“三資”視角下我國(guó)礦產(chǎn)資源管理的發(fā)展與演化

唐金榮，周 平，吳榮慶

(1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心,北京 1000737；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”管理作為新時(shí)期我國(guó)礦產(chǎn)資源管理改革的一種新理念被提出，其具較強(qiáng)的時(shí)代特征。然而，不管是何種先進(jìn)的管理理念或制度，要想真正的發(fā)揮作用，還必須以現(xiàn)有的管理制度為基礎(chǔ)進(jìn)行改革，建立符合國(guó)情和發(fā)展階段的新制度。因此，全面系統(tǒng)地審視我國(guó)礦產(chǎn)資源管理的發(fā)展歷程及特點(diǎn)，對(duì)洞察未來(lái)礦政管理制度的發(fā)展方向具有現(xiàn)實(shí)意義。本文從礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本三種屬性在礦政管理中顯化的過(guò)程著眼，將建國(guó)以來(lái)我國(guó)礦產(chǎn)資源管理劃分為3個(gè)階段，概括其主要特征，對(duì)進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的礦政管理制度做一展望。

1 礦產(chǎn)資源一元化的實(shí)物管理

1.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的礦產(chǎn)資源管理框架

1949年到1978年，我國(guó)形成和使用著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的礦產(chǎn)資源管理制度。這一時(shí)期礦產(chǎn)資源管理，與土地、森林、水等自然資源一樣，實(shí)行的是部門、行業(yè)和地方條塊分割的管理體制。整個(gè)礦產(chǎn)勘查與礦業(yè)開(kāi)發(fā)均由國(guó)家投資，各部門的職能分工以技術(shù)經(jīng)濟(jì)為依據(jù)，所以技術(shù)規(guī)范及儲(chǔ)量標(biāo)準(zhǔn)是這一時(shí)期礦產(chǎn)資源管理的重點(diǎn)或焦點(diǎn)。地質(zhì)部主要負(fù)責(zé)組織力量開(kāi)展全局性的地質(zhì)找礦勘探工作，特別是新區(qū)的勘查工作。對(duì)于新發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)，中小型的一般只做到詳查，而大型及特大型礦床可以從普查、詳查一直做到勘探，探明礦產(chǎn)儲(chǔ)量及其它地質(zhì)資料能夠滿足礦山設(shè)計(jì)要求，之后以行政劃撥的方式無(wú)償交付各工業(yè)部門，由工業(yè)部門的地質(zhì)隊(duì)伍繼續(xù)開(kāi)展工作[1]。石油、煤炭、有色、冶金、建材、黃金、核工業(yè)等七大工業(yè)部門主要負(fù)責(zé)作好相關(guān)礦種的找礦與地質(zhì)勘探工作，并堅(jiān)持綜合找礦，綜合評(píng)價(jià)，為礦山建設(shè)和開(kāi)發(fā)服務(wù)。

這種管理體制基本上是照搬原蘇聯(lián)，強(qiáng)調(diào)政府統(tǒng)一計(jì)劃的作用。國(guó)家通過(guò)計(jì)劃來(lái)指揮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，生產(chǎn)單位是政府的附屬物，職工是生產(chǎn)單位的附屬物，都是計(jì)劃分解落實(shí)的載體[2]。在國(guó)家這個(gè)“大工廠”內(nèi)，礦產(chǎn)資源在生產(chǎn)活動(dòng)中體現(xiàn)的主要是物質(zhì)屬性，其經(jīng)濟(jì)屬性在生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)過(guò)程中被顯著弱化。直到1978年中共十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變之路，原有的運(yùn)行機(jī)制被打破，明確提出政企分開(kāi)，民營(yíng)企業(yè)逐漸進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域，礦產(chǎn)資源的價(jià)值屬性得以彰顯，實(shí)物資源管理才開(kāi)始向價(jià)值管理過(guò)渡。

整體來(lái)看，這一時(shí)期，我國(guó)基本建立了以礦產(chǎn)資源實(shí)物管理，即儲(chǔ)量管理為基礎(chǔ)，以技術(shù)管理為主線的礦產(chǎn)資源管理體制。

