拉美區(qū)域合作與中拉合作的戰(zhàn)略選擇

□ 趙 暉

當(dāng)今世界，全球化和區(qū)域化作為兩股并行不悖的潮流，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)格局的發(fā)展演變發(fā)揮著舉足輕重的作用。最近十幾年來(lái)，隨著世貿(mào)組織多哈回合談判的停滯不前，區(qū)域合作成為了僵局下的次優(yōu)選擇。這一期間，拉美和加勒比地區(qū)一體化進(jìn)程也釋放出了強(qiáng)勁動(dòng)力。2004年10月，安第斯共同體(下稱(chēng)安共體)和南方共同市場(chǎng)(下稱(chēng)南共市)簽署自由貿(mào)易協(xié)定，雙方承諾在未來(lái)15年內(nèi)取消所有關(guān)稅，為建立南美共同市場(chǎng)做準(zhǔn)備。同年12月，南美洲國(guó)家共同體(2007年4月更名為南美洲國(guó)家聯(lián)盟)和美洲玻利瓦爾替代計(jì)劃(2009年6月更名為美洲玻利瓦爾聯(lián)盟)相繼成立，并逐漸發(fā)展成為重要的區(qū)域合作組織。2011年12月，拉美地區(qū)最大的區(qū)域性組織——拉丁美洲和加勒比國(guó)家共同體(下稱(chēng)拉共體)宣告正式成立。該組織涵蓋了拉美和加勒比地區(qū)所有的33個(gè)發(fā)展中國(guó)家，而把美洲大陸上的兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家——美國(guó)和加拿大擋在了門(mén)外。這是拉美一體化進(jìn)程中一個(gè)重要的里程碑。

與此同時(shí)，中拉關(guān)系發(fā)展也步入了快車(chē)道。如今，中國(guó)已經(jīng)成為拉美第二大貿(mào)易伙伴國(guó)和主要投資國(guó)，高層互訪頻繁，中拉關(guān)系呈現(xiàn)出全方位、寬領(lǐng)域、多層次發(fā)展的態(tài)勢(shì)?；谥欣P(guān)系深化發(fā)展的客觀要求以及拉美國(guó)家眾多、區(qū)域合作組織林立的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，并考慮到一些中小經(jīng)濟(jì)體與中國(guó)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上存在明顯的不對(duì)稱(chēng)性，中國(guó)有必要從戰(zhàn)略層面出發(fā)，搭建面向未來(lái)的中拉整體合作框架。如何建設(shè)性地參與該地區(qū)各類(lèi)多邊合作機(jī)制，減少貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，盡量避免拉美區(qū)域合作所帶來(lái)的對(duì)外歧視，介入其各類(lèi)公共產(chǎn)品創(chuàng)建的過(guò)程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)拉整體合作的戰(zhàn)略目標(biāo)，已經(jīng)成為必須提上日程和全力推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。①吳白乙:“對(duì)未來(lái)10年中拉關(guān)系的定位與思考”，《拉美研究報(bào)告》，2013年第9期，第4頁(yè)。

一、拉美區(qū)域合作的特點(diǎn)

早在19世紀(jì)初，拉美獨(dú)立運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖西蒙·玻利瓦爾就曾提出過(guò)建立“美洲聯(lián)盟”的設(shè)想，但拉美一體化真正起步是在二戰(zhàn)后。20世紀(jì)50年代，受“結(jié)構(gòu)主義”理論和進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略的影響，一批區(qū)域性合作組織相繼在美洲大陸和加勒比地區(qū)涌現(xiàn)。經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，拉美區(qū)域合作呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)。

(一)對(duì)內(nèi)呈現(xiàn)“分散交叉性”

與發(fā)展成熟的歐盟相比，拉美地區(qū)的區(qū)域合作呈現(xiàn)出獨(dú)特的“分散交叉性”特點(diǎn)，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是“分散性”。33個(gè)國(guó)家之間存在著近20個(gè)政府間區(qū)域合作組織，其組織形式、運(yùn)行原則、既定目標(biāo)、成員數(shù)量等各不相同；二是“交叉性”。許多國(guó)家是兩個(gè)以上區(qū)域合作組織的成員國(guó)，不同程度地參與多個(gè)一體化進(jìn)程。

自1960年拉美自貿(mào)協(xié)會(huì)的成立揭開(kāi)了拉美一體化的序幕始，拉美地區(qū)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)和政治合作做了多次努力，相繼建立了各種不同形式、不同層次的地區(qū)一體化組織。①方幼封、曹珺:《漫漫探索路:拉美一體化的嘗試》，學(xué)林出版社，2000年，第87頁(yè)。時(shí)至今日，在這一地區(qū)，區(qū)域性合作組織數(shù)量眾多，發(fā)展?fàn)顩r良好的有近20個(gè)之多。根據(jù)成員國(guó)地理跨度的不同，可以簡(jiǎn)單分為次地區(qū)一體化組織、小地區(qū)一體化組織和大地區(qū)一體化組織。其中，次地區(qū)一體化組織有:安共體、南共市、亞馬遜合作條約組織、東加勒比國(guó)家組織、玻利瓦爾美洲聯(lián)盟、太平洋聯(lián)盟等。小地區(qū)一體化組織有:中美洲的中美洲一體化體系、中美洲共同市場(chǎng)；加勒比地區(qū)的加勒比國(guó)家聯(lián)盟、加勒比共同體(下稱(chēng)加共體)，南美洲的南美洲國(guó)家聯(lián)盟等。大地區(qū)一體化組織有:拉共體、拉丁美洲議會(huì)、拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)體系、拉丁美洲一體化協(xié)會(huì)等。

