從基本公共服務(wù)視角看女性非正規(guī)就業(yè)群體的福利權(quán)益保障——對(duì)河南省女性非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)狀的分析

湯秀麗

(華北水利水電大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450046)

自20世紀(jì)70年代以來，非正規(guī)就業(yè)已成為各國(guó)緩解勞動(dòng)力市場(chǎng)緊張、解決失業(yè)問題的主要途徑［1］(P71－82)。由中國(guó)社科文獻(xiàn)出版社、中國(guó)人事科學(xué)研究院發(fā)布的中國(guó)首部人力資源藍(lán)皮書《中國(guó)人力資源發(fā)展報(bào)告(2011—2012)》指出，當(dāng)前中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)面臨的主要問題之一是勞動(dòng)力市場(chǎng)保護(hù)不平等，非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重。學(xué)界和政策主要關(guān)注的是非正規(guī)就業(yè)整體，那么，介入性別變量對(duì)非正規(guī)就業(yè)總體進(jìn)行細(xì)分，尤其是對(duì)女性非正規(guī)就業(yè)群體的福利權(quán)益問題進(jìn)行分析，也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、非正規(guī)就業(yè)女性群體范圍的界定

“非正規(guī)就業(yè)”在不同國(guó)家和地區(qū)稱呼不完全一樣，也被稱為“非典型就業(yè)”、“非標(biāo)準(zhǔn)工作”或“靈活就業(yè)”等。20世紀(jì)80年代以來，“非正規(guī)就業(yè)”概念被越來越多地用來研究中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)分化和就業(yè)問題，其概念的內(nèi)涵范圍得以逐步拓寬。不僅包括非正規(guī)部門，如臨時(shí)性、季節(jié)性就業(yè)和鐘點(diǎn)工，如社區(qū)服務(wù)、家政服務(wù)等，而且包括正規(guī)部門的臨時(shí)雇傭人員和自雇傭者。

本文討論“非正規(guī)就業(yè)”概念取自廣義定義。以就業(yè)部門來說，既包括非正規(guī)組織或部門的就業(yè)、正規(guī)部門里的短期臨時(shí)性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣就業(yè)、分包生產(chǎn)或服務(wù)項(xiàng)目的外部工人等就業(yè)，還包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)、自我就業(yè)等;就群體來源上來說，不僅包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體、下崗失業(yè)后靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)群體，還包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)、家庭企業(yè)、季節(jié)性就業(yè)和自雇傭者等;就就業(yè)形式和工作福利來說，主要包括未簽訂勞動(dòng)合同、未建立穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，收入水平較低，缺乏基本的勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保障，以及勞動(dòng)時(shí)間較長(zhǎng)，職業(yè)變換快的就業(yè)形式。本文使用的非正規(guī)就業(yè)女性群體的邊界是開放的，即指在廣義“非正規(guī)就業(yè)”概念涵蓋范圍內(nèi)的所有就業(yè)女性。

二、河南省女性群體非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)狀分析

近年來，非正規(guī)就業(yè)女性化發(fā)展趨勢(shì)越來越明顯，表現(xiàn)在非正規(guī)就業(yè)總體中女性就業(yè)者的比例一直居高不下，而且有上升的趨勢(shì)。國(guó)際勞工組織研究結(jié)果表明目前全世界52%的就業(yè)女性從事非正規(guī)就業(yè)［2］。發(fā)展中國(guó)家這一比例更高一些，在亞洲，73% 的女性勞動(dòng)者從事非正規(guī)就業(yè)［3］(P18－27)。由于非正規(guī)就業(yè)群體邊界開放又缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，河南省非正規(guī)就業(yè)女性群體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)很難精確得到，因此本文的分析基礎(chǔ)主要是依據(jù)筆者對(duì)非正規(guī)就業(yè)女性的走訪資料和2012年對(duì)“河南省農(nóng)村外出務(wù)工女性的福利獲得”所做的問卷調(diào)查資料。