1.2 一元化實(shí)物資源管理的特點(diǎn)：國(guó)有-國(guó)用-國(guó)營(yíng)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，礦產(chǎn)資源只是以實(shí)物形態(tài)參與礦業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，在國(guó)家生產(chǎn)線上轉(zhuǎn)換產(chǎn)品形式，礦產(chǎn)資源的價(jià)值屬性沒(méi)有顯現(xiàn)的條件或環(huán)境。單一的公有制時(shí)代，國(guó)家、生產(chǎn)單位(企業(yè))、個(gè)人三者利益高度集中，國(guó)家代表全體國(guó)民，作為礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本(資金)的所有者、經(jīng)營(yíng)者和利益獲得者，實(shí)現(xiàn)了三者的高度統(tǒng)一。國(guó)家既是礦產(chǎn)資源的所有者，也是礦產(chǎn)資源使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)還是收益者。在這種背景下，我國(guó)礦產(chǎn)資源管理的基礎(chǔ)是“國(guó)有-國(guó)用-國(guó)營(yíng)”的一元化產(chǎn)權(quán)制度，即國(guó)家是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的唯一主體，又是使用權(quán)的唯一主體，也是唯一收益者。一元化管理還體現(xiàn)在，國(guó)家集所有者、投資者、經(jīng)營(yíng)者、管理者、勘查者、開(kāi)發(fā)者、受益者于一體，管理手段只有“行政管理”一只手，管理側(cè)重于礦產(chǎn)資源的物質(zhì)屬性，其價(jià)值屬性未得到充分體現(xiàn)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的高度壟斷性決定了全國(guó)所有經(jīng)濟(jì)體只是國(guó)家這個(gè)“大工廠”，所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須按“總廠”的指令性計(jì)劃行事，不得有違；這種指令性計(jì)劃一般不容許更改，如果的確需要更改，也須經(jīng)過(guò)審批，重新下達(dá)計(jì)劃。這種體制具有集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，但也存在一些問(wèn)題。例如，礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的資本運(yùn)作來(lái)源單一，投資總量受限；礦產(chǎn)資源的勘探利用難以機(jī)動(dòng)靈活，不盡符合地質(zhì)實(shí)際，未納入計(jì)劃的項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展，非國(guó)家急需礦和中小型礦的勘查開(kāi)發(fā)受限；礦業(yè)資產(chǎn)的權(quán)屬和界線不清，強(qiáng)調(diào)全局利益，局部利益及企業(yè)利益沒(méi)有好的激勵(lì)約束機(jī)制，造成資源配置效率不高，資產(chǎn)增值積極性不足，礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)缺乏后勁；地質(zhì)部門與工業(yè)部門工作界線不清，后期爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)地盤的現(xiàn)象愈見(jiàn)突出，加之探采分離，部分項(xiàng)目缺乏經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)，造成許多呆礦的產(chǎn)生。

2 礦產(chǎn)資源二元化的實(shí)物與價(jià)值管理

2.1 轉(zhuǎn)型時(shí)期的礦產(chǎn)資源管理改革

1978年中共十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放新時(shí)期，標(biāo)志著我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重新審視與探索[3]，開(kāi)啟了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型之路。礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域也進(jìn)行了積極的探索，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是地勘單位推動(dòng)了專業(yè)化改革及地質(zhì)成果商品化探索。期間，地勘單位在事業(yè)性質(zhì)無(wú)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的情況下，與上級(jí)主管部門之間形成了內(nèi)部地質(zhì)市場(chǎng)，即國(guó)家發(fā)包地質(zhì)項(xiàng)目，地勘單位通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)以及委托承包等方式承接完成地質(zhì)項(xiàng)目，然后以出售地質(zhì)勘查成果的方式獲得一些收益。

二是推動(dòng)了礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)、管理重點(diǎn)及管理手段的改變。1982年，地質(zhì)部改名地質(zhì)礦產(chǎn)部，賦予了對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的監(jiān)督管理職能。1993年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將原國(guó)家礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理局并入地質(zhì)礦產(chǎn)部，強(qiáng)化了該部的礦產(chǎn)資源管理、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)監(jiān)管和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)管理等社會(huì)管理職責(zé)[4]。管理工作除重視礦產(chǎn)資源的物質(zhì)形態(tài)之外，更加突出了其經(jīng)濟(jì)屬性和價(jià)值形態(tài)的管理。

