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      新時期城市社區(qū)居委會建設(shè)問題及對策

      2014-03-30 19:27:26
      關(guān)鍵詞:社區(qū)建設(shè)工作

      王 燕

      (福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建 福州 350007)

      1949年10月23日,伴隨著新中國的成立,全國第一個居民委員會——杭州市上城區(qū)紫陽街道上羊市街居民委員會成立,不久,杭州市上城區(qū)公所依照市政府指示廢除保甲,拉開了居委會民主自治的序幕[1]。其后,居委會經(jīng)歷了漫長曲折的發(fā)展階段,大躍進(jìn)、人民公社制度,使居委會職能轉(zhuǎn)向大辦經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目,而在文革時代背景下,居委會工作重心更是轉(zhuǎn)移到以“階級斗爭為綱”上來。隨著“十一屆三中全會”的召開,市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為政府工作重心,居委會的各項(xiàng)工作也逐漸走向正軌[2]。與此同時,“單位人”逐漸過渡到“社區(qū)人”,社區(qū)成為人們生活不可分割的一部分。當(dāng)前政府實(shí)行的是“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的管理模式,社區(qū)成為第四層級的工作網(wǎng)絡(luò),街道辦事處將大量的行政事務(wù)以及行政指標(biāo)分配到社區(qū)居委會。政府職能部門爭相在社區(qū)設(shè)立工作站,以各種明目和理由將自身工作下放到社區(qū)。同時,社區(qū)在發(fā)展過程中形成了社區(qū)“三巨頭”——社區(qū)居委會、物業(yè)服務(wù)公司、業(yè)務(wù)委員會,共同參與社區(qū)建設(shè),不免產(chǎn)生各類矛盾。社會管理體制的變遷也對社區(qū)自治形成挑戰(zhàn),而社區(qū)居委會作為基層自治組織如何鞏固自身地位做好本職工作,與其他社區(qū)組織共建和諧家園,將成為城市社區(qū)居委會未來工作的重點(diǎn)。

      一、新時期社區(qū)居委會建設(shè)存在的問題

      (一)社區(qū)自治功能缺失

      作為一個基層自治組織本應(yīng)以服務(wù)社區(qū)居民作為其工作重心,同時協(xié)助政府職能部門開展相關(guān)工作。由于處于行政管理體制底層街道辦事處的管轄下,居委會實(shí)際上成為第四級工作網(wǎng)絡(luò),街道辦事處將大量的行政事務(wù)以及行政指標(biāo)分配到社區(qū)居委會,導(dǎo)致社區(qū)居委會干部工作量急劇增加。據(jù)調(diào)查,當(dāng)前城市社區(qū)居委會所承擔(dān)的工作有近十多類、近百個項(xiàng)目。如辦理本社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)、危房排查修繕、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安、民政幫扶、民間糾紛調(diào)解、人口普查、物業(yè)管理、居民身份證明等,這些工作主要來源于政府職能部門。同時,基層政府管理體制尚未理順,各自為政,“條”與“條”之間、“條”與“塊”之間的矛盾比較突出。社區(qū)居委會干部為了應(yīng)付不同上級職能部門的各項(xiàng)檢查,將大量的時間花費(fèi)在各類“軟件”材料的制作以及重復(fù)性的檢查工作上,此類工作占據(jù)了社區(qū)干部大量工作時間,甚至要加班加點(diǎn)地完成相關(guān)指標(biāo)任務(wù)。居委會的工作呈現(xiàn)出會議多、任務(wù)多、檢查考核評比多、賬卡薄冊多、證明材料多等特點(diǎn),嚴(yán)重降低了居委會的服務(wù)質(zhì)量。

