新型城鎮(zhèn)化背景下的行政法治建設
——江蘇省法學會行政法學研究會2013年年會綜述

李祎恒

(河海大學馬克思主義學院,江蘇南京 210098)

新型城鎮(zhèn)化背景下的行政法治建設
——江蘇省法學會行政法學研究會2013年年會綜述

李祎恒

(河海大學馬克思主義學院,江蘇南京 210098)

江蘇省法學會行政法學研究會2013年學術年會以“新型城鎮(zhèn)化背景下的行政法治建設研究”為主題,圍繞生態(tài)文明建設的法治保障研究、農(nóng)民土地權益保護研究、城市交通與治理法治研究以及行政審判體制改革研究等內(nèi)容進行了深入的研討和交流。對于生態(tài)文明建設的法治保障,與會代表集中討論了立法、執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)中的法律保障,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的法律規(guī)制以及生態(tài)文明建設的江蘇經(jīng)驗等問題。會議還以集體土地征收為切入點,集中討論了農(nóng)民土地權益保護的相關問題。在行政審判體制改革方面,是否應當設立行政法院是與會代表討論的焦點問題。此外,代表們對行政訴訟中的具體制度也進行了深入的研討。本次年會還關注了道路收費、交通違法處理與出租車運營許可等城市交通治理上的熱點問題。

新型城鎮(zhèn)化;行政法治建設;江蘇法學;會議綜述

江蘇省法學會行政法學研究會2013年學術年會于2013年11月16日在南京市溧水區(qū)召開。本次年會由省法學會行政法學研究會主辦,河海大學法學院承辦。江蘇省內(nèi)各高等院校從事行政法學研究的專家學者及江蘇省法院、檢察院、政府法制辦、律師事務所等實務部門的行政法學研究者120余人參加了會議。江蘇省法學會副會長、南京市中級人民法院院長胡道才,江蘇省行政法學研究會會長楊海坤教授在開幕式上致辭。開幕式由江蘇省行政法學會副會長兼秘書長、河海大學法學院院長邢鴻飛教授主持。

本次年會的主題是“新型城鎮(zhèn)化背景下的行政法治建設研究”。江蘇省人大常委會法工委副主任王臘生、江蘇省人民政府法制辦處長蘇建清、江蘇省高級人民法院行政庭副庭長朱建新、南京市人民檢察院民行處處長王友明以及江蘇省法學會副會長、江蘇省行政法學研究會副會長、東南大學法學院院長周佑勇教授就相關議題做主題報告。王臘生副主任就行政復議法修改中的重大問題進行了發(fā)言,提出行政復議法修改中存在7個方面的重大問題,包括行政復議制度的功能定位不明確、行政復議機構的設置問題、行政復議范圍問題、行政復議程序前置的問題、行政復議后的訴訟主體問題、行政復議程序問題以及行政復議能力化建設問題。蘇建清處長分析了行政審批制度改革中的若干主要問題。周佑勇教授以法治中國與行政法治建設與行政程序立法的最新發(fā)展為主題,總結分析了2012—2013年度行政法學的熱點問題。朱建新副庭長從司法機關的視角,向與會代表分享了強化資源環(huán)境保護的幾點設想。王友明處長從應然的角度,提出行政檢察監(jiān)督的范圍應當包括違反上位法的抽象行政行為,違法或不當?shù)木唧w行政行為,行政訴訟中的違法或不當行為。蘇州大學東吳公法與比較法研究所所長王克穩(wěn)教授主持了大會主題發(fā)言,并一一評議。與會者還圍繞“生態(tài)文明建設的法治保障研究”、“農(nóng)民土地權益保護研究”、“城市交通與治理法治研究”以及“行政審判體制改革研究”等當前行政法學的熱點問題進行了深入的研討和熱烈的交流。

一、生態(tài)文明建設的法治保障研究

黨的十八屆三中全會指出,面對新形勢新任務,全面建成小康社會,進而建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢,必須在新的歷史起點上全面深化改革。全面深化改革的一項重要內(nèi)容就是要緊緊圍繞建設美麗中國,深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度,健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制,推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。全會同時提出,建設生態(tài)文明,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護生態(tài)環(huán)境。因此,如何對生態(tài)文明建設進行法治保障,就成為理論界和實務界所共同關注的焦點問題。