三是加快了礦產(chǎn)資源管理的法律制度建設(shè)。1982年,國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》，規(guī)定“參與合作開(kāi)采海洋石油資源的中國(guó)企業(yè)、外國(guó)企業(yè)都應(yīng)依法納稅，繳納礦區(qū)使用費(fèi)”。1984年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《中華人民共和國(guó)資源稅條例》，對(duì)原油、天然氣和煤炭企業(yè)開(kāi)征資源稅，提出所有者權(quán)益，深化了有償開(kāi)采制度。1986年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《礦產(chǎn)資源法》，并引入了礦業(yè)權(quán)的概念，確立個(gè)體經(jīng)濟(jì)在資源開(kāi)發(fā)中的合法地位等[5]。1994年出臺(tái)了《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》，1996年又對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修改(圖1)。普法、執(zhí)法是該時(shí)期的一項(xiàng)重要工作。

圖1 礦產(chǎn)資源管理制度建立的法律依據(jù)

四是礦業(yè)企業(yè)所有制多樣化，市場(chǎng)主體多元化格局初現(xiàn)。國(guó)家、集體和個(gè)人利益集為一體的傳統(tǒng)體制被打破，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)、政企分開(kāi)的實(shí)施，包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的各種企業(yè)，逐步在市場(chǎng)中成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。企業(yè)所有制發(fā)生了巨大變化，20世紀(jì)80年代出現(xiàn)了大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體企業(yè)，之后，又連續(xù)出現(xiàn)了中外合資企業(yè)、股份制企業(yè)、港澳臺(tái)資企業(yè)等。

五是礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理得到加強(qiáng)，儲(chǔ)量指標(biāo)體系日臻完善，礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)屬性受到關(guān)注。1992年我國(guó)修訂了《固體礦產(chǎn)地質(zhì)勘探規(guī)范總則》(GB/T13908-1992)[4]，儲(chǔ)量分表內(nèi)和表外兩大類，突出的變化是增加了礦床技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)部分，從以往只重視技術(shù)指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)向技術(shù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都要重視。

從1978年到1998年近20年實(shí)踐探索，盡管單一所有制被打破，民營(yíng)或個(gè)體企業(yè)的出現(xiàn)，使用市場(chǎng)配置資源的方式等，使國(guó)家、生產(chǎn)單位和個(gè)人利益分離，與資本、資產(chǎn)的占有和運(yùn)營(yíng)掛鉤，礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)屬性得到不斷凸顯[6-8]。但整體來(lái)看，礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性尚未充分確立和顯化，民營(yíng)和外資企業(yè)獲取礦權(quán)仍受種種限制，礦業(yè)權(quán)不能在市場(chǎng)上自主流轉(zhuǎn)、抵押。直到1996年《礦產(chǎn)資源法》修改，1998年國(guó)土資源部成立后相關(guān)配套文件出臺(tái)，允許礦業(yè)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，礦產(chǎn)資源才真正擁有資產(chǎn)的全部特征。

2.2 二元管理的主要特點(diǎn)——國(guó)有-國(guó)控-多營(yíng)

在這一時(shí)期，盡管我國(guó)的礦政管理框架未出現(xiàn)根本性改變，礦產(chǎn)勘查仍以中央計(jì)劃下的各部門分工合作為主導(dǎo)，但其運(yùn)行機(jī)制、管理理念、管理手段和管理依據(jù)均出現(xiàn)較大變化，整體表現(xiàn)出“二元”管理的特征。首先，礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)資金投入渠道呈現(xiàn)以政府投資為主，社會(huì)投資為輔的二元雛形；其次，礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)主體出現(xiàn)以國(guó)有企(事)業(yè)單位為主，民營(yíng)(合資)企業(yè)為補(bǔ)充的二元結(jié)構(gòu)；行政管理上，從中央統(tǒng)一計(jì)劃管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒腩I(lǐng)導(dǎo)下的中央和地方政府分級(jí)管理；管理重點(diǎn)由側(cè)重實(shí)物管理轉(zhuǎn)為實(shí)物與價(jià)值并重的雙重管理。

