鄉(xiāng)村治理模式變遷的推動力分析 *

吉 青

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

*收稿日期：2013-11-11

基金項目：安徽省教育廳人文社科項目“善治視域下鄉(xiāng)村治理變遷的實證研究”(2009sk080)；安徽省教育廳青年教師資助項目“后農(nóng)業(yè)稅時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革”(2007jqw022)成果。

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村無疑在中國的發(fā)展中占據(jù)著重要地位。新中國成立以來，農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，與此相適應(yīng)，農(nóng)村的治理模式也經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。梳理鄉(xiāng)村治理模式的變遷，厘清和總結(jié)鄉(xiāng)村治理變遷的推動因素，對促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的進(jìn)一步發(fā)展具有重要意義。

一、建國以來鄉(xiāng)村治理模式的變遷歷程

新中國成立以來，我國的鄉(xiāng)村治理大致經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段：

(一)建國之初的鄉(xiāng)村治理模式

新中國成立之初，為鞏固新生政權(quán)，黨和國家很快在全國范圍開展了土地改革運(yùn)動，改變原來的地主土地所有以滿足農(nóng)民對土地的需要。此舉也使得國家政權(quán)逐步的深入對農(nóng)村社會的控制。1950年12月8日，政務(wù)院第62次政務(wù)會議通過的《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定：鄉(xiāng)與行政村并存，共同作為農(nóng)村的基層政權(quán)組織。并明確指出鄉(xiāng)(村)人民代表大會和鄉(xiāng)(村)人民政府是人民行使權(quán)利的機(jī)關(guān)。

為適應(yīng)當(dāng)時農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)業(yè)合作化的需要，1954年1月中央人民政府內(nèi)務(wù)部(當(dāng)時的民政部)頒布《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》，對鄉(xiāng)政權(quán)組織、民主制度以及工作方法作出了調(diào)整。《指示》規(guī)定，在普選的基礎(chǔ)上，建立鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)人民政府委員會，以領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)和組織人民行使權(quán)力。1954年9月，新中國第一屆全國人民代表大會第一次全體會議通過了《中華人民共和國憲法》，《憲法》第五十三條第三款明確規(guī)定：“縣、自治縣的行政區(qū)域劃分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。而“區(qū)”一律改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，取消原來的行政村建制，一律改為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。由此，由土地改革開始，國家政權(quán)逐步深入至村莊內(nèi)部，建立起了自上而下的空前嚴(yán)格的控制體系。

(二)人民公社體制

1958年8月，中共中央公布《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，隨后建立起了工農(nóng)商學(xué)兵五位一體的高度統(tǒng)一的人民公社，人民公社成為了農(nóng)村社會的基層單位。人民公社是一種政社合一、經(jīng)社合一的政權(quán)組織，國家通過高度嚴(yán)密性和嚴(yán)格紀(jì)律性的行政系統(tǒng)對農(nóng)村社會實行無處不在、無處不有的嚴(yán)格控制。

人民公社具有三個特征：“政社合一”、“一大二公”和黨政不分。所謂“政社合一”即國家政權(quán)組織與人民公社組織合而為一。一方面，作為經(jīng)濟(jì)組織，公社要負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營、組織、領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，作為行政組織，公社又必須接受上級政府的領(lǐng)導(dǎo)，管理公社內(nèi)的行政事務(wù)。“一大二公”，即人民公社規(guī)模大，且追求公有化程度越高越好，公社壟斷了農(nóng)村的絕大部分資產(chǎn)，包括土地及其他生產(chǎn)資料和資源。對于人民公社的規(guī)模，《決議》中有明確規(guī)定：“社的組織規(guī)模，……一般以一鄉(xiāng)一社、兩千戶左右較為合適?！械牡胤礁鶕?jù)自然地形條件和生產(chǎn)發(fā)展的需要，也可以由數(shù)鄉(xiāng)并為一鄉(xiāng)，組成一社，六、七千戶左右?！?此外，人民公社還實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，公社權(quán)力大多集中在公社黨委，尤其是黨委書記手里，因而形成了權(quán)力高度集中的組織和管理體制。[1]