      (二)社區(qū)“三巨頭”的博弈

      隨著我國城市化的加速發(fā)展、產(chǎn)權(quán)制度多元化改革,房地產(chǎn)業(yè)在各地興起,而房地產(chǎn)業(yè)興起的背后存在著共有物業(yè)委托管理和居住環(huán)境、居住條件的優(yōu)化、美化等問題,由此物業(yè)服務(wù)公司孕育而生。而且,業(yè)主們?yōu)榱斯餐S護(hù)公共財產(chǎn)、費(fèi)用征收以及其他各項(xiàng)權(quán)益,成立了業(yè)主委員會,形成了以社區(qū)居委會、物業(yè)服務(wù)公司、業(yè)主委員會三大主體共同參與社區(qū)建設(shè)的局面。1990年《中華人民共和國居委會組織法》頒布,此時業(yè)主群體尚未形成,此法并沒有規(guī)定業(yè)主委員會與居民委員會的關(guān)系[3]。但是在2003年5月頒布的《條例》中,將居民委員會視為業(yè)主委員會的主管機(jī)關(guān)。然而同為自治組織,三者之間的關(guān)系應(yīng)是平等的。但三大巨頭之間存在著大量利益與職能交叉博弈之處,如居委會辦理本地區(qū)居民的公共事務(wù)、公益事業(yè)與業(yè)主委員會自治部門職能交叉,而居委會與物業(yè)公司在一些職能以及第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收方面也存在摩擦,如社區(qū)的衛(wèi)生管理。同時,業(yè)主委員會與物業(yè)公司在小區(qū)各項(xiàng)服務(wù)性收費(fèi)上更是爭執(zhí)不斷。

      (三)社區(qū)自主創(chuàng)收能力有限

      社區(qū)作為一個基層自治組織,其自治性之所以受限與其創(chuàng)收能力不強(qiáng)有著直接的聯(lián)系。社區(qū)居委會對政府部門存在著依賴性,大部分社區(qū)的辦公場所、工作經(jīng)費(fèi)、生活補(bǔ)貼等都是由政府規(guī)定并撥付。據(jù)了解,目前城市社區(qū)的工作人員的基本工資在1250~1800(含醫(yī)社保)之間,且大部分社區(qū)主任反饋,在醫(yī)療社保的費(fèi)用上,每年都存在著一筆數(shù)額不小的缺口。社區(qū)工作人員的工資福利低,在一定程度上也影響其工作積極性,且也不利于吸引高素質(zhì)的社區(qū)工作人員參與到社區(qū)工作建設(shè)中。同時由于活動經(jīng)費(fèi)以及辦公場所的稀缺,社區(qū)工作服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重受到影響甚至是無法開展,如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),由于受場地所限,大量社區(qū)根本無法開展相關(guān)工作,“六個一”在社區(qū)的實(shí)踐也差強(qiáng)人意。走訪多個城市社區(qū)發(fā)現(xiàn),社區(qū)的辦公產(chǎn)所一般是100平米左右的商品房,要在原本如此拮據(jù)的辦公場地上騰出地方,建設(shè)其他社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)屬牽強(qiáng)。社區(qū)自主創(chuàng)收能力如果不加強(qiáng)將嚴(yán)重影響其自治性、工作人員的福利待遇、以及相關(guān)服務(wù)的開展。

      (四)社區(qū)人才隊(duì)伍素質(zhì)有待提升

      目前,城市社區(qū)干部的核心隊(duì)伍主要是由國有企業(yè)下崗職工、家庭主婦、待業(yè)婦女等組成。這些人員大部分只有高中學(xué)歷,其本身的文化素質(zhì)水平有限,而隨著社區(qū)信息化建設(shè),對相關(guān)軟件系統(tǒng)的操作以及文件處理等能力的要求越來越高,社區(qū)工作人員為了適應(yīng)新的工作機(jī)制以及上級檢查,疲于應(yīng)付并制作大量的政策性材料。在新型城市社區(qū)建設(shè)過程中涉及到大量精神文明建設(shè)層面的硬件與指標(biāo)要求,沒有考慮到社區(qū)工作人員的實(shí)際素質(zhì)水平。社區(qū)精神文明建設(shè)應(yīng)落實(shí)在使社區(qū)成為居民心中的精神家園,而不是由工作人員組織群眾拍一些自導(dǎo)自演視頻等資料,來應(yīng)付上級檢查。雖然政策鼓勵拓寬居委會干部的來源渠道,支持黨政機(jī)關(guān)、在職干部職工、大學(xué)畢業(yè)生、青年專業(yè)軍官競選本社區(qū)的居委會成員,但是實(shí)際上由于工資福利待遇低等問題,很難吸引人才參與社區(qū)建設(shè)。

