體制創(chuàng)新： 中國養(yǎng)老保險改革的必由之路

摘要：建立全方位的養(yǎng)老保障體系必須破除城鄉(xiāng)、城市內部“雙二元結構”，走改革之路。為此，需要在理清養(yǎng)老保障、養(yǎng)老保險、養(yǎng)老保障體系、養(yǎng)老保險體制和機制等概念基礎上，構建以社會養(yǎng)老保險-家庭戶養(yǎng)老為主體，聚居型養(yǎng)老和流動型養(yǎng)老為輔，即主體與兩翼相結合的積累補充型養(yǎng)老保險新體制。改革和體制創(chuàng)新的關鍵，一是確立以個人賬戶積累為主制度，實行個人繳費積累制和積累賬戶部分實體化，突出個人繳費的主體地位和作用。二是建立與個人賬戶緊密相連的企業(yè)（單位）積累為輔制度，適當降低企業(yè)（單位）繳費率，保證補充型養(yǎng)老體制的順利運轉。三是擺正政府與市場的關系。

關鍵詞：體制創(chuàng)新；養(yǎng)老保險；改革

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2014）02-0106-08DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.02.012

收稿日期：2013-10-08；修訂日期：2013-11-26

作者簡介：田雪原，中國社會科學院學部委員、研究員、博士生導師，國家有突出貢獻專家，享受國務院特殊津貼，兼任全國社科規(guī)劃人口學科組長。

System Innovation： The Only Way for Endowment Insurance System Reformation

TIAN Xueyuan

（Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100005， China）

Abstract：The rapid population aging in 21st century calls for a full oldage security system. It is imperative to carry out necessary reforms and break the traditional dual structure that distinguishes rural residents from urban ones and that distinguishes urban residents within cities. To this end， we need to first clarify the key concepts of oldage security， endowment insurance， oldage security system， endowment insurance system and mechanism， and so on. Our target is to set up a new endowment insurance system which relies mainly on social endowment insurance system and （family） household supporting for the elderly， combined with community supporting and mobile supporting as two types of active supplements. The key of the reform and system innovation includes： 1） to set up a system relying mainly on personal account accumulation， and to make the personal account a true account and emphasize its role as main body of the system. 2） to set up a supplement system of enterprise account accumulation， which is closely connected to personal account. It is advisable to apply a relatively lower premium rate for the enterprise account so as to smooth the supplement systems operation. 3） to assign appropriate roles for the government and the market.

Keywords：system innovation； endowment insurance system； reformation

面對21世紀人口老齡化的加速推進，許多國家都在重新規(guī)劃本國的養(yǎng)老保障體系，改革養(yǎng)老保險體制機制，以求安全度過老齡化峰值“汛期”。中國人口老齡化具有速度比較快、達到的水平比較高和城鄉(xiāng)與地域分布不平衡的特點[1]；同時，經(jīng)濟發(fā)展將長期處于中等收入水平，未富先老矛盾突出[2～3]；社會保障事業(yè)不發(fā)達，養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)、城市內部“雙二元結構”亟待破解等[4]，決定著中國養(yǎng)老保險必須走體制創(chuàng)新之路，并且加大改革的力度。

一、歷史的回顧

在半殖民地半封建的舊中國，廣大民眾生活在水深火熱之中，衣不蔽體、食不果腹，根本無社會養(yǎng)老保障可言。不過在中央蘇區(qū)，社會養(yǎng)老保障則受到某種關注。如1925年第二次全國勞動大全通過的《經(jīng)濟斗爭方案》中，就提出“應實行社會保險制度，使工人于工作傷亡時，能夠得到賠償，疾病失業(yè)老年時能夠得到救濟”。1927年第四次全國勞動大會通過的《經(jīng)濟斗爭決議案》，提出“為了保障工人的生活條件，對不可避免的疾病、死亡、失業(yè)、衰老等，實行社會勞動保險”[5]。其后，在中央蘇區(qū)曾頒布過《勞動法》，規(guī)定雇主每月拿出工資總額的10%～15%，作為雇工生老病死傷殘補助。1948年在哈爾濱召開的第六次全國勞動大會通過決議，規(guī)定按照工齡長短每月發(fā)給相當于本人工資30%～60%的養(yǎng)老金。這個被稱為《東北條例》的實施，曾使東北地區(qū)420個工廠79.6萬名職工受益[6]。然而這些養(yǎng)老保險僅局限在解放區(qū)范圍，全國社會保險事業(yè)的起步和發(fā)展，則是1949年中華人民共和國成立以后的事情。