一般而言,生態(tài)文明建設的法治保障涉及立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)。在立法環(huán)節(jié),南京工業(yè)大學的溫晉鋒指出,在多元性、差異性和互補性理念指引下的生態(tài)立法必然要遵循安全發(fā)展原則,處理好人與集體、國家與全球、人類和自然、物質(zhì)利益與精神利益以及微觀利益和宏觀利益等各種不同的關系[1]。在執(zhí)法環(huán)節(jié),無錫市北塘區(qū)人民法院的朱剛對環(huán)保行政執(zhí)法的困境和原因進行了深入的分析,提出必須加強環(huán)境監(jiān)管,健全環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度,依靠制度保護生態(tài)環(huán)境[2]。

司法保障是生態(tài)文明建設法治保障的重要環(huán)節(jié),也是不可缺少的一個環(huán)節(jié)。來自江蘇省高級人民法院行政庭的丁鈺系統(tǒng)分析了產(chǎn)生環(huán)境行政訴訟“無訟”困局的內(nèi)外因,認為環(huán)境行政訴訟的出路在于激活最廣泛的公眾參與[3]。無錫市中級人民法院行政庭的孫宏等以無錫環(huán)保審判實踐為藍本,從環(huán)境司法的價值秩序與環(huán)境制度的規(guī)范秩序有機統(tǒng)一的角度,論述了環(huán)保審判的基本理念、基本原則和邏輯體系[4]。蘇州市中級人民法院的姜雨昊認為應當從擴大環(huán)境行政訴訟的受案范圍、放寬起訴資格以及構建起訴主體的多元化3方面對環(huán)境行政訴訟立案法律制度進行完善[5]。常州工學院的黃建文則認為由檢察機關擔任原告并勝訴的環(huán)境公益訴訟案件不具有仿效性,難以在實踐中推進,在當前中國國情條件下,只有確立“環(huán)保行政機關為主、其他社會主體為輔”的適格原告機制才能突破當前環(huán)境公益訴訟的困境[6]。

生態(tài)文明建設中的問題不僅存在于城市,亦及于農(nóng)村。蘇州大學法學院的上官丕亮指出現(xiàn)行環(huán)保法律在防止城市污染向農(nóng)村轉移方面存在立法滯后、執(zhí)法受制于地方、司法救濟難的困境,并建議立法加大環(huán)境污染的處罰力度,環(huán)保執(zhí)法部門實行垂直管理體制,建立環(huán)境公益訴訟制度,多管齊下,遏制城市污染向農(nóng)村轉移[7]。河海大學的李祎恒認為,土地被征收后的出讓和開發(fā)將對周圍的環(huán)境造成極大的影響,如不能始終堅持生態(tài)文明建設的要求,就有可能出現(xiàn)污染環(huán)境、損害公民人身和財產(chǎn)安全的情況。生態(tài)文明建設的要求在土地征收程序中主要通過利益關系人參與機制來有所體現(xiàn)[8]。

生態(tài)文明建設的地方經(jīng)驗也是與會代表較多提及的議題。常州市政府法制辦的周智夏等分析了蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設中生態(tài)文明建設和環(huán)境保護方面面臨的突出問題,并提出了完善生態(tài)文明建設立法體系、嚴格規(guī)范環(huán)境保護行政執(zhí)法、加強生態(tài)環(huán)境的司法保護、加強區(qū)域之間的法治協(xié)作以及加強生態(tài)文明法制治宣傳等對策建議[9]。無錫市政府法制辦的焦克等以無錫市水生態(tài)環(huán)境保護實踐為例,從加強法制協(xié)調(diào)、拓寬融資渠道、實現(xiàn)生態(tài)補償、推進執(zhí)法聯(lián)動以及完善維權方式5個方面,提出了水生態(tài)環(huán)境法治保障的對策措施[10]。

二、農(nóng)民土地權益保護研究

土地權益是農(nóng)民最根本的利益,農(nóng)民土地權益得不到充分的保護是我國經(jīng)濟發(fā)展中面臨的一個重要問題。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出,要依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時,要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益,保障農(nóng)戶宅基地用益物權,在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。此外,還必須縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。圍繞農(nóng)民土地權益保護的議題,會議主要討論了以下相關問題。

