國(guó)的衰落與滅亡》一書中，阿克曼從各個(gè)方面分析了這種非理性政治如何從各個(gè)領(lǐng)域蔓延、崛起并占據(jù)主流地位。

在選舉制度方面，總統(tǒng)越來越多地訴諸人民的情感或激情。當(dāng)國(guó)父?jìng)冎贫绹?guó)憲法時(shí)，他們心目中所設(shè)想的是遠(yuǎn)離民粹和僭主的共和政治?？偨y(tǒng)并非直選，而是通過選舉團(tuán)制度進(jìn)行選舉，選舉總統(tǒng)的權(quán)力被賦予每個(gè)州中具有聲望的人士。國(guó)父?jìng)兿Ｍㄟ^制度的篩選來實(shí)現(xiàn)理性政治。但隨后的歷史發(fā)展使得美國(guó)民主制度一步步地民主化?？偨y(tǒng)選舉的權(quán)利從白人精英進(jìn)一步擴(kuò)展到所有的成年公民，而杰斐遜、安德魯·杰克遜、林肯、羅斯福，一任又一任的平民總統(tǒng)也開始替代國(guó)會(huì)成為人民的代言人。阿克曼同時(shí)認(rèn)為，1968年的總統(tǒng)初選制度的變革使得總統(tǒng)候選人進(jìn)一步意識(shí)形態(tài)化。在此之前，總統(tǒng)初選人是由精英人士或黨內(nèi)元老協(xié)商產(chǎn)生，但在1968年之后，總統(tǒng)候選人開始由普通的民主黨或共和黨選民選出，這使得總統(tǒng)候選人在意識(shí)形態(tài)上變得非常激進(jìn)?！?7〕參見Bruce Ackerman，The Decline and Fall of the American Republic，Cambridge，Mass．:The Belknap Press of Harvard University Press，2010，pp．17，18．

不僅總統(tǒng)選舉訴諸非理性政治，而且整個(gè)政治競(jìng)爭(zhēng)的文化都趨向于非理性?；ヂ?lián)網(wǎng)的崛起使得人們更多地依靠一時(shí)的激情來做出選擇，而非通過嚴(yán)肅和認(rèn)真的反思，這使得總統(tǒng)變得更加迎合網(wǎng)民，更加意識(shí)形態(tài)化。而他的對(duì)手也同樣使用各種非理性、措辭激烈的意識(shí)形態(tài)話語來指責(zé)他。例如共和黨會(huì)常常指責(zé)民主黨總統(tǒng)實(shí)行共產(chǎn)主義，而不會(huì)討論某項(xiàng)福利政策是否真的能幫助那些最弱勢(shì)的底層人民;而民主黨則常常指責(zé)共和黨總統(tǒng)實(shí)行政教合一政策，而不去討論某項(xiàng)宗教政策是否有益于人民德性的培養(yǎng)。在這種講話不講理的情況下，理性討論的空間就會(huì)不斷地被壓縮，理性的聲音將會(huì)淹沒在喧囂的爭(zhēng)吵中。〔58〕Bruce Ackerman，The Decline and Fall of the American Republic，Cambridge，Mass．:The Belknap Pressof Harvard University Press，2010，p．26．一個(gè)例子就是專業(yè)的新聞報(bào)道開始逐漸衰落:雖然現(xiàn)代信息的傳輸一直在加速，但嚴(yán)肅的具有深度報(bào)道的新聞越來越少，而諸如CNN和FOX這樣的吸引人們眼球但缺乏深度的新聞媒體越來越成為人們關(guān)注的重心。

在《美利堅(jiān)共和國(guó)的衰落與滅亡》一書中，阿克曼列舉了現(xiàn)代體制下總統(tǒng)制所面臨的三個(gè)最重要的危險(xiǎn):極端主義、非理性政治和單邊主義。極端主義指的是總統(tǒng)開始和中間的選民變得疏遠(yuǎn)，非理性政治指的是總統(tǒng)越來越依賴于各種非理性的手段來行使總統(tǒng)權(quán)力，單邊主義則指總統(tǒng)往往不顧國(guó)會(huì)和法院而獨(dú)自采取行動(dòng)?！?9〕參見Bruce Ackerman，The Decline and Fall of the American Republic，Cambridge，Mass．:The Belknap Pressof Harvard University Press，2010，pp．39-41．實(shí)際上，我們可以看到，這三個(gè)危險(xiǎn)中的核心仍然是非理性政治。在阿克曼看來，真正理性的政治是通過充分的對(duì)話和審議之后的政治，而現(xiàn)代體制下各種因素的變遷則恰恰扼殺了審議和對(duì)話需要的時(shí)間和耐心。遠(yuǎn)離了中間選民的極端主義、不理會(huì)國(guó)會(huì)和法院的單邊主義之所以被阿克曼視為危險(xiǎn)，就在于它們排斥依賴于對(duì)話和審議的理性政治，而依賴于某一小撥選民的意志或行政權(quán)的單方?jīng)Q斷。

