從民事公訴的實踐困境展望行政公訴制度的建立

趙 穎

(北京工商大學 法學院，北京 100048)

行政公訴與民事公訴分別是檢察權在行政訴訟和民事訴訟領域的擴展，二者都屬于公益訴訟，是檢察機關在特定情形下，為維護國家利益或社會公共利益，以原告的身份將一定種類的行政案件或民事案件提交人民法院審判的制度。所不同的是，行政公訴所針對的是行政主體損害公益的違法行政行為，民事公訴則針對民事主體損害公益的民事違法行為。目前，學界大多把檢察機關的民事公訴與行政公訴在相同的理論基點上相提并論，認為二者都是在維護公益的實踐需要下民行檢察制度的新發(fā)展。但進一步思考會發(fā)現，二者并非在同一理論基點上，而且現實“待遇”也不相同。新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！北M管條文中并未明確“法律規(guī)定的機關”是否包括檢察機關，學界意見亦不盡一致，但實踐中甚至在修法之前檢察機關提起民事公益訴訟的案例已有多起，民事公訴開始“嶄露頭角”。相比之下，行政公訴卻前途未卜，盡管學者們的研究和呼吁已有不少，但在《行政訴訟法》的修改仍懸而未決的情形下，行政公訴的命運似乎還是個未知數，實踐中也難覓行政公訴的真正蹤影。這種反差令人深思，而且實踐中民事公訴面臨諸多困境，這些狀況進一步提示我們：在我國《行政訴訟法》面臨修改之際，需要關注和重視另一種公益訴訟制度——行政公訴。

一、實踐中民事公訴不能承受之重

從實踐來看，即便在新修改的《民事訴訟法》規(guī)定民事公益訴訟之前，在“缺乏法律依據”的情形下，各地檢察機關提起民事公益訴訟已有不少嘗試，也有一些檢察機關支持行政機關對損害公益的違法行為提起民事訴訟的案件。盡管實踐中檢察機關提起民事公訴在一些個案中確實比較有效地保護了國家利益或社會公益，但毋庸諱言的是，民事公訴承載了過多的負擔。

以我國環(huán)境保護領域為例，環(huán)境公益訴訟是以司法手段維護社會公共利益的重要法器，是維護全社會環(huán)境權益的重要防線。檢察機關除了對污染者提起刑事公訴外，也會參與或介入環(huán)境民事公益訴訟中，其中不乏作為原告對污染者提起環(huán)境民事公訴的情形，如廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償糾紛案(2008)、貴陽市人民檢察院訴熊金志等人違法修建破壞水源保護區(qū)案(2008)、江蘇錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮等人破壞高速公路公共環(huán)境案(2009)等。而實踐中由于種種原因環(huán)境公益訴訟立案受理難，據統計，從2000年到2013年，全國環(huán)境公益訴訟案件總計不足60起,從起訴主體看，絕大多數是行政機關和地方檢察院等公權力機關，環(huán)保組織起訴的案件很少，個人訴訟更是難上加難。[1]應該說，檢察機關維護環(huán)境公益勇敢擔當的精神非?？杉?，而且從實踐看,在法院受理數量很少的環(huán)境民事公益訴訟案件中,更多的原告身份是檢察機關。但是， 有一個現象需要關注和思考：檢察機關更多選擇提起環(huán)境民事公訴而非行政公訴，實踐中不僅環(huán)境行政公訴案件極少，反倒是有檢察機關支持環(huán)保局等行政機關提起環(huán)境民事公益訴訟，這意味著，環(huán)保行政執(zhí)法手段疲軟繼而被忽視。