此外，拉美和加勒比國(guó)家參與多個(gè)區(qū)域合作組織的現(xiàn)象也非常普遍。該地區(qū)5大經(jīng)濟(jì)體巴西、墨西哥、阿根廷、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉所參與的本地區(qū)內(nèi)區(qū)域合作組織達(dá)到5個(gè)以上，相互之間存在重合交叉現(xiàn)象。②其中，巴西是南共市、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)；墨西哥是北美自由貿(mào)易區(qū)、太平洋聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)；阿根廷是南共市、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)；哥倫比亞是安共體、太平洋聯(lián)盟、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)；委內(nèi)瑞拉是南共市、玻利瓦爾美洲聯(lián)盟、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)。其中，巴西是南共市、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)。墨西哥是北美自由貿(mào)易區(qū)、太平洋聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)。阿根廷是南共市、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)。哥倫比亞是安共體、太平洋聯(lián)盟、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)。委內(nèi)瑞拉是南共市、玻利瓦爾美洲聯(lián)盟、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、拉美議會(huì)、拉共體的成員國(guó)。

這種局面的形成與該地區(qū)一體化發(fā)展緩慢有直接關(guān)系。從最初的“結(jié)構(gòu)主義”理論和進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略，到之后的新自由主義政策，再到“開(kāi)放的地區(qū)主義”概念的提出，拉美一體化思想不斷在實(shí)踐中摸索、調(diào)整，一體化事業(yè)也隨之經(jīng)歷過(guò)高潮，陷入過(guò)低谷。在一波一波的漲潮和退潮中，拉美和加勒比的區(qū)域合作組織分分合合，新舊共存，呈現(xiàn)出特有的“分散交叉性”特點(diǎn)。

(二)對(duì)外呈現(xiàn)“開(kāi)放性”

從目前拉美區(qū)域合作的現(xiàn)狀來(lái)看，“開(kāi)放性”要?jiǎng)龠^(guò)“地區(qū)性”。雖然聯(lián)合國(guó)拉美和加勒比經(jīng)委會(huì)早在1959年就提出了建立拉美共同市場(chǎng)的建議，拉美自貿(mào)協(xié)會(huì)、拉美一體化協(xié)會(huì)等區(qū)域性組織也積極推動(dòng)拉美共同市場(chǎng)的形成，但效果不佳。過(guò)去20年里，拉美地區(qū)內(nèi)部貿(mào)易從未超過(guò)地區(qū)對(duì)外貿(mào)易的20%。①楊志敏:“拉美對(duì)外貿(mào)易:復(fù)蘇迅猛，挑戰(zhàn)猶存”，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)》，2012年第10期，第87頁(yè)。與此相對(duì)的是，歐盟內(nèi)部貿(mào)易額占全部對(duì)外貿(mào)易額的比例高達(dá)65%，北美自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)部貿(mào)易額比例從成立之初的45.8%上升到2004年的55.8%，到2008年這一比重已經(jīng)達(dá)到60%以上。②張彬:《國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化比較研究》，人民出版社，2010年，第174頁(yè)。

與“地區(qū)性”程度不高相對(duì)的是，拉美和加勒比國(guó)家在擴(kuò)大貿(mào)易多元化方面取得了很大進(jìn)展。盡管美國(guó)仍然是拉美地區(qū)的第一大貿(mào)易伙伴，但其在拉美貿(mào)易中的地位逐漸下降。2000年，美國(guó)在拉美出口總額和進(jìn)口總額中的參與比例分別是58%和49%。到2010年，這兩個(gè)數(shù)值依次下降至40%和32%。③Osvaldo Rosales， Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe， Santiago de Chile:CEPAL，2011， p.70.歐洲和亞洲國(guó)家迅速填補(bǔ)了美國(guó)方面下降的比例。這其中，中拉經(jīng)貿(mào)發(fā)展尤其令人矚目。2001年至2011年期間，中拉雙邊貿(mào)易額年均增長(zhǎng)30%以上，2012年達(dá)到歷史新高，為2612億美元。中國(guó)已成為拉美第二大貿(mào)易伙伴國(guó)，拉美是全球?qū)θA出口增速最快的地區(qū)。美洲開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)路易斯·莫雷諾在2012年5月出席一個(gè)經(jīng)濟(jì)論壇時(shí)預(yù)測(cè)，在今后5年時(shí)間里，中國(guó)有可能成為拉美地區(qū)的第一大貿(mào)易伙伴。匯豐銀行2013年11月發(fā)布的預(yù)測(cè)報(bào)告也認(rèn)為，2030年中國(guó)或?qū)⒊蔀槔雷畲蟮某隹谀康牡?。另一方面，中?guó)已經(jīng)成為拉美最主要的直接投資來(lái)源國(guó)之一。中國(guó)在拉美累計(jì)投資已將近650億美元。2010年，中國(guó)在拉美的總投資額達(dá)150億美元，是僅次于美國(guó)和荷蘭的第三大投資國(guó)。①Osvaldo Rosales， La República Popular China y América Latina y el Caribe， p.25.目前，中國(guó)政府還提出了在未來(lái)5年內(nèi)將雙邊貿(mào)易額增加至4000億美元的目標(biāo)。