自從小布什政府卷入反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，很多自由派和自由主義學(xué)者都表達(dá)了類似的對(duì)非理性政治的擔(dān)憂。例如，前副總統(tǒng)戈?duì)柧鸵浴秾?duì)理性的攻擊》來描述和譴責(zé)小布什的非理性政治;〔60〕參見Al Gore，The Assault on Reason，New York:Penguin Press，2007．而曾任克林頓政府勞工部部長(zhǎng)的自由派學(xué)者羅伯特·里奇(Robert B．Reich)則在《理性:為何自由派將為美國(guó)贏得戰(zhàn)斗》中表達(dá)了對(duì)非理性政治的不滿和對(duì)理性政治的呼喚，在書中，他將那些不愿意訴諸對(duì)話的越來越占據(jù)美國(guó)政治主流的保守主義分子稱為“激進(jìn)保守派(radcons)”，并提出了一些戰(zhàn)勝他們的方法?！?1〕參見Robert B．Reich，Reason Why LiberalsWillWin The Battle For America．New York:Vintage Books，2004．同樣，對(duì)于著名的自由主義學(xué)者斯蒂芬·霍爾姆斯來說，理性的政治是唯一正當(dāng)?shù)恼巍；魻柲匪拐J(rèn)為，國(guó)家政治就像是醫(yī)院里的工作一樣，二者都需要保護(hù)病人的安全，也都存在著危險(xiǎn)和緊急狀態(tài)。為了最大限度地保證最大多數(shù)病人的安全，醫(yī)院需要為自己制定理性的規(guī)則并遵守之。同理，理性的國(guó)家政治也必須遵守規(guī)則，以規(guī)則——更準(zhǔn)確地說是法律——來實(shí)現(xiàn)理性政治，才能保證個(gè)人的安全和幸福。在霍爾姆斯看來，小布什政府的反恐政治顯然是非理性的，它經(jīng)常性地突破憲法和法律的限制，訴諸人們的恐懼來進(jìn)行治理。不過，霍爾姆斯并沒有簡(jiǎn)單地以個(gè)人野心來解釋這種非理性政治的流行，相反，他更多地分析了導(dǎo)致這種非理性政治的現(xiàn)實(shí)性因素。例如在緊急狀態(tài)的壓力下，決策者不希望暴露他們的錯(cuò)誤，他們會(huì)恐慌并且感到不得不做些什么，他們不希望聽到壞消息，或者他們會(huì)變得不太考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。〔62〕參見Stephen Holmes，In Case of Emergency:Misunderstanding Tradeoffs in theWar on Terror，97 Calif．L．Rev．301(2009)．總而言之，和阿克曼、戈?duì)柡屠锲娴脑\斷一樣，霍爾姆斯之所以將小布什政府視為危險(xiǎn)的部門，就在于其實(shí)行的是非理性政治。

五、理性與政治的邏輯

自由主義法學(xué)家并非頭腦簡(jiǎn)單的幼稚者，他們并不否認(rèn)緊急狀態(tài)的存在以及某些時(shí)刻權(quán)力集中的必要性。但是，在他們看來，二戰(zhàn)后的緊急狀態(tài)很多并非真正的緊急狀態(tài)，而是被人為制造出來的或至少是被加以放大和利用的緊急狀態(tài)。因此，對(duì)于自由主義法學(xué)來說，解決之道就在于區(qū)分何謂真正的緊急狀態(tài)，并且以憲法和法律規(guī)制緊急狀態(tài)。正是在這種希望規(guī)制緊急狀態(tài)、將緊急狀態(tài)最大限度理性化的考慮，使得很多自由主義法學(xué)家提出了緊急狀態(tài)的憲法。例如，在《下次攻擊之前》一書中，阿克曼提出了一系列方案，以防止緊急狀態(tài)下總統(tǒng)特權(quán)的常態(tài)化。阿克曼的主要設(shè)計(jì)是，總統(tǒng)可以在很短的時(shí)間內(nèi)擁有廣泛的特權(quán)，但是，隨著時(shí)間的推移，他就必須得到國(guó)會(huì)的授權(quán)以繼續(xù)擁有這種權(quán)力，而且，時(shí)間越長(zhǎng)，他就需要越高比例的國(guó)會(huì)議員的同意?！?3〕參見Bruce Ackerman，Before the Next Attack:Preserving Civil Liberties in an Age of Terrorism，New Haven:Yale University Press，2006．阿克曼希望通過這種設(shè)計(jì)，一方面使得總統(tǒng)仍然有可能在真正的緊急狀態(tài)下得到其需要的特權(quán)，另一方面則使國(guó)會(huì)真正負(fù)擔(dān)起監(jiān)督和制衡的功能，確認(rèn)總統(tǒng)是在真正的緊急狀態(tài)下行使特權(quán)。

