基于政府視角的教育服務(wù)供給模式嬗變

●陳昌發(fā)

基于政府視角的教育服務(wù)供給模式嬗變

●陳昌發(fā)

從計劃經(jīng)濟下的政治教育學到市場經(jīng)濟下的經(jīng)濟教育學，再到當前關(guān)注民眾教育訴求的民生教育學，政府作為整個教育事業(yè)的真正推動者，在教育服務(wù)供給中的主導角色可見一斑。在現(xiàn)階段，政府仍要發(fā)揮主導作用，在簡政放權(quán)的同時，于教育服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制和自由選擇機制，形成有限政府治理、規(guī)范化市場運作以及教育非政府組織積極參與的基于公私合作伙伴關(guān)系的教育服務(wù)供給模式是當前教育服務(wù)領(lǐng)域改革與發(fā)展的新方向。

教育服務(wù)；供給主體；經(jīng)濟效益；社會效益

“建國君民，教學為先”。自古以來，教育都事關(guān)每個人的福祉和國家的整體利益。在現(xiàn)代社會，教育更是被作為一項關(guān)乎國計民生的基礎(chǔ)性工程納入到國家整體規(guī)劃中來，教育發(fā)展已然成為現(xiàn)代政府不可推卸的公共職責。但在教育服務(wù)供給中，政府究竟應(yīng)當擔任怎樣的角色？政府對自我角色的定位應(yīng)發(fā)生怎樣的轉(zhuǎn)換？如何正確處理教育服務(wù)供給中的公與私、政府與市場、經(jīng)濟效益與社會效益之間的關(guān)系？如何實現(xiàn)新形勢下教育服務(wù)供給模式的創(chuàng)新？要回答這些問題，就應(yīng)回溯到建國后我國教育服務(wù)供給模式歷史嬗變的脈絡(luò)考察中來。從建國初期計劃經(jīng)濟下的政治教育學到改革開放后市場經(jīng)濟下的經(jīng)濟教育學，再到當前關(guān)注民眾教育訴求的民生教育學，政府作為整個教育事業(yè)的真正推動者，在教育服務(wù)供給中的主導角色可見一斑。這不僅使我們深刻認識到政府在教育服務(wù)供給中的超越性力量，以此更加堅信政府履行與維護公共職責的能力；而且通過歷史的梳理，也為我們展現(xiàn)了政府從大包大攬到簡政放權(quán)，再到服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)變的努力，有所為，有所不為，為實現(xiàn)當下新型教育服務(wù)供給模式的創(chuàng)新提供了新的思路與方法。

一、集生產(chǎn)者與提供者于一身：計劃經(jīng)濟體制下政府對教育服務(wù)的包攬

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨繼承了教育為革命服務(wù)的傳統(tǒng)，將教育作為改造敵人、團結(jié)同志的工具與紐帶。在這一思想的指導下，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》對共和國教育的性質(zhì)、任務(wù)、方法以及工作步驟都做了詳細的規(guī)定：“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的即民族的、科學的、大眾的文化教育。人民政府的文化教育工作，應(yīng)以提高人民文化水平，培養(yǎng)國家建設(shè)人才，肅清封建的、買辦的、法西斯主義的思想，發(fā)展為人民服務(wù)的思想為主要任務(wù)?！薄爸腥A人民共和國的教育方法為理論與實際一致。人民政府應(yīng)有計劃有步驟地改革舊的教育制度、教育內(nèi)容和教學法。”應(yīng)“有計劃有步驟地實行普及教育，加強中等教育和高等教育，注重技術(shù)教育，加強勞動者的業(yè)余教育和在職干部教育，給青年知識分子和舊知識分子以革命的政治教育，以適應(yīng)革命工作和國家建設(shè)工作的廣泛需要?！痹陔S后的貫徹落實中，國家教育意志的觸角伸向教育教學的每一個角落，從宏觀教育意識形態(tài)的滲透，到中觀對學校教育教學管理的把控，再到微觀的課程設(shè)置、教材編寫、受教育對象的選擇、教育教學方法與原則的確定等，整個教育過程都納入到政府的監(jiān)管與領(lǐng)導之下。特別是1956年，隨著國家對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，私立的教育機構(gòu)，典型的如私塾、私立高等教育已經(jīng)基本上消亡。教育服務(wù)由國家統(tǒng)一提供，政府集生產(chǎn)者與提供者于一身，對教育進行了全面的接管與改造。