拉美區(qū)域合作的對(duì)外開(kāi)放特點(diǎn)與這些國(guó)家采取的經(jīng)濟(jì)政策有非常密切的聯(lián)系。隨著拉美和加勒比國(guó)家從進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向新自由主義政策，其對(duì)外經(jīng)貿(mào)交往也從“封閉的地區(qū)主義”逐漸向“開(kāi)放的地區(qū)主義”轉(zhuǎn)變?！伴_(kāi)放的地區(qū)主義”是拉美應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的最優(yōu)選擇。②王萍:《走向開(kāi)放的地區(qū)主義——拉丁美洲一體化研究》，人民出版社，2005年，第371頁(yè)。拉美和加勒比國(guó)家的這一態(tài)度直接影響著中拉關(guān)系的未來(lái)發(fā)展。

二、拉美區(qū)域合作組織存在的問(wèn)題

盡管拉美和加勒比地區(qū)的區(qū)域合作組織在成立初始，都是以推動(dòng)地區(qū)或次地區(qū)的一體化為奮斗目標(biāo)，但由于意識(shí)形態(tài)差異、對(duì)地區(qū)政策看法不同、地區(qū)內(nèi)部發(fā)展不平衡以及各國(guó)的地區(qū)定位和個(gè)體差異等原因，這一地區(qū)的區(qū)域合作組織越來(lái)越多，相互之間也缺乏必要的溝通和聯(lián)系。具體來(lái)說(shuō)，主要存在以下問(wèn)題:

(一)缺乏共同發(fā)展目標(biāo)

拉美和加勒比地區(qū)的區(qū)域合作組織都是以政府間合作的方式進(jìn)行運(yùn)作的。由于沒(méi)有發(fā)生任何國(guó)家主權(quán)的讓渡，以及缺少類(lèi)似少數(shù)服從多數(shù)的有效的組織原則，區(qū)域合作總是維持在較低水平。該地區(qū)5大經(jīng)濟(jì)體巴西、墨西哥、阿根廷、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉，在開(kāi)展區(qū)域合作時(shí)缺乏共同的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)區(qū)域合作組織的參與也各有倚重，暫時(shí)無(wú)法形成合力。

巴西和阿根廷是南共市的創(chuàng)始國(guó)，近年來(lái)積極利用南共市這一平臺(tái)，推動(dòng)南美洲國(guó)家聯(lián)盟的建設(shè)，并先后建立南方銀行、南美航天局，成立南美防務(wù)委員會(huì)、南美能源委員會(huì)。而拉美第二大經(jīng)濟(jì)體墨西哥對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的依附性較強(qiáng)，2010年，墨西哥對(duì)美國(guó)出口占其總出口的80%。①Osvaldo Rosales， Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe， Santiago de Chile:CEPAL，2011， p.77.這導(dǎo)致墨西哥很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不重視與拉美和加勒比國(guó)家的區(qū)域合作，但隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，墨西哥開(kāi)始調(diào)整其拉美政策，積極與哥倫比亞、智利、秘魯一同發(fā)展太平洋聯(lián)盟。哥倫比亞是安共體的創(chuàng)始國(guó)之一，但在太平洋聯(lián)盟成立后，哥倫比亞將區(qū)域合作的重心從安共體轉(zhuǎn)移到了太平洋聯(lián)盟。委內(nèi)瑞拉也曾是安共體的成員國(guó)，2006年宣布退出。玻利瓦爾美洲聯(lián)盟是委內(nèi)瑞拉倡議成立的，因其激進(jìn)的反美立場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)主張而獨(dú)樹(shù)一幟。這一現(xiàn)實(shí)暴露出，地區(qū)大國(guó)不愿意放棄本國(guó)在現(xiàn)有區(qū)域合作中形成的主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)缺乏以合作彌補(bǔ)分歧的政治決心。

