集體建設(shè)用地市場化的制度風(fēng)險(xiǎn)及治理

江曉華

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036)

集體建設(shè)用地市場化的制度風(fēng)險(xiǎn)及治理

江曉華

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036)

集體建設(shè)用地市場化是新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村集體建設(shè)用地制度變遷的歷史過程。集體建設(shè)用地市場化存在制度風(fēng)險(xiǎn)，具體包括制度生成的非中性和路徑依賴風(fēng)險(xiǎn)、制度運(yùn)行的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和溢出風(fēng)險(xiǎn)、集體建設(shè)用地隱性市場的處置風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須明確集體建設(shè)用地市場化的法律原則，優(yōu)化制度變遷路徑；健全土地利益機(jī)制，保證制度生成中性；設(shè)立交易范圍、條件、關(guān)系、程序法定和交易過程規(guī)范的市場交易制度；確立柔性干預(yù)、剛性干預(yù)和宏觀調(diào)控三者結(jié)合的政府介入制度；建立集體建設(shè)用地隱形市場的處置機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地市場化改革。

集體建設(shè)用地； 市場化； 土地利益機(jī)制； 市場交易制度； 政府介入制度

一、引 言

近年來，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題一直是理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)，尤其在十八屆三中全會公告要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地，使市場在資源配置中起決定作用之后，集體建設(shè)用地的市場化成為土地制度改革的方向。新型城鎮(zhèn)化背景下，集體建設(shè)用地市場化具備可能性、必要性和合理性。首先，新型城鎮(zhèn)化能促進(jìn)集體建設(shè)用地的存量釋放和增量供給；其次，集體建設(shè)用地市場化將優(yōu)化建設(shè)用地供給結(jié)構(gòu)，降低供給成本，提高供給效率，滿足新型城鎮(zhèn)化必要的土地需求；最后，新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)中涵蓋著土地權(quán)利平等理念，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化符合所有權(quán)平等保護(hù)的物權(quán)法原則，有利于充分實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的占用、使用、收益和處分的權(quán)利[1]。

目前，我國集體建設(shè)用地市場化存在諸多制度障礙，如集體建設(shè)用地一級市場的嚴(yán)格管制，二級市場交易方式的嚴(yán)格限定，集體建設(shè)用地市場化受到多重權(quán)力(利)的制約。然而制度障礙必將被集體建設(shè)用地市場化所破除，這是農(nóng)村土地制度變遷的結(jié)果，但我們需要注意當(dāng)代中國社會因巨大的變遷正步入風(fēng)險(xiǎn)社會，甚至將可能進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會[2]，我們必須對集體建設(shè)用地市場化的制度風(fēng)險(xiǎn)保持足夠謹(jǐn)慎。研究表明，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)理在于道德風(fēng)險(xiǎn)、非合作博弈、交易費(fèi)用和地方政府行為悖論[3]，土地流轉(zhuǎn)存在“非糧化”失控風(fēng)險(xiǎn)、糾紛風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民內(nèi)部分化風(fēng)險(xiǎn)和契約風(fēng)險(xiǎn)[4]。那么，具體到集體建設(shè)用地市場化過程中，在制度生成、運(yùn)行和既有隱性流轉(zhuǎn)事實(shí)處置方面，存在哪些風(fēng)險(xiǎn)因素？風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生機(jī)理是什么？制度風(fēng)險(xiǎn)又會帶來哪些危害？如何在法律原則、機(jī)制和制度方面尋求可行的解決措施？這些問題急需得到破解。

二、集體建設(shè)用地市場化的制度風(fēng)險(xiǎn)

(一)制度生成的非中性風(fēng)險(xiǎn)和路徑依賴風(fēng)險(xiǎn)

