去行政化：大學廉政文化構(gòu)建的新視域

□ 鄭詠梅 張承安

2010年7月頒布并實施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》對大學去行政化提出了新的要求：“高校要隨著國家事業(yè)單位分類改革的推進，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式，探索符合學校特點的管理制度和配套政策?！钡壳拔覈髮W去行政化體制機制仍不完善，高校行政管理模式與建立現(xiàn)代大學制度的需求還不適應(yīng)，高校創(chuàng)新和培養(yǎng)質(zhì)量提升的能力尤為不足，制約高校去行政化和廉政建設(shè)的深層次障礙有待破除。

一、去行政化：大學廉政文化構(gòu)建的重要內(nèi)容

大學去行政化不是指大學廢除一切行政管理環(huán)節(jié)的無政府模式，而是指廢除在行政機構(gòu)中普遍存在的行政權(quán)力在高校的濫用和行政管理模式在高校的復制。大學去行政化就是大學的自身管理應(yīng)按照學術(shù)機構(gòu)的特殊性和發(fā)展規(guī)律，特別是發(fā)揮教師的自主動力和管理潛力，實行嚴格內(nèi)部控制的管理模式。也就是說，大學去行政化不是高校不要管理組織和管理人員、不要管理、不要決策，而是不能用行政機構(gòu)的行政方法和官本位文化來管理大學。有學者認為：“大學已經(jīng)由學術(shù)機構(gòu)異化為行政機構(gòu)，于是大學也就遵循著政府運行的一套機制，這就是：對政府只有依附，而失去了獨立；只能執(zhí)行政令，而失去了民主；只講遵守紀律，而沒有自由；只有對領(lǐng)導人歌功頌德，而沒有質(zhì)疑和批評，從而使大學失去了靈魂?！盵1]可以說，大學去行政化體制、機制和觀念不僅是提高我國高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量和促進科研發(fā)展的重要保證，也是我國大學廉政文化構(gòu)建的重要內(nèi)容。

（一）克服行政權(quán)替代學術(shù)權(quán)，突出去行政化在大學廉政文化建設(shè)中的重要地位

大學行政編制人員多，行政人員身份終身制，所有行政人員全部參照國家公務(wù)員的行政級別，校長由誰來當，完全聽從于上級教育主管部門，院長由誰當全由學校領(lǐng)導決定。在大學中，由于學術(shù)資源分配、干部任命等方式由行政決策者掌控，因而行政權(quán)決定發(fā)展權(quán)、學術(shù)權(quán)，操控著學術(shù)事務(wù)的走向。同時，由于行政決策者的政績需要、知識水平及認知結(jié)構(gòu)潛在影響著資源的分配取向，從而影響著高校的發(fā)展。而無視行政指令的科學性，同時留下了大量權(quán)力尋租的空間。即使有各種不同的專業(yè)學術(shù)委員會，但由于其主要負責人及其人員構(gòu)成本身就是由行政領(lǐng)導決定的，因而從制度上決定了行政權(quán)決定學術(shù)事務(wù)，推動了大學的行政化，使得官化嚴重和滋生腐敗。這就需要從制度設(shè)計上克服行政權(quán)對學術(shù)權(quán)的肆掠。

（二）強化民主感知，使得廉政文化成為大學聚才匯智和創(chuàng)新發(fā)展的引力場

大學校領(lǐng)導和行政人員是大學的主要決策者，教師很少參與各項決策。學校發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略也主要由學校決策層、中層行政層、學院行政領(lǐng)導制定，普通教師（無論是年輕教師還是知名教授）都很少有機會和權(quán)力參與研究和討論，長期被排斥在學校發(fā)展戰(zhàn)略制定之外。同時，教師感到學校主要資源，即使是學術(shù)資源也大多集中在行政領(lǐng)導手中，滋生權(quán)力腐敗。長期下去，教師漸漸失去對學校的認同感和對未來的憧憬，學校則失去發(fā)展的原動力和創(chuàng)新機制。而學生方面，情況就更為嚴重。學生們對學校有意見，卻沒有提建議的渠道。學生反映，校長基本見不到面，學校各項活動，經(jīng)常是命令一下，文件一發(fā)，一個個通知和指令傳達給學生，沒有協(xié)商，沒有對話，很多本應(yīng)該自愿性質(zhì)的公益活動，也是強行下達，讓學生心生反感。這說明，在廉政文化構(gòu)建過程中，亟待強化師生的民主感知意識，增強高校師生的歸宿感、榮譽感和責任感。