“政社合一”的模式確立了黨和國家在鄉(xiāng)村社會的絕對權(quán)威，實現(xiàn)了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的全面滲透，使得國家對農(nóng)村的動員和整合能力得到空前增強(qiáng)，也對中國六七十年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了相當(dāng)顯著的作用。人民公社通過小社并大社擴(kuò)大公社規(guī)模，把大范圍內(nèi)的農(nóng)民歸于統(tǒng)一公社，大大降低了公社的管理成本；而通過嚴(yán)密的意識形態(tài)教育，農(nóng)民對人民公社的認(rèn)同和內(nèi)在的生產(chǎn)積極性得以提升，發(fā)展了農(nóng)村的生產(chǎn)，提高了農(nóng)民的素質(zhì)，也為當(dāng)時快速實現(xiàn)工業(yè)化提供了一定的保障。[2]但人民公社因為其內(nèi)在結(jié)構(gòu)和功能的不足，并不能實現(xiàn)對農(nóng)村社會的有效管理，無法為農(nóng)村社會的發(fā)展提供持久的發(fā)展動力。

(三)“鄉(xiāng)政村治”模式

20世紀(jì)70年代末80年代初，我國農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。作為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的第一步，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了人民公社“一大二公”、“高度集中”、“大鍋飯”的舊體制，由此也帶來了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和模式的變化。尤其是80年代初期的村民自治的出現(xiàn)，為農(nóng)村社會的重新穩(wěn)定和發(fā)展提供了一個新的路徑，也使中國農(nóng)村呈現(xiàn)了一種新的治理模式——“鄉(xiāng)政村治”。

1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，《通知》指出：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。憲法已明確規(guī)定在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開。此后，人民公社逐步被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所取代。1987年11月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，村民自治得以在全國范圍內(nèi)試行。1998年11月又通過了正式的《中華人民共和國村民委員會組織法》，將“鄉(xiāng)政村治”這種新型農(nóng)村管理模式以法律的形式確定下來。所謂“鄉(xiāng)政村治”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為基層政權(quán)，代表國家對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)行使行政管理的職能，但并不直接管理基層具體事務(wù)；而在鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村相關(guān)事務(wù)行使自治權(quán)。[3]在“鄉(xiāng)政村治”模式下，從法律的角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村之間是“指導(dǎo)關(guān)系”，而非“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。而在實際運(yùn)作中卻呈現(xiàn)出村委會行政化的傾向，并未能真正體現(xiàn)出村的自治。甚至在上個世紀(jì)末期，還導(dǎo)致干群矛盾激化、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、村民自治陷入困境等諸類問題的產(chǎn)生。

二、鄉(xiāng)村治理變遷的推動力解析

由以上論述可見，建國以后，我國農(nóng)村治理的結(jié)構(gòu)和模式經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，鄉(xiāng)村治理何以能夠不斷向前推進(jìn)，筆者以為，主要可以從以下幾個方面來分析。

(一)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是推動鄉(xiāng)村治理變遷的物質(zhì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政治民主的先導(dǎo)。同樣，鄉(xiāng)村治理的變遷也離不開農(nóng)民生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“如果要政治變革和行政變革的成果鞏固下來，沒有社會物質(zhì)生產(chǎn)力的高度發(fā)展是難以想象的?！盵4]新中國成立后，土地改革使得農(nóng)村社會生產(chǎn)生活單位小而分散，恢復(fù)農(nóng)村社會秩序的現(xiàn)實客觀上也需要國家政權(quán)下沉到農(nóng)村基層。從這種意義上來說，社會主義改造完成后，大一統(tǒng)的人民公社的產(chǎn)生有其必然性。改革開放后，各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村社會興起，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，改變了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得鄉(xiāng)村治理的資源基礎(chǔ)發(fā)生了質(zhì)的變化。尤其是市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，不僅為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的活力，也對農(nóng)民的政治參與和農(nóng)村的整體發(fā)展起到了很大的推動作用。具體來說，市場經(jīng)濟(jì)的孕育和發(fā)展，打破了農(nóng)村的單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成了公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)充分并存的格局，農(nóng)民的利益出現(xiàn)分化，利益沖突也凸顯出來，更多的農(nóng)民關(guān)注村莊內(nèi)的資源配置。此外，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促生了農(nóng)民的主體意識和平等意識，也使農(nóng)民更加富有思想和理性，積極參與對村莊事務(wù)的管理。廣大農(nóng)民經(jīng)常化的政治參與為鄉(xiāng)村治理的變遷提供了根本的動力。