      二、促進(jìn)社區(qū)居委會建設(shè)的對策

      (一)明確自治方向,適當(dāng)放權(quán)

      黨的“十八大”明確指出:“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”明確要求“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式,加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè),增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能,充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”[5]。但政府行政力的過度干預(yù),導(dǎo)致了社區(qū)居委會無限事務(wù)與有限職權(quán)之間的矛盾。事權(quán)矛盾是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的普遍矛盾,嚴(yán)重影響了居委會的自治。要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會民主自治,還需對現(xiàn)有城市管理體制進(jìn)行深入改革。改進(jìn)社區(qū)工作當(dāng)中因過度承擔(dān)政府職能部門工作,而導(dǎo)致政府職能部門在本職工作上不作為的現(xiàn)象。針對此類現(xiàn)象需重新細(xì)致地梳理居委會協(xié)助各職能部門的具體工作事項(xiàng)以及協(xié)助程度,且規(guī)定凡需協(xié)助政府職能部門的工作,都需市、市轄區(qū)的人民政府或是街道辦事處統(tǒng)一安排,不得直接向居委會下達(dá)任務(wù)[5]。同時,制定《社區(qū)工作職責(zé)》并以立法的形式來保障居委會的監(jiān)督權(quán)力,如對本職工作不作為的政府職能部門居委會有監(jiān)督舉報權(quán)。

      (二)理清“三巨頭”之間的關(guān)系

      社區(qū)居委會的主要工作是收集居民意見、向相關(guān)部門反饋民意、動員和組織居民參與社區(qū)管理等,并涉及社區(qū)安全、民眾糾紛、養(yǎng)老服務(wù)等方面具體工作,還需承擔(dān)社區(qū)文化宣傳者的角色。而物業(yè)服務(wù)公司應(yīng)以專業(yè)性的服務(wù)機(jī)構(gòu)來定位自身,以提供有償性服務(wù),來實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展和利潤最大化。業(yè)主委員會從維護(hù)社區(qū)業(yè)主的權(quán)益出發(fā),積極與居委會、物業(yè)公司進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。居委會有條件也有義務(wù)對物業(yè)服務(wù)公司、業(yè)主委員會的工作進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督。涉及到物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共管理項(xiàng)目通常是糾紛的源泉,物業(yè)公司與居委會在這方面存在職能交叉,必然導(dǎo)致治理成本提升以及資源的浪費(fèi),如社區(qū)公共衛(wèi)生開支。對于物業(yè)公司參與公益性服務(wù)項(xiàng)目政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)恼叻龀?,配合開展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目,同時物業(yè)公司與城市公共部門之間應(yīng)密切聯(lián)系,街道辦事機(jī)構(gòu)等也應(yīng)參與協(xié)調(diào),如自來水收費(fèi)問題等。社區(qū)居民委員會、物業(yè)服務(wù)公司以及業(yè)主委員會,其共同點(diǎn)都是以建設(shè)服務(wù)型社區(qū)為其出發(fā)點(diǎn),和諧社區(qū)建設(shè)的奧秘在于妥協(xié),所以三者應(yīng)以“優(yōu)勢互補(bǔ)、服務(wù)互為、利益互為、資源互享”來建立良好的合作關(guān)系。