（三）削弱官本位文化自覺，把廉政文化作為我國大學辦學的根本信念

大學行政化在文化上的最直接表征就是官本位文化成為學者的個人發(fā)展文化。教師長期被排斥在權(quán)力之外，漸漸萌生加入到權(quán)力中心去獲取個人存在價值的文化信念。而學而優(yōu)則仕的官本位文化則成為教師的文化自覺，學者失去了應(yīng)有的超脫和獨立。在官僚主義和等級制度的大學文化氛圍下，一心想獲得行政級別升遷的文化價值驅(qū)動著教師和行政人員獲得個人成功的價值目標。學校行政管理作風官僚，類似于政府部門森嚴的等級制度，官僚主義作風與高校本應(yīng)具有的學術(shù)優(yōu)先、民主平等的校園文化和學術(shù)價值背道而馳。有學者因此提出對這種文化信念進行轉(zhuǎn)換的建議：“大學的學者們需要確立以學術(shù)價值為核心的大學價值觀，而且要讓大學行政人員們同樣牢固樹立這種觀念，使之成為他們從事行政活動的文化信念，并在實踐中作為準則加以奉行?！盵2]

我國大部分高校都是部屬、省屬或市屬的公立大學，難以完全擺脫國家行政管理的束縛，即使目前一些民辦高校和公辦試點高校，也難以完全脫離高度行政化的社會環(huán)境。同時，大學又是社會有機系統(tǒng)中的一員，需要和大系統(tǒng)的其他成員進行信息互換、物質(zhì)和精神的交流，必然不能獨立于行政化的體系之外，因此在去行政化方面步履艱難。比如去掉大學的行政級別，社會上各個行政級別的部門都可以來管，更使大學無所適從。我國大學行政體制形成已久，一部分既得利益者在去行政化過程中會失去他們的優(yōu)勢，這是重要的阻礙力量。同時，以權(quán)力為中心的政治現(xiàn)代性和以等級為中心的文化現(xiàn)代性，使得大學行政級別對一部分在任和候任者的誘惑力在較短時間內(nèi)難以消除。

大學行政化的形成與發(fā)展與社會體制、社會結(jié)構(gòu)和民族的文化特征密切相關(guān)。去行政化改革的要求雖然已經(jīng)在高校乃至于全社會中形成了共識，但由于會傷及一些既得利益者，因此，這一改革的最根本的難度還在于它不能通過大民主和群眾運動，還必須在現(xiàn)有體制下進行，即去行政化的改革，最終只能依靠行政本身來完成。這是個悖論，但并不是沒有消解的辦法和途徑。

二、去行政化：大學廉政文化構(gòu)建的內(nèi)生動力

我國目前大學管理制度包括宏觀和微觀兩個層面。從宏觀方面看，強調(diào)政府宏觀調(diào)控、社會力量共同參與、高校依法自主辦學；從微觀方面看，強調(diào)黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理。我國構(gòu)建現(xiàn)代大學制度和大學廉政文化建設(shè)的本質(zhì)是一致的，即堅持社會主義辦學方向，依據(jù)國家法律法規(guī)，面向社會、自主辦學、民主管理、科學決策。因此，只有面向社會、自主辦學、教授治校的管理目標得到全面落實，政教之間的矛盾得到有效化解，大學才會有高質(zhì)量的廉政文化建設(shè)。

