提高執(zhí)行力是全面深化改革的內(nèi)在要求※

○ 柏必成

（作者系河南省委黨校博士）

一分部署，九分落實(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)設(shè)計(jì)了改革的路線圖，制訂了改革的任務(wù)書，而實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，則要靠踏石留印、抓鐵有痕的勁頭和強(qiáng)大執(zhí)行力。習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》形成之后特別強(qiáng)調(diào)，“制定出一個(gè)好文件，只是萬里長(zhǎng)征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件”[1]。李克強(qiáng)總理也在不同的場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“改革貴在行動(dòng)，喊破嗓子不如甩開膀子”，“干一寸勝過說一尺”。

一、提高執(zhí)行力與全面深化改革的內(nèi)在聯(lián)系

提高執(zhí)行力與全面深化改革存在著密切的內(nèi)在聯(lián)系，不論是從全面深化改革作為一種制度與政策變遷過程的角度來講，還是從全面深化改革總目標(biāo)的角度來講，提高執(zhí)行力都是全面深化改革的內(nèi)在要求。在全面深化改革的時(shí)代背景下，對(duì)于執(zhí)行力的提高無論怎樣強(qiáng)調(diào)都不算過分。

首先，從全面深化改革作為一種制度與政策變遷過程的角度來講，任何改革都是一個(gè)制度與政策的變遷過程，當(dāng)前的全面深化改革也不例外。而制度與政策的變遷又表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是新的制度與政策的制定；其二是新的制度與政策的執(zhí)行。這兩方面有機(jī)統(tǒng)一，共同構(gòu)成制度與政策的變遷。如果改革只是表現(xiàn)為一系列制度與政策的制定，并沒有真正將這些制度與政策付諸實(shí)施，那么改革就會(huì)面臨“政策懸浮”與形式主義的危險(xiǎn)，只會(huì)停留在口頭上與紙面上，根本不能說實(shí)現(xiàn)了真正意義上的改革，更談不上改革的效果。這樣也必然會(huì)動(dòng)搖公眾對(duì)于政府和改革的信心，使改革難以凝聚起廣泛的支持力量并面臨更大的困難與阻力，從而產(chǎn)生更為久遠(yuǎn)的負(fù)面影響。因此，全面深化改革必須提高執(zhí)行力，通過執(zhí)行力的提高，將全面深化改革這一制度與政策變遷的過程完整地推向前進(jìn)，以使改革的預(yù)期效果得以真正顯現(xiàn)，使公眾的改革訴求得以有效滿足，并為后續(xù)的改革提供良好的基礎(chǔ)、創(chuàng)造有利的條件。

其次，從全面深化改革總目標(biāo)的角度來講，黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)當(dāng)說，治理本身就是一個(gè)蘊(yùn)含有現(xiàn)代性的概念，從統(tǒng)治到管理再邁向治理，這是一個(gè)不斷現(xiàn)代化的過程，治理體系與治理能力本身就應(yīng)具備現(xiàn)代化的特征。而國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)[2]，因此國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化意味著制度的現(xiàn)代化，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化則意味著制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。一方面，全面深化改革要求制度現(xiàn)代化水平的不斷提高，制度起著根本性、全局性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用，改革就是要除舊布新，實(shí)現(xiàn)制度上、體制上、機(jī)制上和政策上的突破與創(chuàng)新，以形成一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。另一方面，全面深化改革又要求制度執(zhí)行能力的不斷提高，確?，F(xiàn)代化的制度能夠得以順利實(shí)施。國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力具有緊密聯(lián)系，但兩者又不是一碼事，不是國(guó)家治理體系越完善，國(guó)家治理能力自然而然就越強(qiáng)[3]。相應(yīng)地，制度體系的完善也不自然而然意味著制度執(zhí)行能力的提高，即使再好的制度也只有通過執(zhí)行才有意義，現(xiàn)代化的制度通過現(xiàn)代化的執(zhí)行能力去加以實(shí)施才說明改革得到了實(shí)實(shí)在在的推進(jìn)，因此在強(qiáng)調(diào)治理體系現(xiàn)代化的同時(shí)，還必須強(qiáng)調(diào)治理能力的現(xiàn)代化和執(zhí)行力的提高。黨的十八屆三中全會(huì)提出的總目標(biāo)也表明，全面深化改革對(duì)于執(zhí)行力的提高有著內(nèi)在要求，執(zhí)行力的提高是全面深化改革的應(yīng)有之義。