為了對(duì)河南省目前非正規(guī)就業(yè)女性群體勞動(dòng)就業(yè)與權(quán)益保障現(xiàn)狀進(jìn)行全面了解，2013年9月至2014年2月，課題組成員對(duì)河南省鄭州市部分非正規(guī)就業(yè)女性進(jìn)行了走訪。主要涉及的工種有餐飲服務(wù)業(yè)、家政工、保潔工、制造業(yè)、建筑業(yè)等的操作工人。從走訪結(jié)果來看，河南省非正規(guī)就業(yè)女性群體的勞動(dòng)就業(yè)、生活狀況和權(quán)益保障情況特征如下。

(一)法律意識(shí)淡薄，尤其是對(duì)國(guó)家勞動(dòng)就業(yè)相關(guān)法律，對(duì)勞動(dòng)者基本權(quán)利的保護(hù)規(guī)定知之甚少

調(diào)查和走訪樣本中女性的年齡分布情況為:30歲以下的女性占到女性樣本總量的70%以上;文化水平初中及以下的占女性樣本總量的60%以上。很多調(diào)查對(duì)象當(dāng)被問及是否了解國(guó)家勞動(dòng)就業(yè)相關(guān)法律時(shí)一臉茫然，甚至有些表示“沒聽說過”。年齡小、知識(shí)水平低、法律意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)呈現(xiàn)出非正規(guī)就業(yè)女性群體的主要特點(diǎn)。

(二)勞動(dòng)就業(yè)狀況不理想

勞動(dòng)合同簽訂率低，勞動(dòng)關(guān)系松散不穩(wěn)定。調(diào)查和走訪的對(duì)象中絕大多數(shù)沒有簽訂勞動(dòng)合同，只是雙方口頭協(xié)議，有些雇傭形式更靈活、走留自便。當(dāng)然有一部分和雇主簽訂了勞動(dòng)就業(yè)合同，但存在的問題是有些企業(yè)與女工簽訂的勞動(dòng)合同內(nèi)容不公正，只規(guī)定了女職工的責(zé)任義務(wù)、懲罰條款及解雇情況，對(duì)職工權(quán)益只字不提，甚至有對(duì)女職工概不負(fù)責(zé)的生死合同存在。另外，由于女性非正規(guī)就業(yè)人員文化水平大多不高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差、崗位力量十分弱小、進(jìn)出門檻較低，工作極不穩(wěn)定，職業(yè)變動(dòng)很頻繁，有些調(diào)查對(duì)象半年內(nèi)換了幾份工作。

工資福利水平低，工作時(shí)間較長(zhǎng)，勞動(dòng)強(qiáng)度大。非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)往往游離于政府管制之外，政策難以對(duì)其形成有效約束。另外，在全球“強(qiáng)資本、弱勞工”的形勢(shì)下，中國(guó)勞動(dòng)力供大于求現(xiàn)象嚴(yán)重，用人單位更容易壓低非正規(guī)就業(yè)女性的工資，而且克扣或拖欠工資情況也經(jīng)常發(fā)生，主要表現(xiàn)在“壓工資”。單位或雇主往往少發(fā)或緩發(fā)一個(gè)月工資，逼迫女工繼續(xù)工作。另外還有一些非正規(guī)就業(yè)部門違規(guī)向女職工收取押金、保證金或其它費(fèi)用。女職工超時(shí)加班現(xiàn)象極為普遍，甚至由于基本工資水平較低，女職工為了賺取更多的加班費(fèi)“自愿”加班。就調(diào)查和走訪對(duì)象而言，女工日工作時(shí)間在8小時(shí)以上的占總數(shù)的2/3以上，有的每天要加班3至4個(gè)小時(shí)，很多非正規(guī)就業(yè)女工基本不能享受國(guó)家規(guī)定的公休日和節(jié)假日。女性非正規(guī)就業(yè)群體無論是從事家政服務(wù)、餐飲服務(wù)還是保潔工等工作，其共同特點(diǎn)是體力或半體力勞動(dòng)，勞動(dòng)強(qiáng)度也很大。