集體土地征收會對農(nóng)民土地權益造成根本性和不可逆轉性的影響,在這一過程中存在的問題是與會代表關注的重點。在土地征收的公共利益方面,蘇州市政府法制辦的胡偉華等指出公共利益構成土地征收行為的正當性基礎,是征收決定批準主體對被征收人的承諾。為實現(xiàn)公益承諾之履行,征收決定的公益表達必須具有明確性,土地征收信息必須充分公開,政府的規(guī)劃修改權力必須受到嚴格限制并建立規(guī)劃修改后的二次補償機制[11]。在征地補償方面,無錫市中級人民法院的蔡萍等分析了我國集體土地征收補償制度的立法缺陷,認為應當嚴格界定公共利益的范圍,切實提高征收補償標準,豐富征收補償方式[12]?；窗彩兄屑壢嗣穹ㄔ旱耐醴鼊偟戎胤治隽宿r(nóng)村集體土地征收土地補償費的分配與管理問題[13]。牛延佳指出,“所有權”與“承包權”二元化導致的分配矛盾和集體組織“多元化”造就的矛盾是土地補償費爭議的主要根源[14]。在征地決定方面,蘇州大學法學院博士生歐陽君君基于多階段行政行為理論,認為土地征收審批行為應屬于顯名主義原則的例外情形,在性質(zhì)上應被認定為具體行政行為[15]。

土地征收行為的救濟途徑主要包括行政復議和行政訴訟。司法機關在土地征收中扮演的角色尤為重要,是農(nóng)民土地權益能夠得到充分保障的最后一道防線。徐州市中級人民法院的張婉麗認為,司法應在被動中尋求對失地農(nóng)民利益保護的最大化,并提出從評估時點入手,平衡受損農(nóng)民利益,與以自由裁量權為杠桿,堅持就高不就低補償原則等多條建議[16]。而在行政訴訟途徑之外,有代表也表示了對于行政復議途徑的關注。泰州市中級人民法院的顧金才等針對集體土地征收行為救濟中行政復議制度弱化問題,提出應當從擴大受案范圍、完善行政復議委員會制度以及合理銜接行政復議與訴訟制度等方面出發(fā),充分發(fā)揮行政復議制度在責任行政中應有的促進作用[17]。

針對特定的土地權益,與會代表也進行了深入的研討。連云港市中級人民法院課題組以連云港地區(qū)“城中村”征地案件審理為視角,指出連云港地區(qū)“城中村”征地矛盾成因主要在于程序性規(guī)范失控,因而在現(xiàn)行法律框架內(nèi),通過健全征地正當程序不僅可以規(guī)制“城中村”征地行為的實施,也可以完善行政或者司法實體救濟渠道,更為實現(xiàn)征地實體正義提供了解決“公正與效率”矛盾的現(xiàn)實路徑[18]。宿遷市宿城區(qū)人民法院的許紅會等針對農(nóng)村宅基地及地上房屋征收補償制度中存在的問題,提出要建立市場化的補償標準,擴大補償范圍,完善征收補償?shù)呢敭a(chǎn)評估程序和聽證程序,并建立健全失地農(nóng)民的社會救助制度[19]。

三、行政審判體制改革研究

現(xiàn)有的行政審判體制制約了行政爭議的有效解決,以致“信訪不信法”的現(xiàn)象大量出現(xiàn),而行政訴訟中存在的“受案難、審理難、判決難、執(zhí)行難”等問題也使得司法機關的監(jiān)督作用難以正常發(fā)揮。因此,探索符合我國現(xiàn)實國情所需的行政審判體制已成為近年來行政法學理論研究和司法實踐中的焦點問題。對此,與會代表就當前我國行政審判體制存在的問題、產(chǎn)生原因及改革思路進行了熱烈的討論。