作為新中國成立后的第一部法典的《共同綱領》，其第23條規(guī)定“逐步實行勞動保險制度”。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》由政務院公布實施，按此條例規(guī)定100人以上的國營工業(yè)企業(yè)職工，享有工傷、疾病、養(yǎng)老等勞動保險待遇，這是開共和國養(yǎng)老保險之先河。到1956年，享受該條例待遇職工人數(shù)達到1600萬，占當年國營、公私合營和私營企業(yè)職工總數(shù)的94%，保險費用全部由企業(yè)負擔。

1958年國務院發(fā)布《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，將企業(yè)退休從《勞動保險條例》中分離出來，與機關工作人員退休合并，形成包括企業(yè)、機關、事業(yè)單位范圍更為廣泛的養(yǎng)老保險?！拔幕蟾锩遍_始后，50年代的養(yǎng)老保險制度被沖垮，1969年起原由各級工會負責管理的勞動保險基金不再籌集。

1978年經(jīng)第五屆全國人民代表大會第二次會議通過、由國務院頒布的《關于工人退休、退職的暫行辦法》和《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，分別按照參加工作時間和工作年限，發(fā)給相當于月工資60%～90%的退休金，并且規(guī)定不得低于25元/月的最低標準。這兩個“辦法”，則開工人和干部兩種退休制度分開之先河，實行了兩種不同的體制和機制。

1991年國務院發(fā)布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，將覆蓋面擴大到集體經(jīng)濟，改養(yǎng)老保險金由國家、企業(yè)、個人共同負擔，建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的養(yǎng)老保險體制機制。1995年《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的通知》提出：“基本養(yǎng)老保險費用由企業(yè)和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”，并在《附件》中，規(guī)定了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合實施辦法》。

1995年《國務院辦公廳轉發(fā)民政部關于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》中，要求從實際出發(fā)，在具備條件的地區(qū)要積極發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)，引導農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險。

1996年《中華人民共和國老年人權益保障法》公布，明確“國家建立養(yǎng)老保障制度，保障老年人的基本生活”，老年人享有養(yǎng)老金，以及關于養(yǎng)老金足額發(fā)放、養(yǎng)老金監(jiān)管、老年福利、老年救助等的明文規(guī)定。2000年《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》發(fā)出，要求城鎮(zhèn)“要建立起以基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、商業(yè)保險、社會救濟、社會福利和社會互助為主要內容的比較完善的養(yǎng)老保障體系”；“逐步建立國家、社會、家庭和個人相結合的養(yǎng)老保障機制”。2005年《國務院關于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》發(fā)布，重申要確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放、擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍、逐步做實個人賬戶、加強基本養(yǎng)老保險金征繳與監(jiān)管、加快提高統(tǒng)籌層次等規(guī)定[7]。至此，城鎮(zhèn)現(xiàn)階段養(yǎng)老保障體系、養(yǎng)老保險體制機制的基本格局有了一個大致的輪廓。

2009年9月，國務院下發(fā)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導意見（簡稱“新農(nóng)?！保?。新農(nóng)保是以保障農(nóng)村居民年老時的基本生活為目的，以?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)為原則，以個人、集體、政府相結合籌資為基本模式，由政府組織實施的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等政策措施相配套的社會養(yǎng)老保險制度。新農(nóng)保打破原來農(nóng)村養(yǎng)老保險完全由個人籌資的單一模式，變?yōu)閭€人繳費、地方政府對參保人繳費給予補貼的四方共同籌資的模式。支付分為基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分，其中基礎養(yǎng)老金由國家財政作保證。根據(jù)這些規(guī)定，年滿60周歲未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)民，即可按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費；距領取年齡不足15年者應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不少于15年；距領取年齡超過15年者應按年繳費，累計繳費不少于15年。指導意見要求，2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），2020年之前實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。而實際進展則大大加快，目前已基本實現(xiàn)全覆蓋。

2013年7月1日，新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》（簡稱《新老保法》）正式實施?！缎吕媳７ā酚稍瓉淼?章50條增至9章85條，依據(jù)變化了的新情況，主要是老齡化的進一步加深、家庭進一步小型化、空巢老年家庭進一步增多等，強調要尊重老年人的意志和選擇，保障老年人的合法權益。尤其值得關注的是以下四點：其一，子女要切實履行對父母的贍養(yǎng)義務，包括經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉。其中將在時間和財力允許條件下“常回家看看”寫進《新老保法》，引起社會熱議。其實，“看看”應包括探視、書信、電話等多種形式。對拒絕贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的，由相關單位給予批評教育；對實施家庭暴力或虐待家庭成員的，受害人可以請求村委會、居委會予以調節(jié)，或向公安機關提請行政處罰；構成犯罪的，可向法院提起訴訟。其二，政府和社會組織要進一步負起責任，完善養(yǎng)老服務體系。國家要建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，政府和社會組織要發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務，建立適合老年人口需要的服務設施和網(wǎng)點，提供生活照料、醫(yī)療護理和緊急救助等的服務。其三，推進和改造老年住房建設，提高老年人口居住環(huán)境質量。其四，強調按照“老人意愿優(yōu)先”原則，處理各種涉老事宜。