非正規(guī)就業(yè)女性組織化程度低，勞動(dòng)者職業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)，不容易組建自己的組織，勞動(dòng)權(quán)益容易受到侵害，集體維權(quán)很難實(shí)現(xiàn)。學(xué)者的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，非正規(guī)就業(yè)男性加入工會(huì)的只有34.7%，不足正規(guī)就業(yè)男性的一半;而女性非正規(guī)就業(yè)者加入工會(huì)的比例更低，僅為27.6%。此外，成為專業(yè)行業(yè)組織、聯(lián)誼會(huì)組織成員的非正規(guī)就業(yè)者，特別是女性的比例比較低［4］(P50)。

(三)日常生活狀況不容樂觀

無論物質(zhì)生活條件，還是精神生活層面，河南省非正規(guī)就業(yè)女性群體的日常生活狀況都不容樂觀。從調(diào)查走訪的結(jié)果來看，大多數(shù)女工居住條件極差。她們解決居住問題主要有兩種途徑:一是住在雇主或單位提供的集體宿舍。一般是多人一間房或很多人居住在筒子房，有些不需自己再交費(fèi)，有些還須繳費(fèi);二是自己租屋居住。大多選擇在都市鄉(xiāng)村或多人合租。除了特殊工種如家庭保姆外，其他工種就業(yè)的女性，在飲食、飲水、洗浴、衛(wèi)生、取暖等基本生活條件方面極差。精神層面的需要更是無從滿足。由于公共娛樂文化設(shè)施缺乏、收入較低、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)等因素的制約，非正規(guī)就業(yè)女性群體文化活動(dòng)貧乏、文化生活低俗、文化消費(fèi)水平低下等，精神文化生活需要得不到基本滿足。

(四)社會(huì)福利保障基本享受不到

《勞動(dòng)法》中針對(duì)女職工的保護(hù)，如產(chǎn)假，四個(gè)特殊時(shí)期保護(hù)等多半難以實(shí)現(xiàn)，也很少能享受到職業(yè)培訓(xùn)以及就業(yè)服務(wù)的機(jī)會(huì)。絕大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)女性缺乏基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)。由于沒有簽訂勞動(dòng)(務(wù))合同，沒有穩(wěn)定正式的雇用關(guān)系，再加上他們收入低，工作變動(dòng)頻繁，根本無力投保，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)的保障基礎(chǔ)。河南省非正規(guī)就業(yè)女性總體中大部分是來自農(nóng)村的農(nóng)民工，受國(guó)家政策和河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，河南農(nóng)村社會(huì)福利享受的比較小，因此她們?nèi)狈镜纳鐣?huì)福利意識(shí)，更不用說去積極爭(zhēng)取自己的社會(huì)保障權(quán)利。缺乏基本的社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障成為非正規(guī)就業(yè)女性群體的最主要特征。