循著這一問題審視實踐中的環(huán)境民事公益訴訟，會發(fā)現一些不容忽視的事實：一是保護環(huán)境，守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低?！碍h(huán)保局的行政處罰(罰款)，與企業(yè)治理污染的投入相比，當然是小數目。所以一般的企業(yè)接到處罰后都愿意交罰款，還不提起行政復議和行政訴訟。而不交罰款的呢，環(huán)保局還要到法院提起強制執(zhí)行，自己沒有強制執(zhí)行權?，F在看來，單單通過行政處罰難以震懾污染企業(yè)，必須借助司法力量。”“有些污染企業(yè)的頭頭對環(huán)保局開出的處罰決定不理不睬，可一旦被拘留，或者接到法院傳票，態(tài)度馬上就變了?！盵2]二是環(huán)境污染案件判決和執(zhí)行難。如“停止排放污水”，法院如何執(zhí)行？法院不可能派兩個法警晝夜值班去看著。再如“責令關閉企業(yè)”，法院沒有執(zhí)行關閉企業(yè)的權力，必須由當地政府去執(zhí)行。“由于制造污染的企業(yè)，往往是一個地區(qū)重要的經濟支柱，法院在審理案件和執(zhí)行對制造污染企業(yè)的判決中，常常受到來自地方政府的壓力和干擾。法律在GDP面前，常常偃旗息鼓。”①一些地方法院對涉環(huán)保糾紛不愿受理立案,即使能夠受理立案，也因難以抵擋地方政府的干預而不了了之。

當然，環(huán)境公益訴訟中的困境還有許多，但上述事實折射出的問題已是環(huán)境民事公訴所不能承受之“重”：其一，我國環(huán)境保護立法的不足。在立法上，我國環(huán)境罰款數額設定因基礎理論的整體缺位、立法技術的滯后、粗糙而存在設定隨意、漠視個性以及操作性不強等諸多立法缺陷，未能充分體現環(huán)境違法成本與環(huán)境損害后果之間的正相關性。[3]其二，環(huán)境行政執(zhí)法體制、機制上的薄弱。一方面，我國現行環(huán)境行政管理體制存在許多問題：一是環(huán)保機構的組織結構不合理，職權分工不科學，橫向分散，多頭管理，行政權異化，難以形成執(zhí)法合力；二是環(huán)保部門地位尷尬，缺乏獨立性與權威性，難以有效抵制地方保護主義；三是協調機制欠缺、參與機制稚嫩、監(jiān)督機制無力,導致環(huán)保執(zhí)法運行不暢。[4]另一方面，多年來“GDP至上”的畸形發(fā)展觀、政績觀使得地方政府或官員成為污染企業(yè)的“保護傘”，使得環(huán)境和公眾乃至后代人飽受公害侵襲，也使得神圣的司法裁判步履維艱。實踐中許多行政機關失職不作為，執(zhí)法不嚴、違法不究，對損害國家利益和社會公益的行為睜一只眼閉一只眼，許多超標排污、破壞環(huán)境等違法行為得不到及時有效地懲處和遏制。

很明顯,上述問題是民事公訴難以承受和解決的，不過，在環(huán)保立法尚待完善、環(huán)境執(zhí)法尚且疲軟、檢察院甚至法院尚難以抗衡地方政府的現實面前，行政公訴比民事公訴或許更“難上加難”，因此，檢察機關更多選擇對損害公益的違法企業(yè)或個人提起民事訴訟也是無奈和現實之舉，有些“曲線救國”的功效。

但是，上述實踐所顯示出的民事公訴不能承受之重恰恰說明，在監(jiān)督依法行政、促進行政執(zhí)法繼而維護公益方面，民事公訴顯得鞭長莫及或者有些“隔靴搔癢”以致難有作為。既然如此，把維護公益的重擔寄托于檢察機關對環(huán)境違法者事后提起民事公訴，恐怕是勉為其難，而且治標不治本。

“解鈴還須系鈴人”，針對上述問題,根本途徑還是要完善環(huán)保立法和行政執(zhí)法。2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂的《環(huán)境保護法》具有理念先進、科學民主、手段硬實、模式創(chuàng)新、責任嚴厲等特點[5],其中突出強調政府監(jiān)督管理責任，授予了環(huán)境保護和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權，并新增了按日計罰、行政拘留等處罰措施或責任形式。但“徒法不足以自行”，關鍵仍要看法律的實施尤其是行政執(zhí)法實踐情況。

二、行政公訴更能促進行政執(zhí)法以維護公益

行政機關即各級人民政府及其職能部門作為對國家和社會公共事務的管理者，被國家法律法規(guī)賦予了廣泛的行政權力和社會管理職能，是具體的直接的公益代表者。這些行政機關依法有權也有義務經常性的對管轄范圍內的行政相對人進行監(jiān)管，對于違反行政管理秩序、損害國家利益和社會公共利益的組織和個人，有權追究其行政責任，如果違法行為涉嫌構成犯罪，還應移送司法機關追究刑事責任。因此，在國家利益、社會公共利益受到侵害時，可以也應該首先通過行政執(zhí)法獲得救濟。