二、以執(zhí)行力的提高推動(dòng)全面深化改革的進(jìn)程

影響執(zhí)行力的因素是多方面的，諸如制度與政策是否科學(xué)、制度規(guī)定與政策目標(biāo)是否具有約束力、執(zhí)行主體是否具備良好的能力與素質(zhì)、執(zhí)行的資源保障是否有力、執(zhí)行的宏觀環(huán)境是否有利，等等。相應(yīng)地，提高執(zhí)行力就需要從不同方面來采取措施。

（一）要在制度現(xiàn)代化與政策科學(xué)化上下功夫

現(xiàn)代化的制度與現(xiàn)代化的執(zhí)行能力互為依存，現(xiàn)代化的制度要通過現(xiàn)代化的執(zhí)行能力來發(fā)揮效能，現(xiàn)代化的執(zhí)行能力也需要通過現(xiàn)代化的制度搭建平臺(tái)來得以展現(xiàn)。平臺(tái)搭建好了，執(zhí)行能力才能充分展現(xiàn)出來，如果制度本身不完善，政策本身不科學(xué)，那么執(zhí)行能力必然會(huì)受到制約。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了總體布局，對(duì)一系列具體領(lǐng)域的改革也提出了要求，接下來首先要做的就是細(xì)化改革的措施，針對(duì)具體的改革議題制定出科學(xué)、有效、可行的改革方案，將改革的思路、意圖轉(zhuǎn)化為具體的制度與政策。實(shí)際上，黨的十八屆三中全會(huì)以后，多個(gè)具體領(lǐng)域的改革方案與諸多新的政策措施相繼出臺(tái)。需要注意的是，凡屬重大改革要于法有據(jù)，當(dāng)改革與現(xiàn)有法律存在沖突時(shí)，要先立法后改革，始終確保在法治軌道上有序推進(jìn)改革。

（二）要強(qiáng)化制度規(guī)定與政策目標(biāo)的約束力

有些時(shí)候之所以制度和政策在執(zhí)行當(dāng)中不了了之，相應(yīng)的改革推進(jìn)不下去，原因就在于制度規(guī)定與政策目標(biāo)缺乏約束力。而強(qiáng)化制度規(guī)定與政策目標(biāo)的約束力，使之從軟約束變?yōu)橛布s束，一是要減少制度規(guī)定與政策目標(biāo)的模糊性，讓人們對(duì)于改革要達(dá)到的效果有一個(gè)明確的預(yù)期，對(duì)于評(píng)判改革效果的標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，不能因?yàn)橹贫纫?guī)定與政策目標(biāo)上的模糊性而讓人們對(duì)改革感到無所適從，或者讓一部分人能夠鉆制度的空子，用基于自身利益的“靈活性”來損害改革的原則性；二是要加大監(jiān)督與問責(zé)的力度，監(jiān)督與問責(zé)是改革當(dāng)中的必要環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化績(jī)效觀念與結(jié)果意識(shí)，不能有方案無部署、有部署無檢查、有檢查無獎(jiǎng)懲，切忌監(jiān)督與問責(zé)中的形式主義。

（三）要努力提高執(zhí)行主體的能力與素質(zhì)

改革總要由人來實(shí)施和推動(dòng)，確保執(zhí)行主體具有較高的能力與素質(zhì)對(duì)于改革的順利推進(jìn)意義重大。一是要選好人、用對(duì)人，避免選人用人上的“逆向選擇”，即違背選人用人的初衷，選的用的不是合適的人，而是不合適的人。選人用人上之所以出現(xiàn)逆向選擇，根本原因在于對(duì)人不能進(jìn)行客觀和全面的衡量，或者是只看到了某個(gè)側(cè)面，或者是只看到了表面現(xiàn)象，據(jù)此所作出的判斷很可能是錯(cuò)誤的。因此，對(duì)一個(gè)干部進(jìn)行衡量，應(yīng)堅(jiān)持全面的、歷史的、辯證的觀點(diǎn)，堅(jiān)持習(xí)近平總書記提出的“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”這五條標(biāo)準(zhǔn)，避免簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率論英雄的做法，避免只看顯績(jī)不看潛績(jī)的做法，避免唯票取人、唯分取人的做法，讓真正優(yōu)秀的干部在改革中大有作為。二是要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行主體的干部教育培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉。干部教育培訓(xùn)與實(shí)踐鍛煉是提高執(zhí)行主體能力與素質(zhì)的兩條重要途徑，它們體現(xiàn)了理論與實(shí)際的結(jié)合、知與行的統(tǒng)一，兩者密切配合、共同作用才能起到應(yīng)有的效果。干部教育培訓(xùn)應(yīng)著眼于國(guó)家的需要、組織的需要、改革的需要以及執(zhí)行主體開展實(shí)際工作的需要，力求在堅(jiān)定干部理想信念、提高干部理論素養(yǎng)、增強(qiáng)干部黨性修養(yǎng)、改進(jìn)干部工作作風(fēng)，以及提升干部德才素質(zhì)和履職能力等方面取得實(shí)效。同時(shí)，國(guó)家和組織也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，使執(zhí)行主體在實(shí)踐中得到培養(yǎng)、鍛煉、成長(zhǎng)與提高。執(zhí)行主體也應(yīng)珍惜國(guó)家和人民賦予的工作機(jī)會(huì)，在實(shí)踐鍛煉中切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)與擔(dān)當(dāng)意識(shí)，做到善于思考、善于總結(jié)，不斷提高自身在推動(dòng)改革當(dāng)中的本領(lǐng)與能力。