制度是經(jīng)過持續(xù)重復(fù)的利益博弈而生成的規(guī)則體系，利益決定并支配著制度安排，制度生成不可能脫離利益需求。受利益沖突和利益集團(tuán)的影響，制度生成分為中性和非中性，中性制度是在社會成員利益不受損基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)惠益共享，非中性制度則是以部分社會成員利益受損實(shí)現(xiàn)其他成員的利益。集體建設(shè)用地市場存在多個(gè)利益主體，包括政府、企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和潛在投資者，博弈能力、利益實(shí)現(xiàn)方式、信息、權(quán)力(利)等因素會導(dǎo)致制度的非中性。集體建設(shè)用地市場化的路徑依賴則表現(xiàn)為：對集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度的依賴；對建設(shè)用地國有壟斷制度的依賴；對集體建設(shè)用地嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的依賴；對戶籍制度的依賴；對土地用途管制的依賴；對耕地保護(hù)制度的依賴。制度變遷的路徑依賴風(fēng)險(xiǎn)在于沿著錯誤路徑下滑，導(dǎo)致制度變遷“鎖定”在某種無效率或低效率狀態(tài)中而無力擺脫。導(dǎo)致進(jìn)入錯誤路徑的因素有：市場交換的非法治化；市場交易費(fèi)用高昂；產(chǎn)權(quán)沒有正式的法律制度保護(hù)；政府財(cái)力不足和法制不健全，市場發(fā)育遲緩等[5]。我們要充分預(yù)估集體建設(shè)用地市場化的錯誤路徑風(fēng)險(xiǎn)，防止集體建設(shè)用地的“偽市場化”和“超市場化”。

(二)制度運(yùn)行的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和溢出風(fēng)險(xiǎn)

1.制度運(yùn)行的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

(1)交易主體的不對等。集體建設(shè)用地市場化的交易主體分為供地方和需地方，供地方是農(nóng)民結(jié)合而成的集體組織，需地方包括地方政府、企業(yè)、投資者和其他組織。交易主體不對等表現(xiàn)為交易主體法律地位的不平等和事實(shí)地位的不對等。我國包括憲法在內(nèi)的所有法律都未明確“集體”和“農(nóng)民集體”的法律內(nèi)涵，導(dǎo)致農(nóng)民集體法律地位在技術(shù)上難以確定，供地方和需地方法律地位不平等。交易事實(shí)地位的不對等更加明顯，我國農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生高度分化，農(nóng)村社區(qū)異質(zhì)化特征明顯，細(xì)碎土地上的分散經(jīng)營導(dǎo)致農(nóng)民集體行動的談判成本過高；農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)區(qū)位的巨大差異導(dǎo)致農(nóng)民利益共同體的建立存在現(xiàn)實(shí)困難。此外，集體組織作為村社成員的代理人與委托人之間時(shí)常存在利益沖突，代理人的獨(dú)立自主性較弱，其難以代表和維護(hù)好農(nóng)民成員的土地利益。交易主體不對等會導(dǎo)致博弈過程不均衡和交易結(jié)果不公平，無法保障農(nóng)民土地權(quán)益。

(2)交易關(guān)系的混亂失序。集體建設(shè)用地的交易關(guān)系分為兩類六組：①所有權(quán)交易關(guān)系：經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)交易關(guān)系、農(nóng)村宅基地所有權(quán)交易關(guān)系、公益性建設(shè)用地所有權(quán)交易關(guān)系；②使用權(quán)交易關(guān)系：經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易關(guān)系、農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易關(guān)系、公益性建設(shè)用地使用權(quán)交易關(guān)系。交易關(guān)系混亂失序是指不同性質(zhì)權(quán)利交易之間相混淆和不同類型集體建設(shè)用地交易之間相混淆。所有權(quán)交易和使用權(quán)交易的混淆產(chǎn)生變相進(jìn)行集體建設(shè)用地所有權(quán)非法買賣行為；所有權(quán)交易中不同交易主體的交易原則、規(guī)則、方式?jīng)]有足夠加以區(qū)分和細(xì)化；使用權(quán)交易中一級市場和二級市場區(qū)分不明。建設(shè)用地類型的界定和管控不嚴(yán)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地和公益性建設(shè)用地違法入市。

(3)交易過程中市場失靈。任何市場都可能因受到原生因素和條件因素影響而出現(xiàn)無效或低效狀態(tài)，集體建設(shè)用地交易過程的市場失靈表現(xiàn)為農(nóng)民土地收益低和社會整體利益損失。一方面，農(nóng)民土地交易信息收集和分析能力有限，價(jià)格談判能力低，很難掌握定價(jià)主動權(quán)；市場交易不能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給困難，集體建設(shè)用地的級差收益提升難；農(nóng)業(yè)比較經(jīng)濟(jì)利益低促使農(nóng)地資源自發(fā)向高收益非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致建設(shè)用地市場供給過剩，出現(xiàn)嚴(yán)重的價(jià)格波動。另一方面，土地所有者(使用者)所能占有的主要是土地經(jīng)濟(jì)收益，土地所有者(使用者)在交易時(shí)只考慮土地出讓價(jià)格是否大于土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值[6]，土地私人交易行為使得土地原有正外部效應(yīng)喪失，產(chǎn)生如糧食安全危機(jī)、水源污染、生物生存空間縮小、大氣污染、社會成本增加等負(fù)外部效應(yīng)，土地的生態(tài)效益和社會效益無法實(shí)現(xiàn)，損害社會整體利益。