此外，地區(qū)大國(guó)之間因歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)矛盾發(fā)生的沖突不斷，阻礙區(qū)域合作的進(jìn)一步發(fā)展。比如，阿根廷和烏拉圭的造紙廠爭(zhēng)端、哥倫比亞和委內(nèi)瑞拉關(guān)于游擊隊(duì)的沖突、智利和秘魯海洋劃界之爭(zhēng)。這些內(nèi)部矛盾積累時(shí)間很長(zhǎng)，一旦處理不當(dāng)，就會(huì)在地區(qū)內(nèi)部形成分裂和不信任感，影響區(qū)域合作的開(kāi)展。有學(xué)者在分析拉美的情況時(shí)說(shuō):“在外人眼里，拉丁美洲有一個(gè)所有國(guó)家都贊同的利益共同體，但實(shí)際情況遠(yuǎn)不是這樣。該區(qū)域幾乎所有的毗鄰國(guó)家實(shí)際上都存在邊界爭(zhēng)端。”②Brian W.Blouet and Olwyn M.Blouet， Latin America， an introductory survey， New York:John Willey Co.，1982，p.283.參見(jiàn)馬孆:“影響拉美區(qū)域主義發(fā)展的因素及區(qū)域主義的特點(diǎn)”，《拉丁美洲研究》，2001年第3期，第37頁(yè)。

(二)內(nèi)部分歧難以調(diào)和

從成員國(guó)構(gòu)成、運(yùn)作方式上看，拉美自貿(mào)協(xié)會(huì)與同一時(shí)期的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體有幾分相似，比如都有地區(qū)性大國(guó)參與(歐洲有法國(guó)和德國(guó)，拉美有巴西、阿根廷和墨西哥)；都是以逐步消減關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部貿(mào)易自由化；都在一段時(shí)間發(fā)展后吸收了新的成員國(guó)。但是，由于不具備歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的“超國(guó)家性”，拉美自貿(mào)協(xié)會(huì)在協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作、解決內(nèi)部分歧方面軟弱無(wú)力，即便提出了一些有價(jià)值的建議和措施，也無(wú)法以一定的強(qiáng)制力敦促成員國(guó)執(zhí)行，因此也就很難發(fā)揮實(shí)際作用。

無(wú)法有效處理成員國(guó)之間利益分配不均是導(dǎo)致拉美自貿(mào)協(xié)會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)分化的根本原因。①王萍:《走向開(kāi)放的地區(qū)主義——拉丁美洲一體化研究》，第166頁(yè)。由于區(qū)內(nèi)貿(mào)易過(guò)分集中在巴西、阿根廷、墨西哥等工業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，這些國(guó)家從一體化中獲得的利益最大，而其他中小國(guó)家則蒙受了一定程度的損失。由于分化嚴(yán)重，拉美自貿(mào)協(xié)會(huì)很快陷入僵局。一體化進(jìn)程外的國(guó)家既有加入到已有一體化組織中去的，又有創(chuàng)建新的一體化組織的，還有的國(guó)家在加入到既有一體化組織的同時(shí)也創(chuàng)立了新的一體化組織。②諶華僑:“拉丁美洲多層一體化芻議”，《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第2期，第65、66頁(yè)。雖然在拉美自貿(mào)協(xié)會(huì)之后，又誕生了安共體、南共市等發(fā)展較快的小型區(qū)域合作組織，以及以拉共體為代表的地區(qū)性一體化組織，但政府間合作的性質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生變化，各國(guó)立場(chǎng)難以協(xié)調(diào)、合作領(lǐng)域難以拓寬的問(wèn)題依然存在，導(dǎo)致很多合作都是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，最終不了了之。

近年來(lái)，隨著左派的大范圍崛起，拉美和加勒比國(guó)家在意識(shí)形態(tài)和政治立場(chǎng)上出現(xiàn)了較為明顯的“左”、“右”分野，主要體現(xiàn)在對(duì)新自由主義的認(rèn)識(shí)以及與美國(guó)的關(guān)系上。這一變化導(dǎo)致了該地區(qū)的一些區(qū)域合作組織也出現(xiàn)了一定的“意識(shí)形態(tài)化”。玻利瓦爾美洲聯(lián)盟和太平洋聯(lián)盟分別是反對(duì)新自由主義和支持新自由主義的典型案例。玻利瓦爾美洲聯(lián)盟反對(duì)資本主義的競(jìng)爭(zhēng)模式，主張成員國(guó)通過(guò)締結(jié)“人民貿(mào)易協(xié)定”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上互補(bǔ)與合作，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正。而太平洋聯(lián)盟則是自由貿(mào)易的堅(jiān)實(shí)擁護(hù)者，呼吁成員國(guó)之間更大程度的開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)商品、資本、人力和服務(wù)要素的自由流通。同時(shí)，這兩個(gè)區(qū)域組織還是拉美和加勒比地區(qū)“反美”和“親美”的主要代表。意識(shí)形態(tài)的對(duì)立，使這兩個(gè)區(qū)域組織之間很難形成實(shí)質(zhì)性合作。

“意識(shí)形態(tài)化”的另一個(gè)特點(diǎn)是，一些區(qū)域組織放慢了經(jīng)濟(jì)一體化的步伐，轉(zhuǎn)而更多地謀求政治上的聯(lián)合，比如南共市在推動(dòng)區(qū)內(nèi)貿(mào)易和投資自由化方面鮮有進(jìn)展，但卻接連吸收或準(zhǔn)備吸收委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、厄瓜多爾等激進(jìn)左派國(guó)家，其政治考量占據(jù)了上風(fēng)，而內(nèi)部貿(mào)易保護(hù)主義的勢(shì)頭也隨之上揚(yáng)。①M(fèi)ario E Carranza， “Mercosur， the global economic crisis， and the new architecture of regionalism in the Americas，” in ISA Annual Meeting， New Orleans， February 2010， p.30.