（一）擴大師生的話語權(quán)，緩解政府與高校之間的主政矛盾

在大學校長人選上，本高校的教職工是否有選擇權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)？目前教職工只擁有的接受權(quán)如何注解自主辦學、教授治校？有學者注意到：“從過去由上級任命高校校長，到今天面向全國公選高校校長，這是高校去行政化的一大進步，值得稱贊。”[3]盡管目前高校領(lǐng)導人選改革在穩(wěn)步推進，試行了公推公選，即使被直接任命的領(lǐng)導人也是在業(yè)界取得一定的學術(shù)成績并具備一定的領(lǐng)導能力，但國家政府層面和上級主管部門層面的自上向下的任命形式和上級擁有選拔過程的主導權(quán)始終沒有改變。這種大學自主辦學、教授治校的教師方面的選擇權(quán)和上級政府的選擇權(quán)首先在大學去行政化過程中形成了矛盾。獲得大學去行政化的內(nèi)生動力在于化解教師和行政權(quán)力之間的權(quán)力之爭，按照國家現(xiàn)代大學制度的建設(shè)原則還權(quán)于教。比如校長的遴選，真正體現(xiàn)去行政化，則應(yīng)由全體教師選舉或全球招聘。招聘也是學校全體教師參與投票決定。任期屆滿后仍回原單位或新單位從事教學科研工作，是否連任完全也應(yīng)由全校師生考評和決定。

（二）強化教師在大學發(fā)展中的主體地位

應(yīng)統(tǒng)籌目前校院行政領(lǐng)導與教授之間治學權(quán)的不均衡，將院一級行政負責人視為學校體現(xiàn)教學、科研、學科建設(shè)、管理等各個方面水平的最重要職位。而目前對于學院行政領(lǐng)導的安排，都是由學校決定，教師較少有參與權(quán)、選擇權(quán)，教師在學校發(fā)展中的地位被嚴重邊緣化。這種任命沒有教師的選舉和投票，必然帶來領(lǐng)導與教師之間的溝通困難和矛盾，使學院發(fā)展缺乏活力。要克服這種矛盾，需要對學院行政領(lǐng)導的配置模式進行改革。除了對學院行政領(lǐng)導人職數(shù)配置、任期作出限制外，最重要的是應(yīng)該取消院領(lǐng)導的行政級別，其連任要根據(jù)工作實績再重新選拔，選拔方式則應(yīng)完全由學院教師民主決定，以充分發(fā)揮教師在學院發(fā)展中的主體地位。

學院是高校教學科研組織的基礎(chǔ)單位，院級行政領(lǐng)導與教授在學院治學過程中矛盾較為突出。學院學科點建設(shè)、學位點設(shè)置、研究生導師帶研究生人數(shù)確定、學術(shù)獎勵、課題限額申報、先進評選等基本都由學院領(lǐng)導決定，即使由學院相關(guān)學術(shù)組織決定也基本上是體現(xiàn)院行政領(lǐng)導的主導意見。這樣，教授治校變成了教授只有教學權(quán)和科研權(quán)。要克服這種矛盾，需要學校和學院兩級設(shè)立教授咨詢委員會，負責重大決策的審議、監(jiān)督和決策。為了保證學術(shù)組織的公正性和民主化，有學者還提議：“學術(shù)組織委員產(chǎn)生辦法，應(yīng)改變主要由高校各級黨政部門確定的現(xiàn)狀，通過民主方式遴選出能真正反映教師群體意愿和利益的代表?！盵4]同時，對領(lǐng)導崗位應(yīng)實行嚴格的任期制，保持合理的流動性，保證學者治校，保持管理隊伍的學術(shù)性、嚴謹性、純潔性，可以避免“官本位”的發(fā)生，從制度上防止權(quán)力壟斷和學術(shù)資源壟斷。

（三）消除行政人員的特權(quán)，化解校內(nèi)行政人員與教師之間的利益之爭

決定一所大學的辦學質(zhì)量和辦學水平主要在于師資，因此，師資是一所大學最寶貴的資源。要爭取到一流的師資，就應(yīng)該給予一流師資以一流的待遇。這種待遇包括薪資、住房、辦公條件、科研經(jīng)費、后勤保障和政治待遇等。然而，任何一所大學，即使是一流大學，這些資源都是緊張的。有限的分配資源首先是分配給教師還是分配給行政人員，或者主要傾向于教師還是主要傾向于行政人員，成為高校行政人員與教師之間的矛盾點。在工資分配上，目前國內(nèi)各高校都開始實行績效工資，這個發(fā)展方向符合現(xiàn)代大學的發(fā)展趨勢，也受到高校教師和行政人員的歡迎。然而，制定和實施具體分配方案上，目前很多高校教授的工資也沒有一個行政副處級高，更不用和正處級比了。由于方案制定者是高校行政決策者，而行政決策者首先給與自我豐厚的利益，引發(fā)教師的不滿。2013年重慶工商大學教師集體停課事件正是這種不滿的表現(xiàn)。這不僅不利于調(diào)動教師的積極性，影響學校的可持續(xù)發(fā)展，而且也不利于大學民主化和去行政化建設(shè)，不利于廉政制度建設(shè)。集體利益的特殊化同樣是一種腐敗，最重要的是破壞了大學的廉政環(huán)境和風氣，也歪曲了社會主義大學的辦學方向。