(4)交易管控中政府失靈。政府失靈包括：政府替代市場，對集體建設(shè)用地資源配置的干預(yù)過度；政府對集體建設(shè)用地市場缺乏有效規(guī)制的干預(yù)不足。目前政府失靈主要是干預(yù)過度，地方政府壟斷土地市場，低價(jià)征收高價(jià)出讓獲得城鎮(zhèn)建設(shè)的大量資金。隨著集體建設(shè)用地市場化，政府過度干預(yù)空間會萎縮進(jìn)而演化成更難規(guī)范的隱性干預(yù)。由于財(cái)權(quán)事權(quán)不對等和土地行政法規(guī)范力不足，政府干預(yù)缺乏動力的現(xiàn)象將逐步顯現(xiàn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化投入減少、產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力、市場規(guī)范不夠和糾紛處置不及時(shí)的惡果。

2.制度運(yùn)行的溢出風(fēng)險(xiǎn)

制度運(yùn)行在約束制度內(nèi)交易主體的交易行為的同時(shí)必然發(fā)生外部效應(yīng)。當(dāng)外部效應(yīng)為負(fù)時(shí)，就產(chǎn)生了制度運(yùn)行的溢出風(fēng)險(xiǎn)。在交易主體的民事權(quán)利得到強(qiáng)化但義務(wù)不明晰的情形下，權(quán)利濫用風(fēng)險(xiǎn)較大。如果民事交易制度與行政管理制度對接協(xié)調(diào)不夠，集體建設(shè)用地交易制度極可能對土地規(guī)劃、指標(biāo)分配、用地審批、耕地保護(hù)和土地用途管制等制度產(chǎn)生沖擊，加劇農(nóng)地非農(nóng)化情形，損害土地市場秩序，進(jìn)而影響國家的產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)業(yè)安全。

(三)集體建設(shè)用地隱形市場的處置風(fēng)險(xiǎn)

集體建設(shè)用地隱形市場與公開市場相對，是集體土地作為建設(shè)用地在市場非法流轉(zhuǎn)所形成的市場形態(tài)。集體建設(shè)用地隱形市場的產(chǎn)生有多重原因。經(jīng)濟(jì)上，土地自身稀缺性和壟斷所致稀缺性相疊加，導(dǎo)致建設(shè)用地供需矛盾突出。建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)效益高，灰色交易成本低，受利益驅(qū)動，農(nóng)村土地規(guī)避政策法律進(jìn)入建設(shè)用地市場交易。法律上，現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的例外規(guī)定是隱形市場的滋生土壤，土地管理部門行政強(qiáng)制權(quán)的缺失導(dǎo)致處置效果有限。另外，地方政府管制能力和管制動力不足，放任了集體建設(shè)用地的灰色交易。集體建設(shè)用地隱形市場嚴(yán)重影響新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，其危害主要表現(xiàn)為：同地不同權(quán)和同地不同價(jià)；集體建設(shè)用地?zé)o序流轉(zhuǎn)，沖擊耕地保護(hù)；交易安全難以保障，侵害國家土地收益分配制度[7]。集體建設(shè)用地隱形市場的處置風(fēng)險(xiǎn)是指由于認(rèn)可交易效力或否定交易效力所導(dǎo)致的操作風(fēng)險(xiǎn)。認(rèn)可交易效力，可能形成違法事實(shí)遲早轉(zhuǎn)為合法的不良預(yù)期，損害守法者利益和土地法律制度的權(quán)威性，使得國家的土地整理和城鄉(xiāng)規(guī)劃陷入困境。否定交易效力導(dǎo)致與交易相關(guān)的財(cái)產(chǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，交易結(jié)果的清理和處置成本高企，上訴、上訪情況增多，擠占有限的司法資源，甚至可能引發(fā)群體性事件，危害社會穩(wěn)定局面。

三、制度風(fēng)險(xiǎn)的法律治理

首先，確立集體建設(shè)用地市場化的法律原則，明確制度優(yōu)化路徑，防止掉入錯誤路徑。在此基礎(chǔ)上，從利益機(jī)制、交易制度、政府介入、隱形市場處置機(jī)制等四方面構(gòu)建制度風(fēng)險(xiǎn)的法律治理體系。