三、改善非正規(guī)就業(yè)女性群體社會(huì)權(quán)益現(xiàn)狀路徑

林林總總的非正規(guī)就業(yè)原因的理論解釋，最為普遍認(rèn)同的當(dāng)屬排斥與剝奪理論，因?yàn)檫@一說法基本代表了絕大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者被迫選擇此種就業(yè)方式的無奈。由于長(zhǎng)期以來法律、政策、規(guī)章制度制訂的偏見或忽視，公共政策的制定很少?gòu)男詣e視角關(guān)注非正規(guī)就業(yè)群體?，F(xiàn)有的針對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障政策設(shè)計(jì)中，很難找到適用于以女性為主的家政工、保潔工、小時(shí)工等，這使得非正規(guī)就業(yè)女性群體參與社保的權(quán)利很容易被剝奪。國(guó)家的社會(huì)福利和保護(hù)很少擴(kuò)展到非正規(guī)就業(yè)者。在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，為了降低勞動(dòng)力成本，雇主更愿意雇傭非正規(guī)就業(yè)者，以便規(guī)避義務(wù)從而更多獲利。而勞動(dòng)者因?yàn)閸徫涣α刻。ㄟ^自身努力很難改變這種嚴(yán)重受剝奪的現(xiàn)狀?，F(xiàn)實(shí)的做法就是政府本著優(yōu)化就業(yè)環(huán)境、改善民生的理念，從完善基本公共服務(wù)入手切實(shí)改善我省非正規(guī)就業(yè)女性整體的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件。2012年7月出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》從實(shí)踐操作層面制定了基本公共服務(wù)國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)，明確了四個(gè)主要目標(biāo):供給有效擴(kuò)大、發(fā)展較為均衡、服務(wù)方便可及、群眾比較滿意，最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。2012年12月《河南省人民政府關(guān)于印發(fā)河南省基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》的下發(fā)對(duì)于我省基本公共服務(wù)的完善將是極大的促進(jìn)。但是，從國(guó)家到地方的政策安排不難看出，性別差異被嚴(yán)重忽視，女性非正規(guī)就業(yè)者作為弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)，她們的權(quán)益保障問題很少被政策涉及。因此，政府應(yīng)結(jié)合我國(guó)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)狀，研究制定對(duì)非正規(guī)就業(yè)女性的支持、扶助和管理政策。

首先，全面加強(qiáng)完善各種勞動(dòng)制度，為全體勞動(dòng)者尤其是非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者免費(fèi)提供勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)、勞動(dòng)人事爭(zhēng)議調(diào)解仲裁和勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法維權(quán)等服務(wù)。全面推行勞動(dòng)合同制度，提高非正規(guī)就業(yè)女性勞動(dòng)合同簽訂率，規(guī)范企業(yè)行為，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)用工的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，加大懲罰力度。健全工資支付保障機(jī)制，提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，健全企業(yè)薪酬調(diào)查和信息發(fā)布制度。加大勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力度，加強(qiáng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁服務(wù)體系建設(shè)，規(guī)范辦案程序，確保女性權(quán)益。

其次，制定相應(yīng)的公共政策對(duì)我省非正規(guī)就業(yè)女性進(jìn)行社會(huì)扶助，尤其是制定推行適合女性非正規(guī)就業(yè)者的簡(jiǎn)便易行的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，特別是非正規(guī)就業(yè)女性的生育保障制度，使非正規(guī)就業(yè)女性都能享受到最基本的社會(huì)保障，更好地促進(jìn)女性非正規(guī)就業(yè)。第一，針對(duì)女性非正規(guī)就業(yè)特點(diǎn)，制定相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)。處于弱勢(shì)地位的非正規(guī)就業(yè)女性的社會(huì)保險(xiǎn)的建立是非正規(guī)就業(yè)女性權(quán)益保障機(jī)制的重要內(nèi)容。非正規(guī)就業(yè)群體規(guī)模越來越大，一直把他們排除在社會(huì)保險(xiǎn)制度之外，會(huì)帶來貧富差距的增大和社會(huì)不穩(wěn)定，也不利于政府就業(yè)問題的解決。因此，應(yīng)設(shè)計(jì)簡(jiǎn)便靈活、形式多樣、門檻較低的社會(huì)保險(xiǎn)品種，使非正規(guī)就業(yè)女性能平等地享有社保的權(quán)利。第二，建立非正規(guī)就業(yè)女性生育保險(xiǎn)制度，將其納入社會(huì)生育保險(xiǎn)的范疇。政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，降低單位繳費(fèi)比例，確保非正規(guī)就業(yè)女性享受到生育保險(xiǎn)金。