這種“國(guó)有-國(guó)控-多營(yíng)”的二元管理模式是對(duì)“國(guó)有-國(guó)用-國(guó)營(yíng)”一元模式的一種突破，在推行初期有效地調(diào)動(dòng)了各方的積極性。但是，由于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件限制，各界對(duì)礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性認(rèn)識(shí)不一，礦業(yè)權(quán)的授予條件和企業(yè)資產(chǎn)屬性理解各異，國(guó)家尚未建立真正的資產(chǎn)管理制度，在實(shí)踐出現(xiàn)諸多問(wèn)題。例如，一方面，大多數(shù)礦業(yè)權(quán)仍通過(guò)國(guó)家行政手段，以極低的成本或無(wú)償劃撥給企業(yè)，甚至事業(yè)單位；另一方面，往往把授予經(jīng)營(yíng)權(quán)(探礦權(quán)和采礦權(quán))當(dāng)成了出讓礦產(chǎn)資源的所有權(quán)(賣資源)，一次收費(fèi)后就放棄了對(duì)資源的管理，各類企業(yè)獲得了更多利益，而國(guó)家對(duì)資產(chǎn)所有權(quán)的收益并未真正實(shí)現(xiàn)。從資源開(kāi)發(fā)利用中獲得的經(jīng)濟(jì)效益實(shí)際上為礦產(chǎn)資源的經(jīng)營(yíng)者和所在行政區(qū)域的地方政府所占有[9]。如此看來(lái)，雖然當(dāng)時(shí)礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性已凸顯，但管理方式和思維都未能及時(shí)跟進(jìn)，仍延續(xù)了過(guò)多的計(jì)劃內(nèi)容和過(guò)濃的行政色彩。以至于此階段后期，就出現(xiàn)了國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的虛化，礦業(yè)管理?xiàng)l塊分割嚴(yán)重，開(kāi)發(fā)利用中短期行為嚴(yán)重，礦業(yè)秩序一度混亂，私挖濫采現(xiàn)象層出不窮，礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益得不到保護(hù)等。

相比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管理特點(diǎn)，這一時(shí)期的管理更多表現(xiàn)為“國(guó)有-國(guó)控-多營(yíng)”的轉(zhuǎn)型特征，即：礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國(guó)家所有，勘查權(quán)和開(kāi)采權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)，可由多種性質(zhì)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)。在當(dāng)時(shí)條件下，礦業(yè)權(quán)主要被國(guó)有和公有制企業(yè)掌握，少量為個(gè)體所有，礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的上游環(huán)節(jié)國(guó)家行政控制的色彩較濃，只中下游的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為多種所有制的企業(yè)經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有太多限制。

3 多元化的三資管理萌芽

1998年，國(guó)土資源部的成立和國(guó)務(wù)院頒布的3個(gè)與《礦產(chǎn)資源法》配套的行政法規(guī)，標(biāo)志著我國(guó)礦產(chǎn)資源管理進(jìn)入了一新階段。此后十余年，我國(guó)的礦產(chǎn)資源管理可稱為改革過(guò)渡期，主要圍繞產(chǎn)權(quán)管理展開(kāi)，不斷地探索和完善以礦業(yè)權(quán)管理為核心的制度體系，市場(chǎng)化程度有較大的提高。

3.1 改革過(guò)渡期的礦產(chǎn)資源管理

1998年，國(guó)務(wù)院根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案組建了國(guó)土資源部，由其代表國(guó)務(wù)院履行對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的職能。原地質(zhì)礦產(chǎn)部、原全國(guó)礦產(chǎn)資源委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)的行政管理職能，原冶金工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、中國(guó)核工業(yè)總公司、中國(guó)有色金屬工業(yè)總公司等部門和單位行使的礦產(chǎn)資源行政管理職能均劃入國(guó)土資源部。至此，我國(guó)礦產(chǎn)資源管理體制發(fā)生了根本性的變化，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理分散管理到相對(duì)集中管理的轉(zhuǎn)變。

礦產(chǎn)資源管理流程在礦產(chǎn)資源所有者與經(jīng)營(yíng)者、投資者分離，政府、事業(yè)、企業(yè)分開(kāi)，以及各種技術(shù)類、工程服務(wù)類、金融機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)的背景下，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律進(jìn)行了革新。圖2表明了該時(shí)期的礦產(chǎn)資源管理流程。①基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作由中央財(cái)政和地方財(cái)政出資，成果提供公益性服務(wù)，提高地質(zhì)工作程度，吸引商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投資。期間，國(guó)家于1999年7月組建中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一部署和組織實(shí)施國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作[10]。②國(guó)家實(shí)行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，管理部門按照相關(guān)規(guī)定授予或采取招、拍、掛等形式出讓礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人取得礦業(yè)權(quán)的同時(shí)，要按規(guī)定交納礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)[1]；對(duì)于國(guó)家出資形成的礦業(yè)權(quán)，還應(yīng)分別交納探礦權(quán)價(jià)款與采礦權(quán)價(jià)款；礦業(yè)權(quán)人多方籌集資金按規(guī)定完成必須的勘查工作量后，可按規(guī)定采取出售、作價(jià)出資、合作勘查等方式依法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，但交易需在國(guó)土資源部備案；探礦權(quán)人享有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)和新發(fā)現(xiàn)礦種的探礦權(quán)。礦業(yè)權(quán)人取得采礦權(quán)后需要編制礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案，經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)后再編制開(kāi)發(fā)利用環(huán)評(píng)報(bào)告、土地利用規(guī)劃方案和礦用土地復(fù)墾方案，經(jīng)相關(guān)部門審批后再到國(guó)家或者省級(jí)發(fā)改委進(jìn)行礦山建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批，然后才能開(kāi)工建設(shè)。礦山生產(chǎn)期間，國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者主要收取資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。