(三)各組織間對(duì)接難度大

即便不存在意識(shí)形態(tài)上的差異，特點(diǎn)相近的區(qū)域合作組織想要實(shí)現(xiàn)對(duì)接，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)模也并非易事，例如南共市、加共體的深化合作發(fā)展困境。

南共市和加共體均是以建立共同市場(chǎng)為目標(biāo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織，在目標(biāo)設(shè)置、階段規(guī)劃甚至標(biāo)準(zhǔn)制定上大同小異，但在實(shí)施效果上存在明顯的差異性和不同步性。南共市先是逐步取消了關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘，除了糖、汽車(chē)及其零部件外，基本實(shí)現(xiàn)了商品的免稅流通。之后，南共市設(shè)置了從0%到35%的共同對(duì)外關(guān)稅，但各國(guó)都被允許自訂例外商品清單，②例外商品清單是指被排除在南共市共同對(duì)外關(guān)稅之外的商品目錄，其目的是保留各成員國(guó)對(duì)一定數(shù)量的特殊商品的關(guān)稅自主權(quán)。南共市自1995年1月1日實(shí)施共同對(duì)外關(guān)稅以來(lái)，4個(gè)成員國(guó)之間就設(shè)立自訂例外商品清單達(dá)成一致。各成員國(guó)每六個(gè)月可自行調(diào)整例外商品清單中不超過(guò)20%的商品。從實(shí)際執(zhí)行情況看，2001年前，巴西、阿根廷、烏拉圭的自訂例外商品數(shù)量不超過(guò)300個(gè)，巴拉圭則不超過(guò)399個(gè)。2001年之后，巴西和阿根廷的自訂例外商品數(shù)量減少至100個(gè)，烏拉圭和巴拉圭分別為225個(gè)和649個(gè)。根據(jù)最新決議，巴西和阿根廷自訂例外商品的有效期最晚到2015年12月31日，烏拉圭和巴拉圭則分別到2017年12月31日和2019年12月31日。例外商品目錄占共同關(guān)稅商品目錄的1%至6.5%。2010年8月，南共市通過(guò)共同海關(guān)準(zhǔn)則，宣布取消對(duì)來(lái)自區(qū)域外的進(jìn)口商品在成員國(guó)之間流通時(shí)的雙重征稅，這使得南共市朝真正意義上的關(guān)稅同盟又近了一步。

與之相比，加共體在共同市場(chǎng)建設(shè)上面臨更多阻力和困難。雖然于2006年宣布正式啟動(dòng)單一市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體(海地和巴哈馬除外)，但成員國(guó)之間的非關(guān)稅壁壘仍然大量存在，共同對(duì)外關(guān)稅沒(méi)有得到充分貫徹，交通運(yùn)輸方面還存在瓶頸，通信設(shè)施和金融服務(wù)的落后限制了內(nèi)部貿(mào)易和投資的展開(kāi)。加共體秘書(shū)處2012年1月公布一份研究報(bào)告稱(chēng)，加勒比單一市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體的完成情況為64%。報(bào)告指出，成員國(guó)之間貨物、技術(shù)人才和服務(wù)可自由流動(dòng)的比例分別為80%、66%和37%。①CARICOM， “CARICOM studies show the CSME operating at about 64%level of compliance，”P(pán)ress release， January 23， 2012， http://www.caricom.org/jsp/pressreleases/press＿releases＿2012/pres22＿12.jsp.另外，盡管單一市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體將共同對(duì)外關(guān)稅設(shè)置為0%到20%，但由于大多數(shù)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)單薄，需要大量進(jìn)口，因此共同對(duì)外關(guān)稅并未得到很好貫徹，最高的關(guān)稅稅率從40%到400%不等。②Yvonne Tsikata， Emmanuel Pinto Moreira， and Pamela Coke Hamilton， Accelerating Trade and Integration in the Caribbean:Policy Options for Sustained Growth， Job Creation， and Poverty Reduction，Washington:The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank，2009， p.xxvii.不僅如此，加共體并沒(méi)有明文規(guī)定成員國(guó)不得與非成員國(guó)單獨(dú)進(jìn)行雙邊自貿(mào)協(xié)定談判，無(wú)形中削弱了共同市場(chǎng)的作用。③Ibid，p.28.