如上文所述，在自由主義法學(xué)的理性框架中，現(xiàn)代政治中的很多緊急狀態(tài)其實(shí)并非緊急狀態(tài)，很多戰(zhàn)爭(zhēng)也并非真正的戰(zhàn)爭(zhēng)。如同阿克曼所指出的，和阿富汗的戰(zhàn)爭(zhēng)可以視為戰(zhàn)爭(zhēng)，但和恐怖分子的戰(zhàn)爭(zhēng)不能視為戰(zhàn)爭(zhēng)，因?yàn)榭植酪u擊是現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展和軍火市場(chǎng)監(jiān)管不嚴(yán)所帶來的后果。只要這兩個(gè)前提條件不改變，那么社會(huì)中總會(huì)有極端人士從事恐怖主義，不論是俄克拉何馬城爆炸案中的白人至上分子，還是911事件中的伊斯蘭極端主義?！?4〕參見Bruce Ackerman，Talk of＇war＇ismisleading and dangerous．http://www．law．yale．edu/news/3354．htm．阿克曼據(jù)此認(rèn)為，把恐怖主義上升到“敵人”的高度，并以“戰(zhàn)爭(zhēng)”的手段和方式來對(duì)付他們，是一種過度的非理性的反應(yīng)?！?5〕認(rèn)為小布什政府對(duì)待恐怖主義反應(yīng)過度是學(xué)院自由派的普遍共識(shí)，參見Jack Goldsmith，The Terror Presidency:Law and Judgement Inside the Bush Administration，New York:W．W．Norton＆Company，2007，p．184．真正理性的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是把恐怖主義分子當(dāng)成罪犯來看待，以刑事政策而非戰(zhàn)爭(zhēng)的手段來處理他們。

以理性的視角來看待阿克曼的論點(diǎn)，會(huì)發(fā)現(xiàn)其很有說服力。畢竟，恐怖主義只是刑事犯罪的升級(jí)版本，沒有必要以戰(zhàn)爭(zhēng)的方式來處理。而且，如果更進(jìn)一步對(duì)恐怖主義進(jìn)行成本——收益分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)其實(shí)很不劃算?！?6〕參見John Mueller＆Mark G．Stewart，Terror，Security，And Money:Balancing The Risks，Benefits，And Costs of Homeland Security，New York:Oxford University Press，2011．反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的花費(fèi)多達(dá)幾萬億美元之巨，如果把同樣的錢花在醫(yī)療或其他風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制上，完全可能帶來更多的福利——可以避免更多的人死亡或者給更多的人帶來安全?！?7〕這正是行為主義法律經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)注的重點(diǎn)議題，行為主義的主要論點(diǎn)就是，人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知往往會(huì)出現(xiàn)偏差，理性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)避免這種心理認(rèn)知的偏差。參見Behavioral Law＆Economics，Cass R．Sunstein ed．，New York:Cambridge University Press，2000．

但是，阿克曼沒有回答的是，政治是否只是一項(xiàng)理性的事業(yè)?以純粹理性的視角來看，911事件的死亡人數(shù)只有兩千七百多人，不到美國(guó)一年車禍死亡人數(shù)的十分之一。這也正是醫(yī)院的視角，對(duì)于醫(yī)院來說，生命和死亡只有生物上的意義，沒有政治意義上的區(qū)別，因?yàn)榭植酪u擊而死和因?yàn)檐嚨湺罌]有任何不同。但是，這不是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的政治邏輯。在政治邏輯中，因?yàn)榭植酪u擊而死和因?yàn)檐嚨湺谰哂薪厝徊煌囊饬x:前者是因?yàn)槭艿綌橙说墓舳?，是?guó)家和人民的受難者，具有公共的政治意義;而后者則是因?yàn)榧兇怙L(fēng)險(xiǎn)而死，其死亡只具有私人的意義。在政治的邏輯中，911事件不僅僅意味著死亡，更意味著受難和羞辱;而反恐也不僅是一場(chǎng)避免更多死亡的安全保障，它更是一場(chǎng)捍衛(wèi)榮譽(yù)和尊嚴(yán)的戰(zhàn)爭(zhēng)?！?8〕參見小布什在911事件后對(duì)國(guó)會(huì)的演講，“所有地區(qū)的所有國(guó)家現(xiàn)在都必須做出一個(gè)決定。要么你們和我們站在一起，要么你們和恐怖分子站在一起”。來源:http://georgewbush-whitehouse．a(chǎn)rchives．gov/news/releases/2001/09/20010920-8．html，2013年11月1日訪問。

自由主義法學(xué)期望以規(guī)則和法律來規(guī)制所有的緊急狀態(tài)，期望一視同仁地對(duì)待所有的死亡、戰(zhàn)爭(zhēng)、罪犯和敵人。但這很可能是一種幻想的政治?！?9〕參見PaulW．Kahn，“Torture and the dream of Reason”，Social Research Vol．78:No．3:Fall 2011．這種政治期望以理性來衡量所有的事物，期望消除所有理性無法理解的事物。但政治恰巧無法忽視理性之外的考慮?！?0〕參見PaulW．Kahn，“Philosophy and the Politics of Unreason”，97 Cal．L．Rev．393(2009)．正是在一些自由主義法學(xué)視為虛假緊急狀態(tài)的地方和視為理性失敗的地方，行政權(quán)卻嗅到了政治的意義和行使決斷的必要。