(一)集體建設(shè)用地市場化的法律原則

集體建設(shè)用地市場化應(yīng)該遵循以下法律原則：(1)產(chǎn)權(quán)明晰原則。產(chǎn)權(quán)明晰原則體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的明晰。產(chǎn)權(quán)主體包括所有權(quán)主體和使用權(quán)主體，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組行使集體土地所有權(quán)的情形，運(yùn)用表決機(jī)制有效銜接農(nóng)民集體組織成員權(quán)與集體土地所有權(quán)；明確建設(shè)用地一級市場和二級市場的使用權(quán)創(chuàng)設(shè)主體、受讓主體和流轉(zhuǎn)主體。集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)具有排他性、可分割性、可處置性和安全性的屬性，其內(nèi)容包括占用、使用、收益、處分權(quán)能，其中處分權(quán)包括轉(zhuǎn)讓權(quán)、出資權(quán)、抵押權(quán)、出租權(quán)、發(fā)展權(quán)等。(2)自由協(xié)商原則。“自由”是指集體建設(shè)用地交易雙方有充分的意志自由，不受其他組織和個(gè)人的非法干預(yù)，具體包括是否交易的自由、選擇交易對象和交易形式的自由、決定交易內(nèi)容和交易價(jià)格的自由等；“協(xié)商”是指交易各方進(jìn)行充分的利益表達(dá)，尊重彼此的利益訴求，盡量通過相互磋商、妥協(xié)達(dá)成交易共識，將協(xié)商作為集體表決的前置程序。(3)公開、公平和公正原則。公開原則要求將與集體建設(shè)用地市場交易相關(guān)的信息向社會公開，在公開市場進(jìn)行競價(jià)交易，交易結(jié)果公示并規(guī)定異議期；公平原則指以“同地、同權(quán)、同利”為指導(dǎo)，交易主體雙方法律地位平等，集體土地與國有土地享有同等的入市交易機(jī)會，兩者權(quán)利內(nèi)容相同、市場收益相當(dāng)，征收時(shí)補(bǔ)償公平，權(quán)益受侵時(shí)救濟(jì)公平；公正原則是指提高農(nóng)民交易能力，確定交易基準(zhǔn)價(jià)，節(jié)制資本、技術(shù)等要素參與收益分配，保證交易結(jié)果的實(shí)質(zhì)公正。(4)適度干預(yù)原則。適度干預(yù)是指國家對集體建設(shè)用地市場介入臨界點(diǎn)的準(zhǔn)確把握，在尊重交易主體自主權(quán)前提下對土地市場失靈進(jìn)行合理審慎地干預(yù)，干預(yù)范圍、方式和程序法定，以土地資源最優(yōu)配置和農(nóng)民福利增進(jìn)為干預(yù)目標(biāo)。適度干預(yù)過程中引入契約機(jī)制形成互動，建立集體用地市場干預(yù)的問責(zé)機(jī)制和訴訟制度[8]。(5)法治原則。法治原則的第一層含義是完善的集體建設(shè)用地法律制度，包括集體建設(shè)用地的交易法律制度和政府管制及調(diào)控法律制度；法治原則第二層含義是民事主體交易權(quán)利和交易過程受保護(hù)，交易結(jié)果得到法律認(rèn)可和固化；法治原則第三層含義是憲法和法律具有最高權(quán)威性，國家權(quán)力受到法律的有效制約，權(quán)力行使的效能得到不斷提升。