有關行政法院制度的研究在行政審判體制改革中為眾多法學學者和法律工作者所關注,本次會議也收到了許多對該制度進行深入剖析的論文。有代表提出,行政審判體制改革的根本出路在于設立行政法院。常州市戚墅堰區(qū)人民法院的陳美認為破解當前行政審判體制困境的路徑在于創(chuàng)建獨立的行政法院系統(tǒng),這既有利于保障行政法院系統(tǒng)相對于行政系統(tǒng)的獨立性,從而加強對行政權的司法審查和制約,具有可操作性,也能保證國家司法統(tǒng)一性和行政法院的特殊性[20]。連云港市贛榆區(qū)人民法院的朱秀華指出建立行政法院并完善配套人事、財權,法官職務保障制度,方能使行政審判之迷局峰回路轉[21]。徐州市云龍區(qū)人民法院的隋艷美也對設立行政法院持肯定態(tài)度[22]。

對于支持設立行政法院的意見,也有代表表示反對。江蘇省高級人民法院的呂長城基于當前司法獨立的現(xiàn)狀和改革的綜合考慮,指出設置行政法院并非中國行政審判體制改革的唯一路徑選擇,也不是最佳路徑選擇。他認為,中國行政審判體制的改革,應以司法改革為契機,在實現(xiàn)法院整體獨立的前提下,實現(xiàn)行政審判機構的獨立,同時加強行政審判人員的專業(yè)化建設,以此為我國行政訴訟的困境尋求一條突破之路[23]。南京師范大學法學院的李明等認為行政法院審判體制雖是大陸法系行之有效的制度,但不一定是我國行政審判制度改革的根本出路。以保障人民法院獨立行使審判權為前提,對現(xiàn)行行政審判制度加以必要的改良,突破司法地方化的弊病,不僅能有效改善我國行政審判體制的困境,而且更具有經(jīng)濟性和可操作性[24]。蘇州大學王健法學院陳玉領認為即便是設立了行政法院,其獨立性依舊大受限制,對于一些純技術上的障礙完全可以在現(xiàn)有體制框架下加以完善。而在我國特有的語境下,突破行政審判的困境關鍵還是在于改善黨的領導[25]。

民事訴訟與行政訴訟交叉和比較也是與會代表討論較多的議題之一。南京市人民檢察院的李田紅基于檢察機關訴訟主體地位的視角,考察了民事公訴與行政公訴的區(qū)別,認為檢察機關不應作為提起民事公訴的主體,須嚴格把握介入民事訴訟的限度;而在行政公訴上,應堅持檢察機關的行政訴訟監(jiān)督職能定位,積極開展行政公訴[26]。南京市中級人民法院的洪途以房屋轉移登記案件為例,分析了行政訴訟原告資格的問題。他認為,如果債權人的債權已經(jīng)依法轉化為受到法律特別保護的債權,那么就應當賦予債權人在債權實現(xiàn)受到房屋行政登記行為阻卻的情況下,通過提起行政訴訟尋求救濟的權利[27]。南京市江寧區(qū)人民法院的朱靜在分析目前房產(chǎn)類民事、行政案件審理的司法困境的基礎上,提出設立房產(chǎn)登記類案件“民事、行政二審合一”合議庭的路徑[28]。