(二)政府治理理念和戰(zhàn)略的變化和發(fā)展

任何一個時期的鄉(xiāng)村治理都必須在一定的制度框架內(nèi)進(jìn)行。無論是全國性的制度安排，還是地方的政策法規(guī)，都是由政府建制并供給的?？v觀上述建國以來的鄉(xiāng)村治理變遷歷程，從建國之初的土地改革到農(nóng)業(yè)社的成立，其目的都是國家為了促使新生政權(quán)的政策能在農(nóng)村得到有效推行，并有效的動員農(nóng)民而建立的。這些建設(shè)一方面把鄉(xiāng)村社會納入了國家政權(quán)的管轄范圍以內(nèi)，保證了國家政權(quán)在農(nóng)村的穩(wěn)定，也推動了廣大農(nóng)民參與到國家對農(nóng)村的建設(shè)之中來。1958年之后，人民公社建立，國家為快速實現(xiàn)工業(yè)化大量汲取農(nóng)村資源。至此，國家行政力量得以大幅度推進(jìn)，實現(xiàn)了對農(nóng)村社會的控制，國家權(quán)力也進(jìn)一步向鄉(xiāng)村社會延伸。即使是農(nóng)民創(chuàng)造的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營和村民自治，在其發(fā)展、完善的過程中，也需要政府的支持和推廣?！洞迕裎瘑T會組織法》的頒布與修訂，既是對村民自治的約束也是對村民自治的保障?！霸谧园l(fā)的制度安排，尤其是正式的制度變遷中，往往也需要用政府的行動來促進(jìn)變遷過程。”[5]

(三)鄉(xiāng)村精英對鄉(xiāng)村治理變遷具有“推波助瀾”的作用

所謂鄉(xiāng)村精英是指村莊內(nèi)在某些方面較一般村民擁有更多的優(yōu)勢資源，能夠利用這些資源取得成功，并為村莊做出了貢獻(xiàn)，從而具有某種權(quán)威并能對其他成員及其行為產(chǎn)生影響的村民?！爸挥心軌蛱峁┥鐓^(qū)公益的需求，以不同的方式提供保護(hù)的人，才能在眾多的地主中獲得與眾不同的精英地位?！盵6]筆者曾撰文將鄉(xiāng)村精英劃分為政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、宗族精英和文化精英。[7]在鄉(xiāng)村社會發(fā)展的不同時期，鄉(xiāng)村精英都發(fā)揮著重要的作用，也對鄉(xiāng)村治理模式的變遷起到了推波助瀾的作用。在傳統(tǒng)的中國社會，國家政權(quán)力量所及僅至縣級，即所謂“皇權(quán)止于縣政”，而鄉(xiāng)村則處于族長、鄉(xiāng)紳和地方名流的共同治理之下，這些人依靠自己的經(jīng)濟(jì)實力、良好的品行威望及村莊傳統(tǒng)的支持而取得精英權(quán)威。人民公社時期，“政社統(tǒng)一”的模式使鄉(xiāng)村社會中傳統(tǒng)的精英權(quán)威遭到了摧毀式的破壞。只有農(nóng)會干部成為了國家和農(nóng)民之間的連接點(diǎn)，但在不斷的政治運(yùn)動下，農(nóng)會干部作為當(dāng)時鄉(xiāng)村社會僅存的精英卻帶有強(qiáng)烈的國家的意識形態(tài)。改革開放后，國家開始對農(nóng)村政治上實施放權(quán)，經(jīng)濟(jì)上推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，寬松的環(huán)境使農(nóng)村涌現(xiàn)出了一大批農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)戶、工商業(yè)經(jīng)營者等經(jīng)濟(jì)能人，即所謂的“經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)紳”，也為宗族的回復(fù)提供了契機(jī)。村干部、村莊里的經(jīng)濟(jì)能人、家族中有威望的人成為村莊這一治理場域中的重要力量，通過各種途徑對村莊內(nèi)的事務(wù)施加影響。近年來出現(xiàn)的“富人村長”、宗族勢力控制村民選舉是最典型的表現(xiàn)。由此可見，在中國鄉(xiāng)村治理變遷的過程中，盡管具有明顯的政府主導(dǎo)性，國家也為鄉(xiāng)村社會設(shè)計了不同的治理結(jié)構(gòu)，但國家必須充分利用鄉(xiāng)村精英才能實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的有效治理。