(二)健全利益機(jī)制，保證制度的生成中性

在集體建設(shè)用地市場化環(huán)境中，健全的利益機(jī)制是制度生成中性的必要條件。從利益機(jī)制的內(nèi)涵來看，利益機(jī)制以利益主體、利益客體和利益活動為構(gòu)成要件。首先，利益主體層面發(fā)展規(guī)模適度的農(nóng)民利益集團(tuán)。農(nóng)民利益集團(tuán)是分散弱小農(nóng)民提高談判地位和博弈能力的必要載體，有利于實(shí)現(xiàn)利益博弈的均衡化；適度規(guī)模可以降低集團(tuán)的組織和協(xié)議成本，成員間信任關(guān)系比較容易建立，同質(zhì)同向和異質(zhì)同向的利益訴求容易形成，集團(tuán)組織與成員的委托代理關(guān)系容易強(qiáng)化，確保農(nóng)民利益集團(tuán)的代表性。其次，利益客體層面明確集體建設(shè)用地利益內(nèi)容。集體建設(shè)用地利益內(nèi)容主要包括占有法定、交易自由、使用處分、收益分配、管制調(diào)控和利益救濟(jì)等。最后，利益活動層面促進(jìn)農(nóng)民集體行動。鼓勵農(nóng)民行使自我組織和自我管理的權(quán)利，以土地利益為集體性目標(biāo)穩(wěn)固農(nóng)民利益共同體，增強(qiáng)農(nóng)民集體認(rèn)同感。同時(shí)，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)傳統(tǒng)邊緣化策略和組織內(nèi)部章程治理的作用，防止農(nóng)民集體行動時(shí)搭便車的行為。從外延角度看，利益機(jī)制包括三組六機(jī)制，分別為利益代表機(jī)制和利益表達(dá)機(jī)制、利益產(chǎn)生機(jī)制和利益分配機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益保障機(jī)制[9]。完善集體組織的決策、執(zhí)行和監(jiān)督結(jié)構(gòu)，明確成員的選舉、表決、檢查、參與和訴訟等權(quán)利，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民利益代表性;集體建設(shè)用地制度應(yīng)該在利益相關(guān)方充分表達(dá)利益基礎(chǔ)上，以社會穩(wěn)定為利益表達(dá)底線，拓展利益表達(dá)空間，發(fā)展利益表達(dá)平臺，放寬利益表達(dá)渠道，規(guī)范利益表達(dá)方式，以利害關(guān)系設(shè)置利益表達(dá)序列。利益產(chǎn)生機(jī)制是通過土地制度安排促使農(nóng)民土地增量利益產(chǎn)生的方式,根據(jù)土地所有權(quán)歸屬配置土地發(fā)展權(quán)，國家對集體行使土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控；土地利益分配上應(yīng)該節(jié)制資本，設(shè)置資本和技術(shù)參與利益分配的上限。利益協(xié)調(diào)機(jī)制包括協(xié)調(diào)農(nóng)民內(nèi)部關(guān)系、農(nóng)民與集體關(guān)系、農(nóng)民與國家關(guān)系、農(nóng)民與其他市場主體關(guān)系主體機(jī)制和協(xié)調(diào)土地的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、社會利益和生態(tài)利益關(guān)系內(nèi)容機(jī)制；利益保障機(jī)制涵蓋土地權(quán)利受侵救濟(jì)、土地利益受損補(bǔ)償、土地利益貢獻(xiàn)補(bǔ)助、農(nóng)村社會保障和戶籍配套改革等內(nèi)容。

(三)集體建設(shè)用地交易法律制度

首先，明確集體建設(shè)用地的交易范圍和條件。集體建設(shè)用地分為經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地和公益性建設(shè)用地，從目前國家政策和市場成熟度看，集體建設(shè)用地的交易范圍應(yīng)該為經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地市場化要考慮農(nóng)村宅基地的身份屬性、福利屬性、無償取得性、社會保障功能及對耕地保護(hù)的影響，從參與主體、方式及程序方面限制[10]，實(shí)行有限度和逐步推進(jìn)的市場化。集體建設(shè)用地交易需要滿足以下條件：第一，集體建設(shè)用地交易必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，符合建設(shè)用地增減掛鉤要求；第二，集體建設(shè)用地不存在土地權(quán)屬爭議，發(fā)生的法律糾紛已經(jīng)得到妥善解決；第三，集體建設(shè)用地已經(jīng)確權(quán)并頒發(fā)使用權(quán)證；第四，集體建設(shè)用地原始取得手續(xù)健全，如沒有支付出讓費(fèi)的，再行流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)繳納適當(dāng)?shù)某跏汲鲎屬M(fèi)；第五，集體建設(shè)用地只能用于興辦各類工商企業(yè)，不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。農(nóng)村宅基地交易還需要滿足其他條件，即宅基地原始使用人確實(shí)居住于城鎮(zhèn)，有相對穩(wěn)定的收入來源，并已納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