在維護公益方面，行政執(zhí)法制度較之民事公訴制度更具優(yōu)越性：其一，行政機關設置普遍，能憑借其星羅棋布的行政權力網絡，實現對各類危害國家社會行為的監(jiān)控；其二，行政執(zhí)法制度不僅能夠實現事后救濟，而且能夠實現事先預防與事先、事中、事后的全面監(jiān)控，如行政許可、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、責令改正等；其三，行政程序比民事訴訟程序更加便捷，能夠迅速地制止危害社會的行為，及時地保護社會公共利益。[6]

但在現實中,由于種種原因，行政機關及其工作人員行使行政權力偏離了公益的軌道，違法行政，尤其是怠于履行法定職責或不作為、濫用職權，甚至和行政相對人惡意串通損害公益，這些違法行為在許多情況下沒有直接的利害關系人或受害者，卻給國家和社會公共利益造成重大損害。盡管對這些違法行政尤其是不履行公共監(jiān)管職責等不作為違法有許多監(jiān)督渠道，但在一個法治社會，司法審查無疑是一個不可缺少的監(jiān)督和救濟機制。但行政訴訟同民事訴訟一樣具有司法被動性，“不告不理”，因此，法院對行政行為實施司法審查的程序有賴于有人起訴。然而,全國每年行政訴訟長期在10萬件左右徘徊的案件數量，就已經揭示了實踐中我國行政訴訟制度所面臨的種種困境,對于有直接利害關系相對人的違法行政行為，當事人往往都不敢告、不愿告、告不贏，更何況那些沒有直接利害關系人或影響不特定多數人合法權益的公益行政案件呢？此時，通過檢察機關針對行政機關的違法失職行為提起行政公訴，不僅“名正言順”發(fā)揮了法律監(jiān)督職能，而且“切中要害”，通過個案逐漸推動了行政執(zhí)法的改善。

雖然同為尋求司法救濟的訴訟，但行政訴訟不同于民事訴訟的關鍵在于它不僅是解決社會糾紛的裁判機制，而且是監(jiān)控行政的司法審查制度，因此，作為行政訴訟的一種新類型，行政公訴比民事公訴更能監(jiān)督和促進依法行政，繼而從根本上筑起了維護公益的堅固盾牌。例如，我國首例環(huán)境行政公益訴訟案件——中華環(huán)保聯合會訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局行政不作為案②，雖然以原告撤訴結案，但這起行政訴訟的提起督促相關行政職能部門履行了拖延近15年的行政職責。當然該公益訴訟的原告不是檢察機關，但是，不難想象，如果檢察機關作為原告提起行政公訴，效果只會更好。這足以說明以行政主體為被告的行政公益訴訟在促進行政執(zhí)法方面的“正能量”，而且，這種“正能量”不僅發(fā)揮在這次個案中，還會持續(xù)到行政執(zhí)法機關的日常執(zhí)法中，因此，單從實效上而言，檢察機關提起行政公訴比繞過行政機關而對民事主體提起民事公訴無論是法律效果還是社會效果均要大得多。

三、行政公訴更契合我國國家機關權力結構和檢察機關的角色

我國檢察機關的性質與地位與西方國家有所不同。在西方三權分立的政治構架中，盡管兩大法系國家在檢察機關的職能范圍、組織體系、自由裁量權限等方面存在諸多差異，而且近些年來各國檢察機關的獨立性相對加強，但在檢察機關的法律性質或地位上有一個共同點，即檢察機關是政府的代理人、檢察權是行政權的一部分，如法國雖然審檢合署，但檢察官是作為政府在法院的代理人；美國的檢察機關隸屬于行政系統，總檢察長兼司法部長，總檢察長和州檢察官均被視為行政官員；日本的檢察廳是國家行政組織法中規(guī)定的特別機關之一，是依照檢察廳法設置的特殊行政官署?；诖?，檢察機關成為公共利益的直接代表人，繼而以政府或國家的名義提起或介入訴訟尤其是民事訴訟，在邏輯上便是順理成章的了。而在我國，憲法規(guī)定了檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，在我國“議行合一”、“一府兩院”的體制下，人民政府(行政機關)、人民法院和人民檢察院三者之間是獨立的，我國的檢察機關并不隸屬于行政機關，難以互相代表或代理。當然，不能代表行政機關并不意味著我國檢察機關對損害公共利益的違法行為無能為力，一方面它可以對犯罪行為提起公訴，另一方面，作為法律監(jiān)督機關它可以通過監(jiān)督國家機關及其工作人員執(zhí)行法律、遵守法律來保證國家法制的統一，從而維護國家和社會利益。