可以看出，這一時期的教育由政府一手包辦，政府在教育服務(wù)供給中占有絕對領(lǐng)導地位，這與當時的社會狀況是有著緊密聯(lián)系的。作為剛成立的政府迫切需要統(tǒng)一思想，肅清封建、買辦、法西斯思想，穩(wěn)固無產(chǎn)階級政權(quán)。而且，新中國剛剛成立，百廢待興，國家亟需各級各類社會主義建設(shè)人才，但當時的小學入學率還不到20%，初中入學率僅為6%，文盲率則達到80%以上。面對這種狀況，國家只有通過行政強制力才能有效推進教育的發(fā)展，進而達到思想上的統(tǒng)一，推進又紅又專人才的培養(yǎng)。其中最重要的舉措就是優(yōu)先為工農(nóng)兵及其子女設(shè)置速成學校，充分保障人民特別是工農(nóng)干部受教育的機會，這對穩(wěn)固無產(chǎn)階級政權(quán)，推進國家社會主義建設(shè)進程具有重要的意義。特別是撥亂反正后，荒廢已久的學校教育亟需恢復正常狀態(tài)，如果沒有政府強制力的推動，教育也不會獲得如此快的發(fā)展。

隨著教育的發(fā)展以及人們教育需求的多樣化，社會對教育公共服務(wù)需求急劇增長，而政府的這種服務(wù)供給能力卻得不到快速發(fā)展，這就導致了教育服務(wù)公共領(lǐng)域的“擁擠”。政府壟斷教育的弊端開始顯現(xiàn)，作為政府縱向一體化的教育組織機構(gòu)，陷入了教育產(chǎn)品單一、教育治理效率不高、權(quán)力尋租、投資渠道不暢、資金萎縮的泥沼之中，即我們通常意義上所說的“政府失靈”。政府痛定思痛，努力尋求教育發(fā)展出路，教育市場化運動借此應(yīng)運而生。與之相對應(yīng)的便是政府轉(zhuǎn)變教育行政管理職能，將市場機制引入到教育管理領(lǐng)域，把部分管理權(quán)、運營權(quán)下放給學校，同時允許自由擇校，家長、學生如同市場上的顧客、消費者一樣，成為教育的消費者，而不再僅僅是受教育者。[1]從此，市場化機制開始影響中國的教育改革，一直延續(xù)至今。

二、公責私攬[2]：市場經(jīng)濟體制下政府責任的市場化傾向

1978年改革開放以來，中國開始從計劃經(jīng)濟的航路上轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟的軌道上來，教育領(lǐng)域也開始了自己的改革。原來由人民公社撐起的“免費教育”難以為繼，義務(wù)教育推開了收費的大門。由于經(jīng)濟發(fā)展對人才需求的增長，政府教育投資的重點轉(zhuǎn)移到重建高等教育與提高教育質(zhì)量上，而農(nóng)村地區(qū)中小學發(fā)展的重任就交給了地方。當時的文件表述是：“按照國務(wù)院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費附加，主要用于實施義務(wù)教育?！盵3]特別是1990年代初的義務(wù)教育法實施細則，將“實施義務(wù)教育的學?？墒杖‰s費”固定下來，從此，雜費以各種名目出現(xiàn)在學生們的繳費單上。1992年起中國開始實行市場化制度，教育市場化運動也愈演愈烈，原來由政府一手包辦的教育體系一去不復返，國家對教育服務(wù)供給制度進行了新自由主義式的改革。在教育財政持續(xù)投入不足的情況下，將教育推向市場，除了義務(wù)教育承擔必要的學雜費外，高等教育也開始對教育成本進行計量分擔。與此同時，允許教育系統(tǒng)內(nèi)部的一些機構(gòu)或組織在一定程度上按照市場化的原則來供給教育服務(wù)，也正是在這樣的語境下，“教育服務(wù)”一詞獲得了明顯的經(jīng)濟學意義，由此而衍生出的諸如教育服務(wù)產(chǎn)品、教育市場、教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)、教育經(jīng)營、教育服務(wù)貿(mào)易等概念皆是這一階段教育市場化發(fā)展的產(chǎn)物。