其次，厘定集體建設(shè)用地的交易關(guān)系。所有權(quán)交易關(guān)系只能發(fā)生在所有者之間，即國家與集體間及集體相互之間。農(nóng)村集體與國家之間的所有權(quán)交易關(guān)系是基于國家治權(quán)的特殊民事交易關(guān)系，不能完全適用等價(jià)有償和自由選擇原則；如果農(nóng)村整片劃入城鎮(zhèn)范圍，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民并享有城鎮(zhèn)各項(xiàng)均等服務(wù)與保障，集體建設(shè)用地自動變更為國有土地。農(nóng)村集體之間是平等民事主體關(guān)系，交易關(guān)系應(yīng)該體現(xiàn)平等自愿和等價(jià)有償,交易行為不受國家不當(dāng)干預(yù)；界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體作為集體建設(shè)土地所有權(quán)主體的范圍，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組為集體建設(shè)用地所有權(quán)的主要主體。使用權(quán)交易關(guān)系可能表現(xiàn)為國家通過征用獲取集體建設(shè)用地使用權(quán)，但更多表現(xiàn)為一般市場主體間的使用權(quán)交易。建設(shè)用地使用權(quán)主體包括一級市場的使用權(quán)創(chuàng)設(shè)主體和受讓主體及二級市場流轉(zhuǎn)主體，使用權(quán)創(chuàng)設(shè)主體只能是集體建設(shè)土地的所有者——村農(nóng)民集體，而受讓主體和流轉(zhuǎn)主體可以是自然人、法人和其他組織，本集體組織成員享有一級市場上的優(yōu)先受讓權(quán)。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體要有一定限制，受讓方的身份應(yīng)該是農(nóng)村居民，交易目的是自用，并且在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)務(wù)農(nóng)、打工或經(jīng)商若干年以上。另外，要區(qū)分物權(quán)性質(zhì)和債權(quán)性質(zhì)使用權(quán)交易。物權(quán)性質(zhì)使用權(quán)交易主要指集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，包括集體建設(shè)用地作價(jià)入股，與他人合作、聯(lián)營等形式共同開辦企業(yè)；債權(quán)性質(zhì)使用權(quán)交易包括一級市場的土地使用權(quán)出租和二級市場的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押和贈與。

再次，規(guī)范交易過程，提高農(nóng)民土地交易收益。集體建設(shè)用地使用權(quán)交易過程應(yīng)該公開透明，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等公開競價(jià)的方式出讓或出租，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式可由雙方當(dāng)事人協(xié)商，權(quán)利變更或消滅以登記為準(zhǔn)。集體建設(shè)用地交易應(yīng)該簽訂書面合同，規(guī)定合同的必要條款，合同簽訂后報(bào)主管部門備案。集體建設(shè)用地交易結(jié)果予以公告，規(guī)定一個(gè)月的異議期，在此期間內(nèi)利害關(guān)系人可以行使異議權(quán)，如異議事實(shí)查證屬實(shí)，法院應(yīng)該宣告轉(zhuǎn)讓行為無效[11]。集體建設(shè)用地使用權(quán)年限參照國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定，只能轉(zhuǎn)讓和出租剩余年限的使用權(quán)，年限期滿可以申請續(xù)展，申請批準(zhǔn)后繳納土地出讓費(fèi)用。

提高農(nóng)民土地交易收益應(yīng)從兩方面著手，一方面，建立利于農(nóng)民增益的土地價(jià)格機(jī)制；另一方面，設(shè)立合理的土地收益分配機(jī)制。利于農(nóng)民增益的土地價(jià)格機(jī)制包括交易價(jià)格評估機(jī)制、價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制和價(jià)格備案機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地價(jià)格評估機(jī)構(gòu)發(fā)展，保持評估機(jī)構(gòu)的中立性，規(guī)范評估收費(fèi)。合理的土地收益分配機(jī)制是指國家以稅費(fèi)手段參與收益分配，不直接進(jìn)行土地收益分配，集體和農(nóng)戶的分配比例應(yīng)該合理，分配集體的土地收益視為集體共同財(cái)產(chǎn)，主要用于社會保障和社會公共事業(yè)發(fā)展。

最后，健全集體建設(shè)用地交易的法律程序。集體建設(shè)用地交易程序分為初次流轉(zhuǎn)程序和二次流轉(zhuǎn)程序。初次流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地所有權(quán)或使用權(quán)的，必須經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意，表決內(nèi)容包括是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)價(jià)格等，表決通過后進(jìn)行公告并規(guī)定一個(gè)月的異議期。異議期滿后準(zhǔn)備權(quán)屬證明資料、流轉(zhuǎn)意向資料和表決證明資料等向主管部門申請流轉(zhuǎn)許可證，主管部門應(yīng)重點(diǎn)審查流轉(zhuǎn)主體資格、表決是否合法、是否符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否違反土地用途管制制度等，審核通過后發(fā)放流轉(zhuǎn)許可證。取得流轉(zhuǎn)許可證后，流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行土地交易，簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議，將合同向主管部門報(bào)備并繳納交易稅費(fèi)。最后辦理土地登記手續(xù)，包括所有權(quán)變更登記和土地使用權(quán)設(shè)立登記。二次流轉(zhuǎn)程序包括集體建設(shè)用地使用權(quán)二次流轉(zhuǎn)申請及審核，審核通過后雙方簽訂書面合同，報(bào)備主管部門并辦理權(quán)屬變更登記。