二、養(yǎng)老保障頂層設計

國內外研究中國養(yǎng)老保障論著中，有一個基本的共識，即缺少或沒有頂層設計。然而要搭建頂層設計，首先要對搭建的材料有一個明確的界定——恰恰在這一點上，存在概念不清、界定不明、信手拈來、隨意使用和發(fā)揮等亂象，結果作者本人未講清楚，別人更是一頭霧水。所以在提出頂層設計之前，有必要將養(yǎng)老保障、保險、體系、體制、機制等概念，做出簡要地闡釋和界定。

養(yǎng)老保障、保險。參考國內外相關論著和各類專業(yè)詞典的解釋，筆者以為，養(yǎng)老保障指保護老有所養(yǎng)不受侵犯的制度和實施規(guī)范，涉及所有養(yǎng)老內容、組織等方面；養(yǎng)老保險是將各方面的養(yǎng)老資金匯集起來，交由專門的保險機構運作，按時向投保人以及其他符合條件的老年人發(fā)放養(yǎng)老金。在英語中，保障（security）與保險（insurance）是有明顯區(qū)別的；而在漢語中，二者容易混淆。有些論著則隨意使用，一會兒使用保障，一會兒使用保險，兩個概念的內涵和外延均不夠清楚。

養(yǎng)老體系、體制、機制。養(yǎng)老體系指同老有所養(yǎng)相關的組織按照一定的架構集合成一個有約束力的整體，同養(yǎng)老保障相對應；養(yǎng)老體制指由國家、企業(yè)、單位、個人等組成建立的規(guī)范化的養(yǎng)老制度，同養(yǎng)老保險相對應；養(yǎng)老機制則指構成養(yǎng)老體制的組織、個人，相互作用的過程和方式。英語中，體系和體制都可以使用system一詞，區(qū)分不是很明顯；漢語則區(qū)別明顯，體系包括的范疇要更廣泛一些。

按照這樣的界定并聯(lián)系60多年來中國養(yǎng)老保障、保險、體系、體制和機制的演變過程，養(yǎng)老保障體系頂層設計，首先要破除現(xiàn)行養(yǎng)老保險體制的“雙二元結構”。所謂“雙二元結構”，一是指城鎮(zhèn)與農(nóng)村相分割的養(yǎng)老保險體制。城鎮(zhèn)基本上建立了現(xiàn)行的一套養(yǎng)老保險制度，盡管這一制度還存在很多缺陷；農(nóng)村長期沒有像樣的養(yǎng)老保險制度，只是2009年以來方才開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，并且迅速實現(xiàn)全覆蓋。不過這樣的新農(nóng)保，不僅其由個人、集體、中央財政、地方政府四方共同籌資的方式與城鎮(zhèn)有很大不同；而且受籌資限制總體給付水平比較低，是很低水平的全覆蓋，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差距很大。二是指自1978年以來，城鎮(zhèn)實行的是干部與職工兩種不同的養(yǎng)老保險體制機制。城鄉(xiāng)之間和城鎮(zhèn)內部這種“雙二元結構”養(yǎng)老體制的致命缺陷，使城鄉(xiāng)分割、條塊分割、地區(qū)分割，造成養(yǎng)老保險多頭、多渠道、分散化、碎片化。養(yǎng)老保障頂層設計，就是要將城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)內部這種多元分散化整合到一起，建立并逐步形成全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體制。初步構想，其體制機制框架、結構見圖1所示。

圖1顯示，完整的養(yǎng)老社會保障體系“金字塔”，自上而下可分為三個層次：第一層次，養(yǎng)老社會保障體系主要由養(yǎng)老社會保險、養(yǎng)老社會褔利、養(yǎng)老社會救助三大體制支撐（醫(yī)療保險、商業(yè)保險處于養(yǎng)老輔助地位，未列入主體結構中）。三者之間是“主體兩翼”的關系：養(yǎng)老社會保險是主體，具有中心、主導、輻射性質；養(yǎng)老社會褔利和養(yǎng)老社會救助是補充，不過這種補充對于高齡、病、殘等更為弱勢老年群體說來，則是不可或缺的。