教育市場化從積極的意義上來講，辦學主體的多樣化，服務(wù)產(chǎn)品的多元化，不僅減輕了政府財政負擔，滿足了公眾的教育需求，為教育消費者提供了消費選擇的自由，而且由于市場競爭的存在，教育發(fā)展的活力也得以激活，在一定程度上降低了教育產(chǎn)品和服務(wù)的價格，使消費者獲得了物美價廉的雙重實惠。但消極的方面在于，本由政府承擔的教育公共責任轉(zhuǎn)嫁給了市場或個人來承擔，國家壟斷了某些資源（如稅收等），卻沒有相應(yīng)地在公共領(lǐng)域充分履行自己的責任和義務(wù)，進而形成了“公責私攬”的局面。曾主管全國基礎(chǔ)教育十余年的前國家教委副主任柳斌曾這樣談到中國義務(wù)教育近二十多年來發(fā)展所面臨的艱難:“就是沒錢，財政沒錢。我國財政在很長時期內(nèi)是企業(yè)投資為主體，財政作為社會公用事業(yè)投資主體的角色長期未能到位?！盵4]據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代的10年間，政府對農(nóng)民征收的“教育附加費”和各種“教育集資”，最保守的估計也在1500億元。[5]最重要的是，教育市場化運動使教育偏離了基本的公民價值關(guān)懷取向，背離了教育的公共或準公共屬性。有些家長可以憑靠自己的經(jīng)濟實力花大價錢購買額外的地位資源或使能條件，如聘請不同學科、文化活動和語言等方面的家教，或者讓孩子參加補習班、強化班或其他形式的“影子教育”，[6]而有的學生卻在義務(wù)教育階段就輟學外出打工。教育的起點公平性、過程公平性遭到了破壞，相應(yīng)的補償機制建設(shè)也不夠完善。同時，在這場教育市場化運動中，許多人打著“為教育服務(wù)”的幌子從事著為個人或小團體利益盈利的經(jīng)營活動，如教育贊助費、各類輔導資料、各種教育培訓、教育房地產(chǎn)等名目繁多的教育項目。更為糟糕的是政府壟斷未能打破教育內(nèi)部市場化傾向，只顧成就部門利益和團體利益而犧牲公共利益，嚴重地影響了教育事業(yè)發(fā)展的公益性原則。

三、經(jīng)濟效益與社會效益之取舍：政府責任的反思與定位

政府對教育的大包大攬造成了學校教育效率的低下，而教育的市場化運動又極易引發(fā)教育的公共性危機。在經(jīng)濟效益與社會效益之間，政府需作出抉擇，應(yīng)對自己的角色、責任進行重新定位，才能有效克服上述兩種教育發(fā)展的弊端。那么，政府責任定位的邏輯起點在哪里？我們認為，應(yīng)回到教育服務(wù)本身，對教育作為一種公共或準公共產(chǎn)品的這樣一種性質(zhì)或?qū)傩赃M行解析，進而在此基礎(chǔ)上界定政府與市場的關(guān)系以及政府如何發(fā)揮自己的主導作用，進而增進社會福利。