(四)農(nóng)民的不斷成熟是鄉(xiāng)村治理變遷的內(nèi)在動力

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的重要主體，對鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要作用?！班l(xiāng)村問題的解決，天然要靠鄉(xiāng)村人為主力。我們組織鄉(xiāng)村的意思，就是要形成這解決問題的主力?！盵8]建國初期，整個國家處于一窮二白的局面，黨和政府沒有充足的財力投入教育。雖然在革命期間展開過“掃盲”和教農(nóng)民識字，但并未能從根本上改變農(nóng)民整體素質(zhì)低的狀況。農(nóng)民封建閉塞思想濃厚、政治觀念淡薄、文化知識落后，使中央的政策在推行過程中困難重重。新生的人民政權(quán)也對農(nóng)民進(jìn)行了文化和思想政治教育，但由于基礎(chǔ)薄弱和傳統(tǒng)臣民文化的影響，收效并不顯著。在當(dāng)時高度集權(quán)的控制模式下，農(nóng)民并未能成為村莊內(nèi)真正意義上的治理主體，對于組織的依附性使得農(nóng)民失去了能動性。改革開放以后，伴隨鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動模式的變革，社會主義市場經(jīng)濟(jì)得以確立并發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動的范圍大幅度擴(kuò)展，農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，價值觀念也發(fā)生了變化，獨(dú)立性和自主性越來越強(qiáng)?！叭藗兪芙逃某潭扔?，對民主的要求就愈強(qiáng)烈”。[9]農(nóng)民開始關(guān)注自己生活的村莊，希望對村莊內(nèi)的事務(wù)發(fā)表自己的意見進(jìn)而影響村莊的發(fā)展。村民自治作為農(nóng)民的創(chuàng)舉應(yīng)運(yùn)而生，有力地推動了鄉(xiāng)村治理的變革和發(fā)展。雖然村民自治的運(yùn)作還不夠完善，但其中的村民選舉歷練了農(nóng)民的民主精神和參與村莊事務(wù)的能力，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理奠定了有力的基礎(chǔ)?？梢?，農(nóng)民的自主行為推動著鄉(xiāng)村治理制度的創(chuàng)新，“農(nóng)民是具有自主性和創(chuàng)新性的積極行動者。民間力量是推動農(nóng)村制度創(chuàng)新和鄉(xiāng)村治理變遷的主要主體。”[10]

三、結(jié)語與思考

從建國以后農(nóng)村改革的歷史進(jìn)程來看，無論是經(jīng)濟(jì)改革還是政治改革，都并不單純是農(nóng)民自發(fā)行為的結(jié)果，也不完全是政府自上而下推動的，而是國家、鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民不同方面相互作用的結(jié)果。只是在這種相互作用中，國家(如公社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán))占據(jù)了中心地位，而鄉(xiāng)村精英、農(nóng)民卻處于邊緣化的從屬地位，這使得建國以來的鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)出明顯的國家建構(gòu)特性。自2000年農(nóng)村開始稅費(fèi)改革試點(diǎn)，農(nóng)村社會呈現(xiàn)出新的局面。2002年中共十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的戰(zhàn)略部署；2005年十六屆五中全會提出建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”的重要?dú)v史任務(wù)；2006年全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅；從2004年開始，中央連發(fā)了9個涉及“三農(nóng)”的一號文件，出臺了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的政策措施。國家對農(nóng)村發(fā)展的重視，以及鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實困境，都在呼喚新的治理模式的出現(xiàn)——多元主體合作治理模式。這一全新的治理模式強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和多元主體參與鄉(xiāng)村治理的地位平等性，賦予鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民真正的治理主體地位，以實現(xiàn)國家、鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理過程中的良性互動。

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