由此可見(jiàn)，不同的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和實(shí)施進(jìn)度是阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織之間開(kāi)展深化合作的又一重要原因。

三、中國(guó)與拉美區(qū)域組織合作的戰(zhàn)略選擇

從整體上說(shuō)，拉美和加勒比的區(qū)域合作體現(xiàn)了拉美國(guó)家聯(lián)合自決的共同意愿。聯(lián)合，是為了以集體的方式參與國(guó)際事務(wù)和全球化競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)集體利益；自決，是為了減少美國(guó)在這一地區(qū)的控制力和影響力，形成和強(qiáng)化內(nèi)部事務(wù)內(nèi)部解決的能力。

但是，必須認(rèn)識(shí)到，拉美一體化并不是歐盟式的單向發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，拉美一體化事業(yè)內(nèi)部存在著“集中發(fā)展”與“分散經(jīng)營(yíng)”兩種發(fā)展路徑的交替選擇。即便如今出現(xiàn)了拉共體這樣的大型組織，從成員國(guó)數(shù)量上完全符合“集中發(fā)展”的要求，但自身功能的局限性預(yù)示了其在拉美一體化進(jìn)程中所能發(fā)揮的作用將是有限的。在短時(shí)間內(nèi)，拉美區(qū)域合作無(wú)法改變“分散經(jīng)營(yíng)”的局面，不同層次、不同功能的一體化組織并存仍將是拉美一體化的特色。因此，中國(guó)政府在與拉美和加勒比區(qū)域合作組織發(fā)展合作關(guān)系時(shí)，既要厘清主次和重點(diǎn)，又要根據(jù)各自情況，進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

(一)針對(duì)不同區(qū)域組織實(shí)行不同的合作戰(zhàn)略

就目前的發(fā)展?fàn)顩r而言，真正具有地區(qū)影響力的拉美和加勒比區(qū)域合作組織有5個(gè)，這是中國(guó)政府開(kāi)展外交活動(dòng)的重點(diǎn)。這些組織大致可分為兩類(lèi)。一類(lèi)是由拉美地區(qū)大國(guó)主導(dǎo)、規(guī)模相對(duì)較小的一體化組織，包括南共市和太平洋聯(lián)盟；另一類(lèi)是成員國(guó)數(shù)量眾多、具有廣泛地區(qū)代表性的一體化組織，包括拉共體、南美洲國(guó)家聯(lián)盟和玻利瓦爾美洲聯(lián)盟。

南共市和太平洋聯(lián)盟是拉美和加勒比地區(qū)最重要的經(jīng)濟(jì)一體化組織，雖然成員國(guó)數(shù)量不多，分別有5個(gè)和4個(gè)，但除了烏拉圭和巴拉圭以外，囊括了拉美地區(qū)GDP分列第一到第七位的七個(gè)拉美國(guó)家。中拉之間的進(jìn)出口貿(mào)易也絕大部分集中在這些國(guó)家。中國(guó)可借助這兩個(gè)平臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)與主要拉美國(guó)家的經(jīng)貿(mào)往來(lái)，爭(zhēng)取盡快啟動(dòng)自貿(mào)協(xié)定談判進(jìn)程。2012年6月，溫家寶總理訪問(wèn)拉美期間，正式提出中國(guó)愿與南共市進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判的可行性研究，得到了巴西、阿根廷等國(guó)的支持。但由于巴拉圭尚未與中國(guó)建交，以及南共市內(nèi)部貿(mào)易保護(hù)主義較為普遍，自貿(mào)協(xié)定談判能否在近期內(nèi)啟動(dòng)、談判過(guò)程是否順利都是未知數(shù)。作為南共市的龍頭，巴西的態(tài)度至關(guān)重要。目前，中國(guó)已經(jīng)是巴西的最大貿(mào)易伙伴國(guó)、第一大出口目的國(guó)和第二大進(jìn)口來(lái)源國(guó)，相信雙方日益緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系能在南共市內(nèi)部起到一定的示范作用。中國(guó)可調(diào)整與南共市國(guó)家的貿(mào)易結(jié)構(gòu)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，引導(dǎo)出口企業(yè)增加向南共市國(guó)家出口高附加值產(chǎn)品，以替代傳統(tǒng)的服裝、鞋類(lèi)和玩具等低附加值的制成品，從而緩和這些國(guó)家工業(yè)部門(mén)的生存壓力。

太平洋聯(lián)盟成員國(guó)包括墨西哥、哥倫比亞、智利和秘魯，其經(jīng)濟(jì)總量占拉美和加勒比地區(qū)的35%，出口占該地區(qū)的55%。這4個(gè)成員國(guó)之間已互簽有自貿(mào)協(xié)定，起點(diǎn)很高。目前，哥斯達(dá)黎加、巴拿馬和危地馬拉等國(guó)申請(qǐng)加入，其中哥斯達(dá)黎加的申請(qǐng)已經(jīng)獲準(zhǔn)。加強(qiáng)與亞太的經(jīng)貿(mào)往來(lái)是太平洋聯(lián)盟的主要目標(biāo)之一。在4個(gè)成員國(guó)當(dāng)中，智利和秘魯已分別與中國(guó)簽有自貿(mào)協(xié)定，哥倫比亞與中國(guó)的自貿(mào)協(xié)定談判也在進(jìn)行當(dāng)中。由此可見(jiàn)，在開(kāi)放性上，太平洋聯(lián)盟要比南共市更勝一籌。中國(guó)應(yīng)對(duì)太平洋聯(lián)盟的未來(lái)發(fā)展給予足夠重視，充分考慮與其進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判的可行性，以此為平臺(tái)，特別是利用墨西哥和哥倫比亞分別與中美洲和加勒比國(guó)家簽有自貿(mào)協(xié)定的便利條件，打開(kāi)中美洲和加勒比市場(chǎng)，輻射美國(guó)市場(chǎng)。