隨著中國加入WTO，教育開始逐步走向市場并與國際接軌，“教育服務(wù)”一詞越來越成為理論界的重要概念。[7]但是在論述相關(guān)內(nèi)容時，不少學者一般選擇從經(jīng)濟學的角度去詮釋教育服務(wù)，并非從教育本體的角度來理解教育服務(wù)。從經(jīng)濟學的角度來講，教育服務(wù)的確是一種商品，具有交換價值和使用價值，可以進行買賣活動，并由此被歸入第三產(chǎn)業(yè)門類之下。但教育服務(wù)作為一種產(chǎn)業(yè)，既具有產(chǎn)業(yè)的一般屬性，又具有其特殊屬性。就一般屬性而言，它與其他產(chǎn)業(yè)一樣，按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求生產(chǎn)和提供教育產(chǎn)品或者教育服務(wù)，在產(chǎn)品或服務(wù)交易中能夠產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，近年來持續(xù)火爆的中小學課程輔導、藝術(shù)特長培訓、各類考試培訓等就是明證。教育服務(wù)貿(mào)易市場的形成，各類留學機構(gòu)、跨國教育經(jīng)營、合作辦學等國際交流與合作設(shè)置，在滿足多樣學習需求的同時，也為所在國家?guī)砹丝捎^的經(jīng)濟效益。但就教育服務(wù)的特殊屬性而言，它雖然具有產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，但教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不等同于教育市場化運作，更不是將教育完全推向市場，通過市場自由競爭的方式來獲得消費，而是應(yīng)遵循教育的公共或準公共屬性。教育作為培養(yǎng)人的一種活動，它存在的意義不僅僅在于滿足和促進個體的健康發(fā)展，而是具有重大的外部正效應(yīng)。這些外部性包括更好的公民素質(zhì)、更有利于新技術(shù)的采用、更低的犯罪率等等，甚至教育可以有利于國家的整合。[8]因此，教育特別是義務(wù)教育成為每一個國家必須承擔的義不容辭的公共職責，這基本上成為一種共識。任何公民都享有基本的受教育權(quán)，公共教育服務(wù)體系應(yīng)維護教育公平，保障公民的基本權(quán)利。政府作為公共利益的維護者，其強調(diào)的是公共權(quán)力的責任，強調(diào)的是如何使政府及其機構(gòu)和官員對其最終的所有者——公民更加負責，[9]而不是使“顧客滿意”。這就決定了教育資源不能僅僅按照個體的支付能力來分配，而需要政府的干預。當然，政府的干預既不同于以往大包大攬式的教育服務(wù)供給方式，集提供者與生產(chǎn)者于一身，也不同于市場經(jīng)濟下的政府責任的市場化，模糊政府的公益角色與責任，而是要構(gòu)建一組“比‘一個’市場或者‘一個’國家更為豐富的政策設(shè)計框架”。[10]

四、走向合作：構(gòu)建基于公私合作伙伴關(guān)系的教育服務(wù)供給模式

既然“一個”市場或“一個”國家的設(shè)計模式都無法繼續(xù)增進社會福利，那么，教育服務(wù)供給模式的創(chuàng)新就不得不提上日程。在我國，教育服務(wù)供給的主體主要有三種：一是政府縱向一體化組織，二是完全的市場化組織，三是教育非政府組織。從根本上來講，市場機制是覆蓋整個社會經(jīng)濟生活的基本運行機制，而政府則在市場失靈的領(lǐng)域里維持著社會的公平與正義，[11]作為教育非政府組織，則是協(xié)調(diào)市場與政府關(guān)系的有力紐帶。在構(gòu)建新型教育服務(wù)供給模式的政策設(shè)計框架中，三者缺一不可。其中，政府是主導，在教育服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制和自由選擇機制，形成有限政府治理、規(guī)范化市場運作以及教育非政府組織積極參與的基于公私合作伙伴關(guān)系的教育服務(wù)供給模式是當前教育服務(wù)領(lǐng)域改革與發(fā)展的新方向。

首先，多方提供教育服務(wù)的核心問題就是要劃清政府、市場和教育非政府組織的職責與界限。作為政府組織，應(yīng)從教育服務(wù)的直接經(jīng)營中解脫出來，去關(guān)注教育系統(tǒng)的宏觀戰(zhàn)略與規(guī)劃，提供政策引導與資金支持，通過有效的監(jiān)管與評價活動，創(chuàng)設(shè)有利于公私合作的環(huán)境。作為私營活動主體，包括市場主體及非政府組織，應(yīng)積極介入到教育服務(wù)的生產(chǎn)與提供中來，通過公平競爭提升整體服務(wù)質(zhì)量，樹立品牌意識，與政府形成優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的教育服務(wù)供給新格局。