(四)集體建設(shè)用地市場的政府介入制度

確立交易制度是治理集體建設(shè)用地市場化制度風(fēng)險(xiǎn)中市場力量的體現(xiàn)，而政府介入制度是政府力量的表現(xiàn)，二者相互補(bǔ)充。政府介入行為可以分為表征發(fā)展力的柔性干預(yù)、表征規(guī)范力的剛性干預(yù)和表征平衡力的宏觀調(diào)控。

首先，政府運(yùn)用柔性干預(yù)發(fā)展集體建設(shè)用地市場。柔性干預(yù)是國家充分運(yùn)用激勵、指導(dǎo)、組織發(fā)展等手段介入市場的行為，為私權(quán)的市場選擇提供空間，促進(jìn)公權(quán)和私權(quán)的合意。(1)發(fā)展集體建設(shè)用地市場交易平臺。交易平臺是為交易活動提供專業(yè)服務(wù)的載體，如成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和重慶農(nóng)村土地交易所。從推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)角度看，應(yīng)該在縣域范圍內(nèi)設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的非營利法人地位、組織結(jié)構(gòu)和職權(quán)職責(zé)。(2)培育市場中介服務(wù)體系。目前急需建立土地評估事務(wù)所、投資經(jīng)營公司、土地融資租賃機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、委托代理機(jī)構(gòu)等中介組織[12]。(3)參與土地市場交易。國家可以通過市場購買集體建設(shè)用地的所有權(quán)或使用權(quán)，收購未經(jīng)整治的集體建設(shè)用地進(jìn)行前期開發(fā)，將開發(fā)土地納入國家土地儲備。(4)指導(dǎo)市場交易活動。政府及時(shí)發(fā)布土地交易信息，根據(jù)地塊價(jià)值公布基準(zhǔn)地價(jià)規(guī)范交易價(jià)格，推行示范性合同供交易主體選擇適用。

其次，政府運(yùn)用剛性干預(yù)規(guī)范集體建設(shè)用地市場。(1)農(nóng)村建設(shè)用地市場的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。設(shè)置集體建設(shè)用地的交易條件和交易主體的資格要求。集體建設(shè)用地和交易主體資格不符合條件規(guī)定的，自動退出市場。(2)土地登記制度。土地登記主要是權(quán)利確認(rèn)登記和權(quán)利變更登記。權(quán)利確認(rèn)登記應(yīng)該盡快完成，同時(shí)集體建設(shè)用地市場交易必須辦理權(quán)利變更登記，采用登記生效主義。(3)土地用途管制。建設(shè)土地用途管制數(shù)據(jù)庫，對農(nóng)村土地實(shí)行全程和動態(tài)的用途管制，明確土地用途管制的違法情形和法律后果，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以存量土地為主，嚴(yán)控農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。(4)土地審批制度。土地審批要符合土地總體規(guī)劃，與國家宏觀發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)；下放審批權(quán)限，精簡審批環(huán)節(jié)，適當(dāng)增加每年報(bào)批次數(shù)。(5)土地監(jiān)管制度。土地監(jiān)管要注重技術(shù)手段如衛(wèi)星遙感技術(shù)的運(yùn)用，更要拓寬農(nóng)民及其代表參與土地監(jiān)管的途徑；強(qiáng)化主管部門的監(jiān)管職責(zé)，建立土地開發(fā)監(jiān)測點(diǎn)和常規(guī)巡查制。