（四）要加強(qiáng)執(zhí)行的資源保障

在改革中，僅有良好的愿望是不夠的，還要有實(shí)施的條件、資源的保障，離開了必要的物力、財(cái)力等資源作為保障，提高執(zhí)行力很容易成為一句空話。另外，改革是一種創(chuàng)造性的毀滅，特別是當(dāng)前我國(guó)的改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，要革除發(fā)展中的痼疾，要克服前進(jìn)中的障礙，要突破利益固化的藩籬，必然是有成本、有代價(jià)、有陣痛的。而缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和資源保障，就有可能承受不起這樣的成本、代價(jià)與陣痛，正如一個(gè)體質(zhì)太弱的病人不能下猛藥一樣。因此，改革決不能脫離發(fā)展，一方面，改革本身就是為了發(fā)展，以增進(jìn)人民福祉作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；另一方面，改革也需要發(fā)展所提供的物質(zhì)基礎(chǔ)來保障改革的順利推進(jìn)。這就要求正確處理改革與發(fā)展之間的關(guān)系，就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革而言，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲取長(zhǎng)期發(fā)展動(dòng)力的必然要求，基于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的改革需要，我國(guó)不惜以犧牲一定程度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為代價(jià)，但這并不意味著我國(guó)就完全放棄了對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求，沒有一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，不僅會(huì)影響到就業(yè)和民生改善，而且會(huì)影響到調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式這一改革所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)與資源保障。

（五）要優(yōu)化執(zhí)行的宏觀環(huán)境

執(zhí)行環(huán)境是一個(gè)宏觀的背景性因素，影響到一系列領(lǐng)域制度與政策的執(zhí)行。良好的環(huán)境能夠?yàn)閳?zhí)行創(chuàng)造一個(gè)有利的條件，有助于改革的順利推進(jìn)；惡劣的環(huán)境則會(huì)使執(zhí)行遭遇重重困難，甚至使既定的改革進(jìn)程被打斷，這種情況在我國(guó)1978年后的改革歷程中是曾經(jīng)出現(xiàn)過的[4]，由于1980年代末我國(guó)出現(xiàn)的嚴(yán)重通貨膨脹以及政治風(fēng)波，一些領(lǐng)域的改革議題不得不被暫時(shí)擱置起來，直至經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政治形勢(shì)好轉(zhuǎn)之后才重啟改革議程[5]。優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境涉及到民主政治進(jìn)程的推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、社會(huì)和諧程度的提高等各個(gè)方面，這需要全社會(huì)的共同努力，需要經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等文明進(jìn)程的整體推進(jìn)，需要各個(gè)領(lǐng)域改革措施的協(xié)同發(fā)力[6]。

總之，提高執(zhí)行力是全面深化改革的內(nèi)在要求，而提高執(zhí)行力則需要采取多方面的措施，并力求發(fā)揮出這些措施的組合效應(yīng)與整體功能。通過執(zhí)行力的提高，大力推進(jìn)全面深化改革這一制度和政策的變遷過程，促使全面深化改革總目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

[1]秦杰等：《讓改革旗幟高高飄揚(yáng)——中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定的誕生記》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月19日。

[2]習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月1日。

[3]中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第28頁。

[4]柏必成：《改革開放以來我國(guó)住房政策變遷的動(dòng)力分析——以多源流理論為視角》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第4期。

[5]趙雪峰：《論政府社會(huì)管理職能的實(shí)現(xiàn)》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。

[6]羅紅波、程關(guān)松：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視域下的行政強(qiáng)制代履行制度創(chuàng)新研究》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。