      (三)多渠道拓寬社區(qū)創(chuàng)收方式

      城市社區(qū)在建設(shè)的過程中普遍面臨著辦公經(jīng)費(fèi)緊張的問題,社區(qū)經(jīng)費(fèi)緊張嚴(yán)重影響社區(qū)服務(wù)質(zhì)量并產(chǎn)生一系列的負(fù)面影響,如辦公場所受限、社區(qū)活動開展困難、社區(qū)員工的薪資福利無法保障等。國家和地方可根據(jù)具體情況劃出一定數(shù)額福利彩票公益金用于資助居委會開展社區(qū)福利性、公益性服務(wù)項(xiàng)目,或?qū)⒉糠至闵⒍愒磩潛芙o社區(qū)。而社區(qū)干部在經(jīng)費(fèi)的來源上要克服等、靠、要的懶惰思維,為了提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量,社區(qū)干部應(yīng)積極拓寬創(chuàng)收渠道,主動與其他組織機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目合作,增強(qiáng)居委會的“造血”功能。同時社區(qū)還可與學(xué)術(shù)型社團(tuán)組織以及專業(yè)的調(diào)查機(jī)構(gòu)開展科研合作,如配合其調(diào)查研究或是收集相關(guān)材料來獲得報酬。社區(qū)在協(xié)助政府職能部門的相關(guān)工作時,也可根據(jù)工作性質(zhì)、工作量申請合理補(bǔ)貼。此外,社區(qū)可根據(jù)自身服務(wù)的內(nèi)容合理地收取費(fèi)用。

      (四)打造專業(yè)化社區(qū)人才隊(duì)伍

      當(dāng)前,由于社區(qū)工作人員工資福利低,難以吸引優(yōu)秀人才參與社區(qū)管理工作。社區(qū)是轄區(qū)居民共同的家園,社區(qū)建設(shè)需動員各方力量共同參與。社區(qū)黨員隊(duì)伍應(yīng)發(fā)揮先鋒模范作用,帶頭積極協(xié)助社區(qū)開展相關(guān)工作,充分落實(shí)黨員為社區(qū)服務(wù)的具體事項(xiàng)。加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè),鼓勵青年學(xué)生、退休干部、熱心人士加入社區(qū)志愿隊(duì)伍為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。作為社區(qū)建設(shè)的主力軍,社區(qū)工作人員從選拔開始就要建立科學(xué)的準(zhǔn)入門檻,按照專業(yè)優(yōu)先、年齡梯次、優(yōu)勢互補(bǔ)的要求,實(shí)行社會化招聘、契約化管理、專業(yè)化運(yùn)作,讓高素質(zhì)人才參與社區(qū)建設(shè)[6]。建立科學(xué)的職業(yè)規(guī)劃,如“建立社區(qū)工作者——社區(qū)黨組織書記——事業(yè)編制社區(qū)黨組織書記——街道黨政班子副職”和“社區(qū)工作者——助理社會工作師——社會工作師——高級社會工作師”并行的社區(qū)人才“培養(yǎng)成長鏈”[6],讓社區(qū)工作人員明確職業(yè)方向,實(shí)現(xiàn)人生價值。同時,加大社區(qū)在職人員培訓(xùn)力度,如參與資格認(rèn)證考試、輪崗制度,提高社區(qū)人員的職業(yè)技能水平以及思想認(rèn)識水平。切實(shí)保障社區(qū)人員的基本福利待遇,不能低于當(dāng)?shù)厣鐣骄べY水平。

      [1]楊炳瓏.新中國第一個居委會背后的故事[J].社區(qū),2009(12).

      [2]桂勇,崔之余.行政化進(jìn)程中的城市居委會體制變遷——對上海市的個案研究[J].華中理工大學(xué)學(xué)報,2000(14).

      [3]楊小華,苗天青.社區(qū)建設(shè)中的“三巨頭”角色探討[J].現(xiàn)代城市研究,2008(7).

      [4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報,2012-11-09.

      [5]唐忠新.現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)概論[M].上海:上海交通大學(xué)出版社,2008.

      [6]基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)局.創(chuàng)建“135”社區(qū)黨建工作模式提升社區(qū)服務(wù)管理科學(xué)化水平[EB/OL].http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgsq/dbfy/201212/20121200392741.shtml,2012 -12 -13.

      [7]尹海潔,趙麗.城市社區(qū)居委會功能偏差分析[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2006(8).

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