最后，政府運(yùn)用宏觀調(diào)控平衡農(nóng)村建設(shè)用地市場。(1)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該與城鎮(zhèn)化規(guī)劃相對接，將土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)化規(guī)劃合成城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃獨(dú)立成篇。規(guī)劃過程中吸收各種利益主體的合理訴求，形成遵守規(guī)劃的內(nèi)在激勵[13]。(2)調(diào)控建設(shè)用地總量，合理分配建設(shè)用地指標(biāo)。堅(jiān)守現(xiàn)有耕地紅線，根據(jù)市場需求調(diào)控建設(shè)用地?cái)?shù)量，將增量指標(biāo)用于不發(fā)達(dá)地區(qū)和村鎮(zhèn)區(qū)域，合理分配存量指標(biāo)促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。(3)完善產(chǎn)業(yè)布局和金融支持促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。完善農(nóng)村建設(shè)用地的各類產(chǎn)業(yè)布局，與環(huán)境保護(hù)和就業(yè)促進(jìn)相結(jié)合，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益；鼓勵和引導(dǎo)金融資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場，改造農(nóng)村金融供給結(jié)構(gòu)，提供農(nóng)村建設(shè)用地資源配置的金融支撐。(4)運(yùn)用財(cái)稅手段調(diào)控集體建設(shè)用地市場。加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)業(yè)用地經(jīng)濟(jì)效益；加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，提高集體建設(shè)用地的級差地租；加大農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等投入提高農(nóng)村社會保障水平，將集體建設(shè)用地使用稅、土地增值稅等稅權(quán)下放地方，提高地方政府財(cái)政收入；建立以市場價(jià)值為核心的稅基體系，科學(xué)確定計(jì)稅依據(jù)，合理設(shè)計(jì)稅率結(jié)構(gòu)，貫徹差別稅率原則，實(shí)行低農(nóng)用地稅率和低流轉(zhuǎn)稅率。

(五)建立隱形市場處置機(jī)制

處置集體建設(shè)用地隱形市場首先從規(guī)范政府行為入手，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)力度，明確土地管理部門垂直管理體制和處置權(quán)限，與公安、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等部門聯(lián)合執(zhí)法，加大處罰力度。其次，明確隱形市場的處置標(biāo)準(zhǔn)。以土地交易的違法情節(jié)和違法情形作為判定交易效力的首要標(biāo)準(zhǔn)，土地交易違背土地規(guī)劃、用途管制等強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)該宣告交易行為無效，情節(jié)惡劣的可以追究行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任；土地交易手續(xù)或程序違法但能通過手續(xù)補(bǔ)辦和稅費(fèi)繳納糾正的，則可以追認(rèn)土地交易效力。再次，確定隱形市場處置程序。土地灰色交易先由農(nóng)村集體組織處置，在不違背法律強(qiáng)制性規(guī)定前提下，由農(nóng)村集體組織與利害關(guān)系人談判協(xié)商確定處置方案，鼓勵社會調(diào)解組織參與案件處理；基層組織無法處置的，縣級土地管理部門應(yīng)及時(shí)進(jìn)行行政處理，賦予行政主管部門相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)，將土地隱形市場的行政處理程序置于行政訴訟之前。最后，司法機(jī)關(guān)的底線救濟(jì)。確保司法機(jī)關(guān)案件處理的獨(dú)立性和權(quán)威性，案件處理時(shí)平衡法律效應(yīng)和社會效應(yīng)，依據(jù)處置標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)定和事實(shí)情況合法合理處置案件，明確案件處理結(jié)果的終局性。

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SystemRisksandLegalGovernanceofCollectiveConstructionLandMarketization

JIANG Xiao-hua

CollegeofHumanities&SocialScience,AnhuiAgriculturalUniversity,Hefei230036,China)

Collective construction land marketization is a historical process during the new urbanization system transforming.System risks exist in the marketization of collective construction land,including system generated non-neutral and path-dependent risks,internal risks and overflow risks of system running,disposal risks of the invisible market in collective construction land.Therefore，we should make clear the legal principles and optimize the institutional change path;also we should improve the interest mechanism and make sure to generate a neutral system;establish a standard trading system concerning trading scope,condition,relationship,and legal trading procedure and process;we should establish a government intervention system that combines flexible intervention,rigid intervention and macro adjustment and control;and set up a disposal mechanism for the invisible land market,steadily promote the reform on collective construction land marketization.

collective construction land;marketization;interests mechanism of land;trading system;government intervention system

2014-01-16

教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃項(xiàng)目(NCEF-10-0400)；國家自然科學(xué)基金應(yīng)急項(xiàng)目(71341016)

江曉華(1980—)，男，江蘇海門人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)法學(xué)和土地法學(xué)。E-mail：496585786@qq.com

F301.3

A

1672-0202(2014)02-0001-07