再者，建立健全適合我省非正規(guī)就業(yè)女性發(fā)展的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)制，免費(fèi)提供就業(yè)政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹、就業(yè)失業(yè)登記等服務(wù)。非正規(guī)就業(yè)未來發(fā)展的空間很大，政府應(yīng)大力支持非正規(guī)就業(yè)組織機(jī)構(gòu)的成立，健全便于女性進(jìn)入非正規(guī)就業(yè)的服務(wù)設(shè)施。這一點(diǎn)可以借鑒歐盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。歐盟國(guó)家女性非正規(guī)就業(yè)比例很高，公共服務(wù)很完善，許多國(guó)家有一整套幫助非正規(guī)就業(yè)女性的一條龍服務(wù)措施，為其提供咨詢、進(jìn)行指導(dǎo)和具體的職業(yè)培訓(xùn)、幫助自我就業(yè)者獲得金融支持等。我國(guó)很多城市中也有一些類似的組織和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但和下崗失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員和新增勞動(dòng)力數(shù)量比起來，此種服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，再加上宣傳不到位，很多求職者不知道應(yīng)該怎么做，甚至不知道有這種機(jī)構(gòu)存在。因此應(yīng)主要完善以下服務(wù):一是大力推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立，補(bǔ)充公共就業(yè)服務(wù)人員，滿足非正規(guī)就業(yè)數(shù)量不斷增長(zhǎng)的需求;二是加強(qiáng)宣傳，使非正規(guī)就業(yè)者能及時(shí)充分地了解這些機(jī)構(gòu)的職能;三是為非正規(guī)就業(yè)女性提供真實(shí)、有效、豐富的就業(yè)信息，使勞動(dòng)力供求雙方信息互通，另外，提供專業(yè)咨詢，以減少求職盲目性，提高求職效率和成功率;四是為非正規(guī)就業(yè)女性提供免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)，根據(jù)我省女性非正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，提供針對(duì)性強(qiáng)、內(nèi)容豐富的培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，為其提高就業(yè)質(zhì)量打好基礎(chǔ)。這一點(diǎn)應(yīng)和我省的職業(yè)教育聯(lián)系在一起，加強(qiáng)政府統(tǒng)籌，強(qiáng)力推進(jìn)職業(yè)教育，充分利用各種培訓(xùn)教育資源，深入實(shí)施全民技能振興工程，大力開展職業(yè)培訓(xùn)。

最后，完善各種基本生活服務(wù)設(shè)施，為非正規(guī)就業(yè)女性的發(fā)展提供各種社會(huì)支持模式。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)落實(shí)基本公共服務(wù)政策。大力發(fā)展廉租住房和公共租賃住房、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、公共文化體育設(shè)施等，為非正規(guī)就業(yè)女性的發(fā)展提供多元社會(huì)支持，形成完善的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，提高非正規(guī)就業(yè)女性的生活質(zhì)量，促進(jìn)其更好地發(fā)展。

總之，從調(diào)查訪談結(jié)果來看，非正規(guī)就業(yè)提高了河南女性的勞動(dòng)就業(yè)率，為女性參與社會(huì)勞動(dòng)提供更多機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了女性的就業(yè)需求。但另一方面，女性非正規(guī)就業(yè)者收入低、流動(dòng)性強(qiáng)，勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定，社會(huì)福利權(quán)益保障嚴(yán)重不足。為此基本公共服務(wù)的構(gòu)建和完善，對(duì)切實(shí)保障非正規(guī)就業(yè)女性的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)福利保障權(quán)益顯得越來越重要。

［1］［美］Martha Alter Chen.Women in the Informal Sector:a Global Picture，the Global Movement［J］.SAIS Review，2001(11).

［2］［瑞士］ILO.Statistical update on employment in the informal economy［R］.Geneva:International Labor office，2011.

［3］［美］Martha Alter Chen.Informality and Social Protection:Theories and Realities［Z］.IDS Bulletin，2008.

［4］譚琳.1995－2005:中國(guó)性別平等與婦女發(fā)展報(bào)告［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.