(二)利用區(qū)域組織合作平臺(tái)，注重政治合作

不同于經(jīng)濟(jì)一體化組織，拉共體、南美洲國(guó)家聯(lián)盟和玻利瓦爾美洲聯(lián)盟是中國(guó)加強(qiáng)與拉美國(guó)家的政治互信、深化戰(zhàn)略合作的主戰(zhàn)場(chǎng)。拉共體是拉美和加勒比地區(qū)最高級(jí)別的政治磋商和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，拉美國(guó)家希望通過(guò)這個(gè)平臺(tái)參與國(guó)際事務(wù)，發(fā)出統(tǒng)一聲音。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)予以充分支持，并加強(qiáng)與拉美國(guó)家在氣候變化、打擊跨國(guó)犯罪、創(chuàng)建國(guó)際新秩序等全球性問(wèn)題上的互動(dòng)，共同為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取利益。今年1月，拉共體峰會(huì)順利通過(guò)“關(guān)于支持建立中國(guó)-拉共體論壇的特別聲明”，中拉合作論壇有望在年內(nèi)正式成立，并舉行首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。這將對(duì)拉近中拉之間距離、搭建中拉合作新平臺(tái)起到重要作用。如果時(shí)機(jī)成熟，可建立中拉部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制，成立不同級(jí)別的工作組，就中拉關(guān)系以及關(guān)乎共同利益的全球性議題展開(kāi)深入交流。如有可能，還可借鑒拉共體和歐盟舉行聯(lián)合峰會(huì)的模式，提高中拉政治對(duì)話的級(jí)別，向中拉首腦會(huì)議的方向發(fā)展。

南美洲國(guó)家聯(lián)盟是中國(guó)發(fā)展與南美國(guó)家政治互信和友好關(guān)系的一個(gè)重要平臺(tái)，中國(guó)可借助其下設(shè)的南美防務(wù)委員會(huì)、南美航天局、南方銀行、南美能源委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，將雙邊和多邊合作擴(kuò)展到軍事、科技、金融、文化等更多領(lǐng)域。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，中國(guó)可給予技術(shù)和資金方面的支持和幫助，如注資南方銀行、開(kāi)展航天技術(shù)交流等。

玻利瓦爾美洲聯(lián)盟是拉美地區(qū)一個(gè)特殊的國(guó)家聯(lián)盟，集合了該地區(qū)幾乎所有的激進(jìn)左翼政府，如委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、玻利維亞、尼加拉瓜等，再加上被美國(guó)經(jīng)濟(jì)封鎖長(zhǎng)達(dá)50年的古巴，代表了拉美“反美霸權(quán)”的中堅(jiān)力量。這個(gè)聯(lián)盟成立的目的之一就是反對(duì)美國(guó)倡導(dǎo)的美洲自由貿(mào)易區(qū)，減少美國(guó)對(duì)拉美的控制和影響。中國(guó)應(yīng)重視與玻利瓦爾美洲聯(lián)盟發(fā)展平等互利的友好合作關(guān)系，對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的成員國(guó)給予債務(wù)減免和優(yōu)惠貸款等經(jīng)濟(jì)援助，維護(hù)該組織的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定，支持其在地區(qū)問(wèn)題上發(fā)出自己的聲音。

(三)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資合作

與世界上很多地區(qū)相比，拉美的基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，這也是阻礙拉美一體化向前發(fā)展的一大因素。目前，拉美地區(qū)的公路網(wǎng)覆蓋率明顯低于世界平均水平，每1000平方公里的土地上公路長(zhǎng)度僅有156公里，而世界平均水平為241公里/1000平方公里。如果按照次地區(qū)劃分，南美大陸拉低了地區(qū)平均水平，其覆蓋率為145公里/1000平方公里。其次是墨西哥，183公里/1000平方公里。中美洲和加勒比地區(qū)則相對(duì)較高，分別為209公里/1000平方公里和630公里/1000平方公里。此外，拉美的公路質(zhì)量也明顯低于世界平均水平。在拉美，鋪有路面的道路僅占所有公路的16%，世界平均水平為57%，而大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家則接近100%。①José A.Barbero， Freight Logistics in Latin America and the Caribbean:An Agenda to Improve Performance， Washington:Inter-American Development Bank， 2010， p.36.