第二層次，養(yǎng)老社會保險體制運行的家庭、聚居（公共）和流動機制及其相應的養(yǎng)老類型，以保障國家、企業(yè)（單位）、家庭、老年人本人不同功能和作用的發(fā)揮，主體為家庭戶養(yǎng)老。

第三層次，支撐家庭戶、聚居（公共）、流動三種養(yǎng)老機制的具體形式，主體為支撐家庭戶養(yǎng)老的老年戶型、父母子女戶型、老年復合戶型。從發(fā)展角度觀察，聚居類養(yǎng)老的老年公寓型、老年醫(yī)護型，以及流動類養(yǎng)老的托老所型等，有不斷擴張的趨勢。

三、養(yǎng)老保險體制創(chuàng)新

在上述“金字塔”養(yǎng)老社會保障體系中，養(yǎng)老社會保險體制是核心，是支撐體系存在和發(fā)展的頂梁柱。雖然養(yǎng)老社會福利、養(yǎng)老社會救助體制也要改革，使之更加完備，以便更好地發(fā)揮其對養(yǎng)老社會保險不可替代的輔助功能和作用；然而，一是它們服務的對象為老年人口中更為弱勢的特殊群體，所占比例較低；二是保障的實際內容也比較特殊，不具有普遍性質。因此，改革和創(chuàng)新的重點，便落在了養(yǎng)老社會保險的體制機制上。主要是：一要準確定位養(yǎng)老社會保險的體制，明確改革創(chuàng)新的方向和思路；二要在完善監(jiān)管體制機制基礎上，確保養(yǎng)老金保值、增值和可持續(xù)推進。

1.準確定位養(yǎng)老社會保險體制，明確改革創(chuàng)新的方向和思路

盡管國內外對社會養(yǎng)老保險體制的分析和概括有所不同，不過筆者以為，基本上可以歸納為下述五種體制類型：一為收入保險關聯(lián)型，亦稱傳統(tǒng)型。主要特征是養(yǎng)老金給付同收入繳費掛勾，由雇主和雇員共同負擔繳費，不追求高覆蓋率，養(yǎng)老金替代率適中，養(yǎng)老金融業(yè)比較發(fā)達，一般征繳和給付都較有保障，以美國、德國、法國等發(fā)達市場經(jīng)濟體國家為代表。二為社會福利型。強調“普惠制”原則，基本養(yǎng)老保險覆蓋全體國民，養(yǎng)老金來源主要為政府稅收。養(yǎng)老金水平不高，需要其他保險補充。以英國、澳大利亞、加拿大、日本等發(fā)達國家為代表。三為儲金型。貫徹自我保障原則，實行完全積累的基金模式，形成不同類型的個人養(yǎng)老保險賬戶或公積金賬戶，按賬戶基金儲金的多少給付養(yǎng)老金，以新加坡、智利等新興市場經(jīng)濟體國家為代表。四為混合型。原來社會福利型養(yǎng)老保險的某些國家，由于經(jīng)濟不景氣、資金來源困難，遂進行改革，借鑒雇主雇員共同繳費的某些做法，將養(yǎng)老社會保險體制演變?yōu)閭鹘y(tǒng)收入關聯(lián)型與福利型相結合的混合型養(yǎng)老保險，以英國、加拿大為代表。五為原計劃經(jīng)濟國家的統(tǒng)包養(yǎng)老保險型。即在全民和集體所有制工作的職工不需要個人繳費，國家按照工作年限和工資級別，退休后定期給付一定的養(yǎng)老金。由于政局變動，此類養(yǎng)老社會保險已不復存在。

中國屬于何種體制、哪種類型？似乎與上述五種體制類型都有相近之處，又都不同于其中任何一種。一般將中國養(yǎng)老保險體制概括為“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”型，無疑有一定的道理；然而這是對養(yǎng)老金征繳還是給付的概括，抑或是對運行機制的概括？很難說清楚，似乎兼而有之，而且僅僅是對城鎮(zhèn)職工而言的。