在我國現行國家機關權力結構和職能分工中，行政機關依法擁有廣泛的日常行政執(zhí)法權，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，是執(zhí)法監(jiān)督者而非直接執(zhí)法者。如果說行政機關是公共利益的直接監(jiān)管人或具體代表，那么，檢察機關則是通過監(jiān)督公益監(jiān)管人的方式促進行政機關依法行政、維護社會公共利益和國家法制的統一，從這個意義上講，檢察機關確實也是“公益代表人”，只不過是“幕后”的公益代表或監(jiān)督者。當發(fā)出檢察建議或意見仍不奏效的情形下，更適合、更有效的法律監(jiān)督方式仍是對怠于或違法履行法定職責的行政主體提起行政公訴，督促其履行保護公益的法定職責。

雖然我國憲法規(guī)定檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，但目前這種檢察監(jiān)督主要限定于司法審判或訴訟監(jiān)督，具體說是現行民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定的抗訴監(jiān)督。近些年來，理論界和實踐界對檢察機關的性質和檢察監(jiān)督權進行了深入探討，主要觀點可以分成兩大類：一是主張取消檢察機關抗訴、取消審判監(jiān)督；一是認為檢察監(jiān)督不僅不能取消，還要加強和擴展，包括檢察機關提起或參與民事、行政公訴。實際上，以往檢察監(jiān)督權中的問題關鍵不在于這種權力的有無和范圍的大小，而在于監(jiān)督的定位不準?？偟膩碚f，賦予檢察官以法律監(jiān)督權是成文法國家法制統一的需要。[7]作為成文法國家，我國需要一個保證國家法律統一、正確實施的專門法律監(jiān)督機關，但這種監(jiān)督：首先，不能僅限于對司法機關的監(jiān)督，還應包括數量更多、職能更廣的行政執(zhí)法機關，只有這樣檢察機關作為法律監(jiān)督機關才名副其實；其次，即便是審判監(jiān)督，也不宜定位于法院或法官的具體司法裁判內容，對事實的認定、對法律的理解和適用屬于法官獨立審判權的范疇，從這個意義上講，以抗訴方式發(fā)動的檢察審判監(jiān)督并不可取，檢察監(jiān)督的對象和內容主要應限于法官個人的徇私舞弊等違法、違紀行為。

因此，要完善檢察監(jiān)督權就必須跳出訴訟或審判監(jiān)督的舊框框，加強檢察機關對行政機關及其工作人員執(zhí)行和遵守國家法律、法規(guī)的監(jiān)督。監(jiān)督行政是法律監(jiān)督的應有之義[8]，尤其是基于歷史和現實的種種原因，我國仍是一個“大政府”和行政權強大的國家，更需要具有專門性、法律性和主動性優(yōu)勢的檢察監(jiān)督作為外在的制約力量。以往檢察機關對行政的監(jiān)督僅僅局限于對于行政機關工作人員職務犯罪行為進行偵查和追訴這一刑事檢察職能上，側重于對公職人員的監(jiān)督，缺乏對機關行政行為的監(jiān)督。因此，目前的檢察監(jiān)督在監(jiān)督行政機制中的作用無疑是有限的。但加強檢察機關對行政活動的法律監(jiān)督職能，并非意味著檢察機關對行政機關的所有行政行為都進行監(jiān)督，也不意味著檢察機關可以隨時以任何方式進行監(jiān)督，這是不可行也不可取的。一般來說，行政機關的行政違法行為涉及國家行政管理秩序和國家法律的實施(這本身就是公共利益)，侵害的利益客體往往是雙重的，個體利益和國家、社會的利益同時受到侵害。原則上講，從保證國家法律、法規(guī)統一、正確實施的角度，凡是違法行政均應受到作為專門法律監(jiān)督機關的檢察機關的監(jiān)督。但對于主要侵犯的是公民、法人或其他組織個體權益，國家和社會利益受害不大的案件，從市場經濟條件下應尊重個人處分權的理念出發(fā)，檢察機關一般不應干預[9]，利害關系人可依法申請復議或提起行政訴訟等尋求救濟，而對于損害公共利益的違法行政作為或者不作為行為，檢察機關則需要發(fā)揮法律監(jiān)督作用，主要包括以下幾種情況：第一，行政機關不主動履行法定職責，損害國家和社會公共利益而無人起訴(如對污染致害企業(yè)視而不見)。第二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為(如應征的稅款不征)。第三，受害人為不特定多數人的行政行為(如違法許可砍伐原始森林)。