圖2 現(xiàn)階段我國(guó)礦產(chǎn)資源管理流程圖

該時(shí)期在不斷深化礦產(chǎn)資源資產(chǎn)屬性認(rèn)識(shí)，及原有以儲(chǔ)量管理為核心制度框架的基礎(chǔ)上，探索建立了以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的以礦業(yè)權(quán)管理為核心的管理制度。需要指出的是，盡管現(xiàn)有礦產(chǎn)資源管理體現(xiàn)了資產(chǎn)屬性，但對(duì)日益凸顯的資本屬性卻未能做出及時(shí)地調(diào)整，“三資一體化”管理就是在這種背景提出的。

3.2 多元化管理的主要特點(diǎn)——國(guó)有-多用-多營(yíng)

改革過(guò)渡時(shí)期，我國(guó)建立的以礦業(yè)權(quán)管理為核心的管理制度，實(shí)現(xiàn)了資源管理與資產(chǎn)管理的兼容，并探索了礦業(yè)權(quán)與資本市場(chǎng)對(duì)接的方式與路徑，整體呈現(xiàn)出多元化管理特征，具體表現(xiàn)如下所述。

一是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體的多元化。從轉(zhuǎn)型期的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))的分離，演變?yōu)樗袡?quán)、使用權(quán)、投資權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能的分離和細(xì)化，造成了礦產(chǎn)資源事實(shí)主體的多元化。例如，一座礦山，轉(zhuǎn)型期一般只有兩個(gè)主體，即一個(gè)是以政府為代理的所有權(quán)人，另一個(gè)以礦山企業(yè)法人為代表的經(jīng)營(yíng)主體，到了改革過(guò)渡期，除所有權(quán)主體沒(méi)變之外，其經(jīng)營(yíng)主體在向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)了重大變化，其產(chǎn)權(quán)主體隨投資者的多樣化而呈現(xiàn)多元化。換句話說(shuō)，轉(zhuǎn)型期的礦山企業(yè)僅為少數(shù)幾個(gè)人所持有，而改革過(guò)渡期礦業(yè)企業(yè)通常會(huì)有數(shù)十個(gè)甚至數(shù)百個(gè)產(chǎn)權(quán)主體，這也是國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)。但礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有的法律地位未有改變，多元化的主體是使用權(quán)的多元化，體現(xiàn)的是“國(guó)有-多用”產(chǎn)權(quán)制度。

二是礦產(chǎn)資源管理手段和服務(wù)對(duì)象的多元化。管理手段方面，除了行政手段，還有法律手段、財(cái)稅手段，技術(shù)手段，資質(zhì)管理等。同時(shí)還引入了新機(jī)制，如設(shè)立了地勘基金，引導(dǎo)社會(huì)投資；進(jìn)行石油資源稅改革，由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征等。服務(wù)對(duì)象方面，市場(chǎng)主體得到了進(jìn)一步發(fā)育，企業(yè)類型進(jìn)一步多樣化，有大、中、小型的礦山開(kāi)發(fā)企業(yè)，還有國(guó)有地勘單位和民營(yíng)勘查公司，以及各種的投資機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)、證券公司等，反映多種所有制度、多種類型的公司或企業(yè)共同經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)。

因此，改革過(guò)渡期的多元化管理相較與上一階段的管理而言，具有“國(guó)有-多用-多營(yíng)”的特征，即所有權(quán)仍歸國(guó)家所有，使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體或企業(yè)類型進(jìn)一步豐富，不再拘泥于國(guó)有企業(yè)或國(guó)家控制，增加了跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和投資機(jī)構(gòu)，使礦產(chǎn)資源的資本屬性得到彰顯，礦業(yè)權(quán)的抵押融資、借款、作價(jià)入股等多種資本化運(yùn)作方式孕育而生，市場(chǎng)化程度得到較大提高。