養(yǎng)老社會保險體制定位必須清楚，只有定位清楚才能進行改革和體制創(chuàng)新。好比百里行程必須清楚當前所處的位置，才能知道距離目的地有多遠、需要如何走才能到達一樣。我們認為，目前中國的養(yǎng)老社會保險體制，可用混合過渡型概括。所謂“混合”——個人繳費與工資收入掛鉤，按工資收入一定比例繳納養(yǎng)老金（一般為8%），同前面的收入關聯(lián)型、儲金型頗為相似；企業(yè)、單位按參保對象工資收入比例繳納一定數(shù)額的基本養(yǎng)老保險金（一般占工資20%），強調養(yǎng)老保險全覆蓋，實行社會統(tǒng)籌，國家財政對養(yǎng)老金虧空進行一定的補貼，則有明顯福利型養(yǎng)老保險體制色彩。所謂“過渡”——新中國成立60多年來，養(yǎng)老保險經(jīng)歷從無到有、從小到大、從窄到寬的不斷改革，充滿過渡性質。如前所述，最初的養(yǎng)老保險被囊括在勞動保險條例之中（1951年）；1958年將企業(yè)退休從勞動保險條例中分離出來，與機關退休合并成范圍較廣的養(yǎng)老保險；1978年實行干部與工人分開的兩種退休和養(yǎng)老保險制度； 1991年覆蓋面擴大到集體經(jīng)濟，提出建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的體制；1995年提出基本養(yǎng)老保險費用由企業(yè)和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的體制機制；1995年首次提出在具備條件的農(nóng)村發(fā)展社會養(yǎng)老保障事業(yè)，引導農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險；2009年開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，到2012年上半年新農(nóng)保參保達4.05億人，其中領取養(yǎng)老待遇者達4000多萬人，目前已基本上實現(xiàn)全覆蓋。2013年7月1日新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》正式實施，標志著養(yǎng)老社會保障步入法治化建設軌道?？v觀新中國成立60多年來養(yǎng)老社會保險在“雙二元體制”下推進，混合中有改革，改革后又組成新的混合體制，因而用混合過渡型養(yǎng)老社會保險體制概括，是比較適當和可以接受的。

2012年中國人均GDP達到38353.5元，按當年人民幣∶美元=6.179∶100計算，折合6207.1美元，已踏入世界銀行標準的中高收入門檻。亦即具備了實行全國統(tǒng)一養(yǎng)老社會保險體制改革的經(jīng)濟基礎。而“雙二元結構”體制的種種弊端也越來越清楚地暴露出來，已經(jīng)到了非改革不可的時候。城鄉(xiāng)分割、城鎮(zhèn)干部與職工分割的養(yǎng)老保險“雙二元體制”，雖然改革開放以來發(fā)生某些變化，主要是以養(yǎng)老金為代表的社會供養(yǎng)增長比較明顯，老年人本人勞動自養(yǎng)顯著減弱，子女供養(yǎng)城鎮(zhèn)有所減弱、農(nóng)村有所增強；但是，基本的格局未變，城鎮(zhèn)以社會供養(yǎng)為主，農(nóng)村以家庭子女供養(yǎng)為主，老年勞動自養(yǎng)和新農(nóng)保作補充。參見表1。

表1表明，迄今為止，城鄉(xiāng)“雙二元結構”養(yǎng)老社會保險體制基本格局未變，構成對養(yǎng)老社會保險制度公平性的嚴峻挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)內部，企業(yè)職工養(yǎng)老保險由基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險三部分組成，使得不同企業(yè)之間養(yǎng)老金征繳和給付水平差距日益擴大；國家機關、事業(yè)單位干部退休，基本上按照“老人老辦法”未動，干部特別是離休干部離退休金上漲過快，近年來財政補貼也一漲再漲，使離休干部-退休干部-普通職工之間退休金差距越拉越開，形成新的分配不公。不管怎樣，城市養(yǎng)老保險在不斷改革，總的趨勢是養(yǎng)老金不斷提高，給付的養(yǎng)老金額不斷增加。農(nóng)村雖然開展了新型養(yǎng)老保險試點并且基本上實現(xiàn)了全覆蓋，比過去前進了一大步；然而各類調查表明，家庭子女供養(yǎng)始終占據(jù)主導地位，國家甚至用法律將家庭子女贍養(yǎng)義務固定下來。結果怎樣呢？城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險給付差距十分懸殊。2011年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出12764.9億元，離退休人數(shù)8626.2萬人，人均給付養(yǎng)老金14797.8元；新農(nóng)保試點基金支出587.7億元，達到領取待遇年齡的參保人數(shù)8921.8萬人，人均領取658.7元，僅相當于城鎮(zhèn)職工的4.5%。如果加上城鎮(zhèn)離退休人員的各種補貼收入，差距還要增大許多，嚴重挑戰(zhàn)了養(yǎng)老社會保險的公平性。

應對挑戰(zhàn)和實現(xiàn)公平，消除城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)內部“雙二元結構”，建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險創(chuàng)新體制是根本。創(chuàng)新體制的建立既不能置原來的體制于不顧，也不能僅是原來體制的小修小補，而是要從實際出發(fā)，積極改革，穩(wěn)步推進。依據(jù)這樣的原則，提出積累補充型養(yǎng)老保險創(chuàng)新體制。要點和改革的重點在于以下三點。