其次，要準確判斷教育服務(wù)產(chǎn)品的屬性，這是服務(wù)供給主體恰當履行供給職責的前提。不同性質(zhì)的教育服務(wù)具有不同的供給主體與供給方式。對于純教育公共產(chǎn)品例如義務(wù)教育，屬于強制性教育，應(yīng)由國家來提供，不管生產(chǎn)者是誰，埋單者都是政府本身，其成本實行財政補償機制。對于準公共產(chǎn)品如高等教育之類，其不屬于義務(wù)教育范圍內(nèi)，但這類產(chǎn)品又具有較強的溢出效應(yīng)，這時就應(yīng)采取政府與市場相結(jié)合的混合補償機制。作為私人產(chǎn)品而存在的教育服務(wù)，則由市場或第三部門來生產(chǎn)或提供。

第三，尋求平等、相互依賴的對話關(guān)系。各供給主體之間應(yīng)形成平等、相互依賴的結(jié)構(gòu)，而不是命令等級或科層鏈條的上下級關(guān)系，供給各方行動者形成一種伙伴關(guān)系。其中政府起主導作用，處于核心地位，其他服務(wù)提供者應(yīng)接受政府的規(guī)制與監(jiān)督，強化政府的公共職責。另一方面，各行動主體也要積極踐行對政府的監(jiān)督職責，特別是發(fā)揮教育非政府組織的監(jiān)督職能，填補政府與市場的空白，有效規(guī)避“政府失靈”或“市場失靈”。

最后，要選擇合適的合作方式。E.S.薩瓦斯在其著作《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》中提出了10種公共服務(wù)和產(chǎn)品的制度安排，即合同、補助、憑單制、特許經(jīng)營、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)、政府服務(wù)、政府間協(xié)議和政府出售，并用11項指標對這些制度安排進行評價。[12]在這里，我們討論的重點不是有多少種合作方式，而是在諸多公私合作的形式中，選擇何種合作方式才是最有效的。目前，國內(nèi)一些先進地區(qū)對公私合作形式進行了積極的探索。如上海浦東新區(qū)以委托管理的方式將薄弱學校的改進交付給了專業(yè)性的社會中介組織機構(gòu)；同時，采取“政府購買服務(wù)”的政策，購買民辦幼兒園的教育服務(wù)，購買教育評估服務(wù)，購買民辦教育學位等等。這些合作方式一方面滿足了人民群眾的多樣化教育需求，另一方面也為政府改進職能、增強自身專業(yè)性等提供了借鑒性思路。而且，這種公私合作的伙伴關(guān)系在近年來開始得到大面積的推廣與認可，并取得了良好的效果。但接下來的挑戰(zhàn)在于政府如何進一步轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)到何種地步，與市場、第三部門的合作達到何種程度，進而更好地完成自己的公共職責是擺在政府面前的重要命題。

[2]王寧.公責私攬：消費私民化探析[J].社會科學，2014，（1）.

[3]全國人大常委會法制工作委員會.學生權(quán)益保護常用法律法規(guī)手冊[M].北京：中國民主法制出版社，2004，12.

[4][5]馬昌博，徐卓君.義務(wù)教育，這20年為何這么難？——對話全國人大常委會委員、原國家教委副主任柳斌[J].協(xié)商論壇，2007，（2）.

[6]王艷玲，原青林.國外基礎(chǔ)教育公私合作伙伴關(guān)系探新——以教育治理為視角[J].外國中小學教育，2013，（3）.

[7]田漢族.教育服務(wù)的經(jīng)濟學闡釋[J].大學教育科學，2008，（4）.

[8]黃云鵬.教育服務(wù)政府監(jiān)管框架概述[J].經(jīng)濟體制改革，2005，（2）.

[9]珍妮特.V·登哈特，羅伯特.B·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵[M].中國人民大學出版社，2004，127.

[10]奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克.公共服務(wù)的制度構(gòu)建[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000，序言.

[11]張翼，吳開俊.政府抑或市場——教育服務(wù)產(chǎn)品提供與生產(chǎn)分析[J].廣州大學學報（社會科學版），2007，（5）.

[12]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學出版社，2002，88.

（責任編輯：劉丙元）

[1]韓菊紅.公眾參與教育公共治理的實踐困境與理性審視[J].當代教育科學，2014，（9）.

陳昌發(fā)/重慶第二師范學院副教授，研究方向為基礎(chǔ)教育、教師教育