與會代表還對行政訴訟具體制度中存在的問題進行了研討。在行政訴訟案件的管轄方面,淮安市中級人民法院的吳志偉提出應當有限分離司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域,從而實現(xiàn)行政案件的相對集中管轄[29]。宿遷市中級人民法院的劉志群等認為在現(xiàn)行制度框架下,立足司法的層級監(jiān)督指導職權,依托級別管轄制度,改革和完善行政訴訟指定管轄機制,對實現(xiàn)排斥行政干預、保障公正審判、兼顧司法審查和權益保護之目的,不失為一個“次佳”的選擇[30]。在行政訴訟的受案范圍方面,南通市中級人民法院的張祺煒指出司法政策的轉變導致行政訴訟受案范圍的擴張已經(jīng)從外在的視角轉變成內(nèi)在的追求,對行政指導進行有限的司法審查,既是對當前司法政策的積極呼應,也是我國行政訴訟發(fā)展的必然趨勢[31]。張婉麗等提出將行政慣例納入司法審查的范圍,并結合行政慣例的類型化解構,提煉出一套“形式、實質(zhì)、程序”三元并軌的審查標準要素群以便法院對其進行科學有效的評判[32]。在行政檢察監(jiān)督機制方面,江蘇省南京市人民檢察院的孫道林等以“行政過程論”為分析視角,對行政檢察監(jiān)督范圍展開新的認識,認為行政檢察監(jiān)督應對行政法律的實施過程進行全面、動態(tài)的監(jiān)督,并據(jù)此證明行政檢察監(jiān)督范圍延伸至行政活動階段之成立[33]。在行政訴訟撤訴方面,鎮(zhèn)江市潤州區(qū)人民法院的吳猛針對行政訴訟撤訴審查規(guī)則的缺失問題,提出確立審查原則,合理建構審查程序,增補審查處理方式的具體建議[34]。在行政訴訟調(diào)解機制方面,無錫市濱湖區(qū)人民法院的吳茜認為,行政調(diào)解制度的建立有助于和諧主義訴訟模式的構建,并對調(diào)解模式、調(diào)解范圍、調(diào)解程序設計以及調(diào)解效力進行了設計[35]。蘇州市姑蘇區(qū)人民法院的高文祥對此則不予贊同,他認為行政訴訟協(xié)調(diào)作為一種游離于法律規(guī)定之外、卻又大行其道的案件處理方式,雖然具有一定的政策支撐和現(xiàn)實依據(jù),但卻缺乏理論上的依據(jù)和法治的根基,時下過度的追捧已經(jīng)對行政法治環(huán)境構成了一定程度的威脅,值得警惕[36]。在行政審判技術改革層面,南京市中級人民法院的趙雪雁將禁止過度原則作為一項司法審查技術,從適用的基礎、步驟、強度、范圍四個方面對其在現(xiàn)行法律框架下的運用進行了考量[37]。

此外,相關的議題還包括行政訴訟簡易程序的構建、行政訴訟執(zhí)行制度、連環(huán)訴訟的法律適用、行政責任歸責原則體系的構建以及行政訴訟起訴期限等,在此不再一一贅述。

四、城市交通與治理法治研究

城市交通與治理是行政法學研究中的一個新興的熱點問題。在本次行政法學年會中,與會代表對此也多有討論。東南大學的孟鴻志等針對節(jié)假日免收通行費政策,認為收費公路私人投資主體收取通行費的權利并非依行政授權而取得的規(guī)費征收權,而是依行政特許契約而取得的具有財產(chǎn)價值的私權利。節(jié)假日免收通行費政策盡管具有目的上的正當性,但不能基于公共利益進行限制私人投資主體合法的收費權;所謂的“糾偏”或“警察權力”亦無法為之提供正當化理由。這一政策調(diào)整性規(guī)范對私人財產(chǎn)權利造成了過度限制,構成了行政征收,只有同時規(guī)定補償條款,這一政府規(guī)制才具有實質(zhì)上的合法性[38]。南京市鼓樓區(qū)人民法院的李彭分析了交警記分行為的法律性質(zhì),認為其系屬行政確認行為。而作為一種行政確認行為,交警記分行為應當是可訴的[39]。揚州市中級人民法院行政庭的徐沐陽則以某汽車服務中心訴某市運輸管理所、劉某等27名出租車個體經(jīng)營者交通行政許可案為視角,指出城市出租車業(yè)掛靠經(jīng)營模式被反復采用的主要原因是城市出租車業(yè)市場準入機制中的準入歧視,并由于市場準入歧視的存在,直接導致城市出租車業(yè)行政壟斷的出現(xiàn)。他認為,要實現(xiàn)城市出租車業(yè)的長期良性發(fā)展,就必須切實消除對城市出租車業(yè)的政府規(guī)制中的市場準入歧視,構建公正公平的城市出租車業(yè)市場準入機制[40]。

本次年會閉幕式由江蘇省行政法學研究會副會長、高淳區(qū)政協(xié)主席史劍波主持。研究會會長楊海坤教授對會議進行了總結,對一年來江蘇省行政法學理論與實務工作做了充分肯定。

[1]溫晉鋒.生態(tài)立法的安全性原則[R].南京:江蘇省法學會行政法學研究會,2013.

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D922.1

A

1671 4970(2014)02 0073 05

10.3876/j.issn.1671 4970.2014.02.014

2013 12 18

李祎恒(1985—),男,江蘇鹽城人,博士后,從事不動產(chǎn)法及行政法學研究。