第一，個人積累為主。這與現(xiàn)行的城鎮(zhèn)“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”體制，既有聯(lián)系，又有區(qū)別。聯(lián)系——將個人賬戶升級為個人積累賬戶；區(qū)別——現(xiàn)實的個人賬戶是虛的，養(yǎng)老金給付并不按照個人賬戶余額，而是依據(jù)工資多少、參加工作時間和年限按規(guī)定比例支付；個人繳費年限，一般為15年。積累補充型養(yǎng)老保險新體制，實行個人繳費積累制和積累賬戶部分實體化。即從參加工作時開始，累積繳費20年以上（最長到退休時止），退休后主要按照養(yǎng)老金個人積累賬戶余額給付。農(nóng)村也可在新農(nóng)?；A上，分階段實現(xiàn)向個人積累賬戶為主轉變。如此，將逐步完成養(yǎng)老社會保險體制由社會統(tǒng)籌為主向個人積累為主的轉變。

第二，企業(yè)（單位）積累為輔?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”體制，企業(yè)（單位）一般按職工工資20%比例繳納，效益差的企業(yè)感到負擔過重，效益居中的企業(yè)也是一項不容忽視的負擔，只有效益好的企業(yè)可以承受。當前勞動力價格（工資）上漲助推生產(chǎn)成本上升，影響企業(yè)的利潤和發(fā)展，企業(yè)（單位）繳納占工資20%的養(yǎng)老金似乎高了些?？梢钥紤]使企業(yè)與職工個人繳費率同等或略高；但是繳費時間，同樣要持續(xù)到該職工退休時為止。這種“放長線釣大魚”的改革，一是可以減輕企業(yè)（單位）的養(yǎng)老金負擔，有利于企業(yè)的持續(xù)發(fā)展；二是可以提高企業(yè)（單位）的養(yǎng)老金繳費率，減少和杜絕企業(yè)（單位）拖欠現(xiàn)象，從而有利于積累補充型養(yǎng)老體制的建立和運轉。

第三，政府與市場兩種體制相結合。實行積累補充型養(yǎng)老體制，無疑要充分發(fā)揮政府的主導功能和作用。主要是制定新養(yǎng)老社會保險體制實施規(guī)則、相關的法律法規(guī)、自上而下的監(jiān)管體制機制，以及制定城鄉(xiāng)推行新養(yǎng)老保險體制實施辦法等。此外，還要注意到城鄉(xiāng)老年人口中高齡、傷、病、殘、孤、寡等更為弱勢群體的養(yǎng)老保險，完善養(yǎng)老社會福利和社會救助制度，提高支持的力度，縮小這部分老年弱勢群體同總體養(yǎng)老保險水平之間的差距。逐步提高低保水平，滿足老年貧困群體的基本生活需求。在改革和體制創(chuàng)新過程中，既要發(fā)揮政府的主導作用，也要引進相應的市場機制，鼓勵企業(yè)、社會組織、個人進行養(yǎng)老保險投資，興建各類養(yǎng)老保險事業(yè)和發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮政府、社會組織和個人多方面的積極性。

2.完善監(jiān)管體制機制，確保養(yǎng)老金保值增值和可持續(xù)運行

一個時期以來，養(yǎng)老金空賬和半數(shù)省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金收不抵支被炒得沸沸揚揚[8]。相關部門出來“辟謠”：不存在養(yǎng)老金入不敷出問題，近10年來我國養(yǎng)老金累計結余1.9萬億元。與此同時，又傳出相關部門準備推遲養(yǎng)老金支付年齡信息——有人認為，是迫于養(yǎng)老金支付壓力所致；該部門負責同志同樣做出帶有“辟謠”性質的闡釋：推遲養(yǎng)老金支付年齡不等于推遲退休年齡，與養(yǎng)老金壓力無關，主要是出于適應老齡化特別是預期壽命延長的考慮。實際情況怎樣呢？養(yǎng)老金空賬客觀存在，那是投保人個人賬戶賬面上的空賬；養(yǎng)老金節(jié)余也是客觀存在，那是按現(xiàn)收現(xiàn)付制計算下來的累計結余。統(tǒng)計資料顯示：1990～2011年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入由178.8億元增加到16894.7億元，支出由149.3億元增加到12764.9億元，收入減去支出21年累計結余19496.6億元。即就現(xiàn)收現(xiàn)付轉移支付而論，目前全國不存在養(yǎng)老金收不抵支問題；但是隨著人口老齡化加速推進和退休人口累進增長，加上部分企業(yè)拖欠養(yǎng)老金繳費有增無減，以此類推，不出20年將出現(xiàn)帶有全局性的收不抵支局面，風險在逐步積累。