3.3 當(dāng)前管理中存在的主要問(wèn)題

改革中建立起來(lái)的礦產(chǎn)資源管理制度有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，資源配置中政府意愿的影響和作用仍然明顯，礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)和資本屬性未能得到較好的尊重和體現(xiàn)，直接導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓的不規(guī)范、不公平、不透明，以及礦業(yè)稅費(fèi)制度的扭曲。例如，第一，礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度，就獨(dú)具“中國(guó)特色”，本意是礦點(diǎn)出讓(授予礦權(quán))時(shí)應(yīng)體現(xiàn)或回收政府過(guò)去投入的部分礦產(chǎn)勘查收益，礦業(yè)權(quán)人需交納價(jià)值。實(shí)際操作中，演化為只是探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓就都需交納價(jià)款。價(jià)款進(jìn)一步異化為政府代表礦產(chǎn)資源所有者收取的部分權(quán)益，從而使用原有的礦業(yè)稅費(fèi)制度造成了沖擊。第二，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、資本化后，中央與地方政府、政府與企業(yè)、企業(yè)與礦區(qū)周邊社區(qū)原有利益關(guān)系被打破，新利益關(guān)系的形成仍在博弈中，需要重新界定。第三，礦產(chǎn)資源市場(chǎng)體系雖已初步建成，但市場(chǎng)主體及市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制尚待完善，如礦業(yè)權(quán)評(píng)估制度、誠(chéng)信制度、礦產(chǎn)資源定價(jià)機(jī)制等，尤其是礦產(chǎn)資源的資本市場(chǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，制約著礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價(jià)值的發(fā)現(xiàn)和資本屬性的體現(xiàn)。

4 未來(lái)我國(guó)礦產(chǎn)資源管理展望

黨的十八屆三中全會(huì)提出要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度等改革新措施。從這些要求看，筆者認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)礦產(chǎn)資源管理的市場(chǎng)化改革，必將以市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用為目標(biāo)，這就需要圍繞政府、企業(yè)和市場(chǎng)的關(guān)系展開(kāi)，著力打通阻礙礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本相互轉(zhuǎn)換的通道，制定出使資源、資產(chǎn)和資本三重屬性得以充分彰顯的制度。

但不管礦政管理改革如何推進(jìn)，礦產(chǎn)資源管理必須回歸到礦產(chǎn)資源國(guó)家所有這一基本前提之下，在讓企業(yè)成為市場(chǎng)的主體的同時(shí)，明確所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能的邊界，推動(dòng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，以及勞動(dòng)力與技術(shù)市場(chǎng)的發(fā)展，在合理科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度下規(guī)范好政府、企業(yè)和市場(chǎng)行為，協(xié)調(diào)好國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人利益關(guān)系，形成具有 “國(guó)有所有、公用使用、合作共贏”礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的的管理框架(圖3)。國(guó)有所有：是國(guó)家要行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有者的權(quán)益，處理好所有權(quán)和管理權(quán)的關(guān)系。一方面，國(guó)家加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的宏觀管理，做好公益地質(zhì)調(diào)查工作，盡可能多地吸引社會(huì)投資，用于礦產(chǎn)勘查，提高資源發(fā)現(xiàn)率，另一方面要在維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益、保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和投資者權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)效益的最大化；公平使用：是指使用權(quán)能夠公平、公正、透明、規(guī)范的出讓給不同類型的礦業(yè)公司或企業(yè)。這就需要構(gòu)建公平、公開(kāi)、公正的礦業(yè)市場(chǎng)，包括多層次的礦業(yè)資本市場(chǎng)，確保不同的市場(chǎng)主體能在同一個(gè)平臺(tái)、同一條件下參與資源勘查、開(kāi)發(fā)；合作共贏：要求科學(xué)設(shè)置礦產(chǎn)資源稅、費(fèi)、利、金，既要讓市場(chǎng)中的各類企業(yè)發(fā)揮最大效率，又要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)相關(guān)利益的權(quán)益，包括所有者、投資者、經(jīng)營(yíng)者、所在政府、社區(qū)的利益，甚至是資源及財(cái)富的代際公平問(wèn)題等。

圖3 未來(lái)礦產(chǎn)資源管理的管理流程或框架

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