一般來說，基于我國現有國家機關權力結構和職能分工，行政公訴應奉行“窮盡行政執(zhí)法手段”原則或前置程序，即檢察機關在向法院起訴之前，應當先向相關行政主體發(fā)出檢察建議，要求其履行法定監(jiān)管職責(制止、制裁損害公益的違法行為)或撤銷其違法的行政行為，如果相關行政主體在法定期限內沒有履行或撤銷，檢察機關再依法對損害公益的違法行為向法院起訴。這樣，檢察監(jiān)督方式除了對有關人員的職務犯罪行為偵查起訴外主要有：檢察建議或意見，即向違法的行政機關或其上級機關發(fā)出檢察建議書或意見書，督促其履行法定職責或糾正違法行為；行政公訴，即向法院提起行政訴訟請求撤銷違法的行政行為或判決行政機關履行法定職責。

可見，對于行政公訴制度的認識，不應局限于把其作為檢察機關對法院的行政審判活動實行監(jiān)督的一種方式這一狹小角度，實際上，檢察機關提起行政訴訟的根本意義并不在于對法院的監(jiān)督，更主要的是在于對政府行政活動的監(jiān)督，如果不從這一意義上去研究、詮釋行政公訴制度，那么，關于行政公訴制度的設立根據與理由將是乏力的，關于行政公訴的受案范圍也將受到很大限制。

盡管目前立法上和實踐中民事公訴已經“嶄露頭角”，而行政公訴則“前途未卜”、任重而道遠。但是，監(jiān)督行政是我國法律監(jiān)督的應有之義和核心內容，檢察監(jiān)督是行政法治的重要保障和推動力量。檢察機關提起行政公訴比民事公訴更加契合我國國家機關權力結構和檢察機關性質，更有利于維護公益和法律秩序。在即將修改的《行政訴訟法》中，應當確立行政公益訴訟制度，并明確檢察機關的原告主體資格。在我國公益訴訟的未來發(fā)展中，行政公訴應該大有作為。

注釋：

①法律的無奈在許多環(huán)境污染民事案件中都有體現，如：屏南是福建一個偏僻的小縣城，20世紀90年代縣城里建起一座生產氯酸鹽的化工企業(yè)，是當地重要的經濟來源。化工廠與縣城為鄰，“距離縣政府只有1公里”。當地居民發(fā)現，化工廠制造的污染，造成周邊植被死亡，當地癌癥高發(fā)。經過上訪、媒體曝光，化工廠污染不但沒有減輕，反而繼續(xù)擴建。后來，污染受害者得到了王燦發(fā)教授負責的“中國政法大學污染受害者法律幫助中心”的法律援助，受害者們開始向法院提起訴訟。“2002年11月立案，一直拖到2005年才開庭?！?法院一審判決工廠停止侵害，賠償受害者24萬多元。受害者們對判決不滿，向福建高院上訴，高院最終維持了原判?！拔廴緵]有停止，他們馬上還要擴建第三期工程?！币粓龊臅r3年的官司，并沒有解決化工廠污染問題。對法律的失望，讓屏南受害者又回到了上訪的老路上……。詳見黃祺：《環(huán)境公益訴訟的“中國式”困局》，載《新民周刊》，2009-08-10。

②2009年7月28日，清鎮(zhèn)環(huán)保法庭受理中華環(huán)保聯合會訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局行政不作為一案。被告清鎮(zhèn)市國土資源局在立案后主動履行了原告要求的行政職責，原告于2009年9月1日開庭時當庭撤回起訴。 詳見劉曉星：《社團組織行政公益訴訟案結案》，載《中國環(huán)境報》，2009-09-04。

參考文獻：

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