此外，勞動年齡人口占比越過“劉易斯拐點”，勞動力無限供給宣告結束；數(shù)量擴張型為主的經(jīng)濟經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，其自然資源自給率大幅度下降，對外依存度越來越大；總體上國民經(jīng)濟處在傳統(tǒng)工業(yè)化后期、現(xiàn)代化前期，勞動力、能源、其他原材料要素成本上升帶動物價指數(shù)上漲，邊際投資效益下降，則是必然的趨勢，養(yǎng)老金保值增值壓力逐漸增大。出路在于改革，改革養(yǎng)老金監(jiān)管體制機制。除了建立健全從法治上確保養(yǎng)老金按時足額征繳體制外，需要著重考慮以下三個方面的改革和體制創(chuàng)新。

一是完善監(jiān)管體制機制。一個時期以來，養(yǎng)老金被侵占、挪用屢有發(fā)生，說明養(yǎng)老金管理體制有問題，在法規(guī)、制度和管理機制上存在漏洞，不能做到專款專用。養(yǎng)老金監(jiān)督體制不健全，未能形成從上到下層次分明、獨立運行的體制機制。要借鑒國際社會的成功經(jīng)驗，按照法治化要求，建立完整的一套養(yǎng)老金管理和監(jiān)督的體制機制。

二要適度填補養(yǎng)老金個人賬戶空賬。如前所述，不能因為存在著養(yǎng)老金個人賬戶空賬，就得出入不敷出的結論；同樣也不能因為近一二十年養(yǎng)老金累計大量結余，就可以高枕無憂，否定養(yǎng)老基金潛在的風險。從長期發(fā)展趨勢觀察，適當做實養(yǎng)老金個人賬戶是方向。為此，就要建立相應的體制機制，制定一定期間做實部分個人賬戶的規(guī)劃，規(guī)定個人賬戶做實的比例、額度、資金來源、監(jiān)管規(guī)則，提高養(yǎng)老基金抗風險的能力。

三要引進市場體制機制。養(yǎng)老社會保險體制機制創(chuàng)新，離不開政府推動和依法運行；然而僅有政府強制的行政手段是不夠的，效率也是不高的。實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值的創(chuàng)新活動應包括引進和建立必需的市場體制機制。1981～2011年亞洲金融風暴、美國次貸危機、歐洲債務危機等不斷，發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟陷入低谷；但是主要國家的社會養(yǎng)老金，卻保持著長期穩(wěn)定的保值增值。上述期間美國、德國、英國、加拿大、荷蘭、瑞士6國養(yǎng)老資金年平均投資收益率達到6.25%，與經(jīng)濟不景氣形成鮮明的對照。主要的經(jīng)驗是：引入私人機構參加養(yǎng)老金管理，積極擴大養(yǎng)老金投資渠道，加強養(yǎng)老金投資監(jiān)管以規(guī)避金融風險等，最終達到養(yǎng)老基金持續(xù)增值的目的[9]。我國養(yǎng)老金金融市場剛剛開啟，推進金融市場體制機制改革創(chuàng)新，借鑒國際社會成功的經(jīng)驗不僅是必要的，甚至是必需的。

參考文獻：

[1] 田雪原. 21世紀中國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2007.

[2] 田雪原. 人口老齡化與“中等收入陷阱”[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2013.

[3] 王一鳴. 調整和轉型：后金融危機時期的中國經(jīng)濟發(fā)展[J]. 宏觀經(jīng)濟研究，2009，（12）.

[4] 吳愈曉. 勞動力市場分割、職業(yè)流動與城市勞動者經(jīng)濟地位獲得的二元路徑模式[J]. 中國社會科學，2011，（1）.

[5] 中國全國總工會中國職工運動史研究室. 中國兩次全國勞動大會文獻[M]. 北京：工人出版社，1957.

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[7]孫陸軍，郭平，歐陽錚. 中國涉老政策文件匯編[M]. 北京：中國社會出版社，2009.

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[9] 羅熹.依托金融市場運作養(yǎng)老資金是我國的必然選擇[J].紅旗文稿，2012（20）.