除了道路交通外，港口、機(jī)場(chǎng)運(yùn)力不足、電力傳輸網(wǎng)絡(luò)老化、網(wǎng)絡(luò)滲透率低等情況也較為普遍?！坝布鄙系亩贪逶黾恿死绹?guó)家跨境物流運(yùn)輸?shù)某杀?，這不僅影響了單個(gè)國(guó)家的貿(mào)易發(fā)展，也在很大程度上阻礙了一體化進(jìn)程。據(jù)聯(lián)合國(guó)拉美和加勒比經(jīng)委會(huì)估算，為填補(bǔ)當(dāng)前缺口、滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求，拉美地區(qū)此后8年對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例須占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5.2%，其中2.7%用于擴(kuò)大建設(shè)，2.5%用于設(shè)施維護(hù)。而目前拉美對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例大約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，遠(yuǎn)低于東亞地區(qū)6%至10%的水平。②Joaquim Tres y Ramiro Pascual， La integración regional y global emergente de América Latina y el Caribe， Madrid:Red Iberoamericana de Estudios Internacionales， 2012， p.10.另?yè)?jù)美洲開(kāi)發(fā)銀行的預(yù)計(jì)，減少10%的運(yùn)輸成本對(duì)擴(kuò)大拉美地區(qū)出口產(chǎn)生的效果，要比將關(guān)稅下調(diào)10%的效果好上5倍。③SELA， Infraestructura Física para la Integración en America Latina y el Caribe， Caracas:Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe， 2011， p.21.

近年來(lái)，在拉美一體化的推動(dòng)下，拉美國(guó)家開(kāi)始不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。其中，最主要的有“南美洲區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”(IIRSA)①I(mǎi)IRSA是南美12國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人于2000年提出的，其主要目的是建立有關(guān)交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共同日程，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，推動(dòng)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，為一體化事業(yè)的未來(lái)發(fā)展提供必要的“物質(zhì)”基礎(chǔ)。起初，IIRSA被劃分為8個(gè)中心區(qū)域，之后擴(kuò)展到10個(gè)，重點(diǎn)突出次區(qū)域內(nèi)部的整合，項(xiàng)目涉及公路、鐵路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、港口以及輸氣管道、光纖電纜等各個(gè)基建領(lǐng)域。截至2013年4月，IIRSA共規(guī)劃或建設(shè)了48個(gè)基建項(xiàng)目組，合571個(gè)基建項(xiàng)目，預(yù)計(jì)總投資額將達(dá)到1522億美元。和“中美洲計(jì)劃”(PM)。②PM是中美洲七國(guó)(伯利茲、哥斯達(dá)黎加、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴拿馬)以及墨西哥、哥倫比亞于2008年發(fā)起的，前身是普埃布拉—巴拿馬計(jì)劃(PPT)，2009年6月多米尼加也獲批加入。PM是一個(gè)雄心勃勃的計(jì)劃，北起墨西哥，南至哥倫比亞，橫貫中美洲，涵蓋交通、電力、電信、衛(wèi)生、環(huán)保、防災(zāi)、住房、生物能源等多個(gè)領(lǐng)域，總投資額約為80億美元。其中，最引人矚目的有總長(zhǎng)度為13132公里的公路網(wǎng)項(xiàng)目(RICOM)、大約2400公里的輸電網(wǎng)項(xiàng)目(包括SIEPAC等3個(gè)子項(xiàng)目)以及與之基本平行的光纖項(xiàng)目(AMI)。拉美地區(qū)呈現(xiàn)出來(lái)的“基建熱”，對(duì)于中國(guó)建筑和工程機(jī)械企業(yè)而言，是一個(gè)很好的機(jī)遇。一方面，中國(guó)政府可積極引導(dǎo)和支持更多的建筑企業(yè)到拉美承包工程業(yè)務(wù)，培育良好的合作環(huán)境，并為其提供必要的政策扶持和金融服務(wù)，尤其是鼓勵(lì)更多有實(shí)力、有社會(huì)責(zé)任意識(shí)的民營(yíng)企業(yè)走進(jìn)拉美；另一方面，中國(guó)也應(yīng)鼓勵(lì)工程機(jī)械企業(yè)擴(kuò)大在拉美的營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)和售后服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，與國(guó)內(nèi)外的建筑企業(yè)結(jié)成戰(zhàn)略同盟，增加叉車(chē)、起重機(jī)、裝載機(jī)、挖掘器、壓路機(jī)等重型機(jī)械設(shè)備的出口，并提高服務(wù)的主動(dòng)性和針對(duì)性。此外，對(duì)于資源型的落后國(guó)家面臨的基建項(xiàng)目資金短缺問(wèn)題，如玻利維亞、厄瓜多爾等，中國(guó)除繼續(xù)給予優(yōu)惠貸款，還應(yīng)鼓勵(lì)建筑公司帶資承包，從單純的承包商向開(kāi)發(fā)投資商角色轉(zhuǎn)變，從承包項(xiàng)目轉(zhuǎn)向投資開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，從而在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下實(shí)現(xiàn)雙贏。另外，也要特別注意增強(qiáng)這些企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，將追求利潤(rùn)和履行社區(qū)責(zé)任放到同等高度，盡最大可能地實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的和諧共存、共同發(fā)展。