一是完善監(jiān)管體制機制。一個時期以來，養(yǎng)老金被侵占、挪用屢有發(fā)生，說明養(yǎng)老金管理體制有問題，在法規(guī)、制度和管理機制上存在漏洞，不能做到?？顚Ｓ谩ｐB(yǎng)老金監(jiān)督體制不健全，未能形成從上到下層次分明、獨立運行的體制機制。要借鑒國際社會的成功經(jīng)驗，按照法治化要求，建立完整的一套養(yǎng)老金管理和監(jiān)督的體制機制。

二要適度填補養(yǎng)老金個人賬戶空賬。如前所述，不能因為存在著養(yǎng)老金個人賬戶空賬，就得出入不敷出的結論；同樣也不能因為近一二十年養(yǎng)老金累計大量結余，就可以高枕無憂，否定養(yǎng)老基金潛在的風險。從長期發(fā)展趨勢觀察，適當做實養(yǎng)老金個人賬戶是方向。為此，就要建立相應的體制機制，制定一定期間做實部分個人賬戶的規(guī)劃，規(guī)定個人賬戶做實的比例、額度、資金來源、監(jiān)管規(guī)則，提高養(yǎng)老基金抗風險的能力。

三要引進市場體制機制。養(yǎng)老社會保險體制機制創(chuàng)新，離不開政府推動和依法運行；然而僅有政府強制的行政手段是不夠的，效率也是不高的。實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值的創(chuàng)新活動應包括引進和建立必需的市場體制機制。1981～2011年亞洲金融風暴、美國次貸危機、歐洲債務危機等不斷，發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟陷入低谷；但是主要國家的社會養(yǎng)老金，卻保持著長期穩(wěn)定的保值增值。上述期間美國、德國、英國、加拿大、荷蘭、瑞士6國養(yǎng)老資金年平均投資收益率達到6.25%，與經(jīng)濟不景氣形成鮮明的對照。主要的經(jīng)驗是：引入私人機構參加養(yǎng)老金管理，積極擴大養(yǎng)老金投資渠道，加強養(yǎng)老金投資監(jiān)管以規(guī)避金融風險等，最終達到養(yǎng)老基金持續(xù)增值的目的[9]。我國養(yǎng)老金金融市場剛剛開啟，推進金融市場體制機制改革創(chuàng)新，借鑒國際社會成功的經(jīng)驗不僅是必要的，甚至是必需的。

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一是完善監(jiān)管體制機制。一個時期以來，養(yǎng)老金被侵占、挪用屢有發(fā)生，說明養(yǎng)老金管理體制有問題，在法規(guī)、制度和管理機制上存在漏洞，不能做到?？顚Ｓ谩ｐB(yǎng)老金監(jiān)督體制不健全，未能形成從上到下層次分明、獨立運行的體制機制。要借鑒國際社會的成功經(jīng)驗，按照法治化要求，建立完整的一套養(yǎng)老金管理和監(jiān)督的體制機制。

二要適度填補養(yǎng)老金個人賬戶空賬。如前所述，不能因為存在著養(yǎng)老金個人賬戶空賬，就得出入不敷出的結論；同樣也不能因為近一二十年養(yǎng)老金累計大量結余，就可以高枕無憂，否定養(yǎng)老基金潛在的風險。從長期發(fā)展趨勢觀察，適當做實養(yǎng)老金個人賬戶是方向。為此，就要建立相應的體制機制，制定一定期間做實部分個人賬戶的規(guī)劃，規(guī)定個人賬戶做實的比例、額度、資金來源、監(jiān)管規(guī)則，提高養(yǎng)老基金抗風險的能力。

三要引進市場體制機制。養(yǎng)老社會保險體制機制創(chuàng)新，離不開政府推動和依法運行；然而僅有政府強制的行政手段是不夠的，效率也是不高的。實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值的創(chuàng)新活動應包括引進和建立必需的市場體制機制。1981～2011年亞洲金融風暴、美國次貸危機、歐洲債務危機等不斷，發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟陷入低谷；但是主要國家的社會養(yǎng)老金，卻保持著長期穩(wěn)定的保值增值。上述期間美國、德國、英國、加拿大、荷蘭、瑞士6國養(yǎng)老資金年平均投資收益率達到6.25%，與經(jīng)濟不景氣形成鮮明的對照。主要的經(jīng)驗是：引入私人機構參加養(yǎng)老金管理，積極擴大養(yǎng)老金投資渠道，加強養(yǎng)老金投資監(jiān)管以規(guī)避金融風險等，最終達到養(yǎng)老基金持續(xù)增值的目的[9]。我國養(yǎng)老金金融市場剛剛開啟，推進金融市場體制機制改革創(chuàng)新，借鑒國際社會成功的經(jīng)驗不僅是必要的，甚至是必需的。

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