高校行政人員的特權(quán)和腐敗也會帶動教授的學術(shù)腐敗。教授在失去治校權(quán)和學校應(yīng)有利益后，必然會失去對學校、學術(shù)的歸宿感和認同感，進而在自己所能掌控的學術(shù)領(lǐng)域從事隱性腐敗。比如，一些教授大量申報課題，自己沒有能力去完成，層層承包給學生，既保證不了課題質(zhì)量，也嚴重損害了國家科研資助的原則。這些類似的學術(shù)腐敗不僅破壞了大學學術(shù)風氣和降低了人才培養(yǎng)質(zhì)量，還進一步推動了學校整體腐敗之風的蔓延。

三、去行政化：大學廉政文化構(gòu)建的內(nèi)化機制

大學廉政文化構(gòu)建既是一個未來目標，也是一個現(xiàn)實的行動過程。目標漸進的程度關(guān)鍵在于內(nèi)化機制的效能上。大學廉政文化構(gòu)建的內(nèi)化機制則在于民主化管理的驅(qū)動，唯有在去行政化機制上對管理資源實行科學分配并進行嚴格監(jiān)督，大學民主管理文化才能得到體現(xiàn)與確認。

（一）突破領(lǐng)導為主的行政決斷局限，形成學校發(fā)展集思廣益的民主開放格局

大學行政化的一個重要標志就是學校的發(fā)展戰(zhàn)略只被少數(shù)行政領(lǐng)導所掌控和決策，而大部分的師生被排斥在決策者之外，被剝奪了作為大學主體的參與權(quán)，因而導致學校發(fā)展缺乏凝聚力和創(chuàng)造力。突破過去以少部分行政領(lǐng)導決斷學校發(fā)展戰(zhàn)略和重大事項的管理模式，構(gòu)建完全開放的集思廣益的意見匯聚和參政機制，就是要堅持形式開放、問題開放、心態(tài)開放、決策開放，讓每一位教職工、學生、校友共同為學校改革事業(yè)的發(fā)展和人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升竭心盡力。要積極采取措施，充分收取各方面對學校發(fā)展和管理的真知灼見，調(diào)動廣大教師、學生和校友的積極性，化解頂層設(shè)計和激發(fā)基層活力之間的矛盾。對于關(guān)乎學校發(fā)展的重大決策，要在廣泛征集群眾意見的基礎(chǔ)上，通過教代會和學校發(fā)展大會進行投票表決。要改變民主黨派，僑聯(lián)、留聯(lián)會、知聯(lián)會等社會組織過去在學校發(fā)展問題上旁觀的姿態(tài)，將學校每一個機構(gòu)和人員的潛力都充分發(fā)揮出來，削弱少數(shù)領(lǐng)導者的行政決策權(quán)。

（二）擴大學術(shù)領(lǐng)軍人物和拔尖人才的治校權(quán)力，強化崇尚卓越公正的核心價值觀念

目前國內(nèi)高校有一個普遍現(xiàn)象，教師更愿意被推舉到行政領(lǐng)導崗位，寧可放棄學術(shù)，這其中緣由在于大學的治校權(quán)力和資源分配權(quán)力被行政人員所壟斷，校園內(nèi)彌漫著一種學而優(yōu)則仕的核心價值觀念。這種文化價值取向從根本上動搖了學校發(fā)展的根基和教師的學術(shù)信念，極大地傷害了有成就的學者的積極性和對學校發(fā)展的信心。同時，這也是滋生腐敗、釀造萎靡不振風氣的土壤。要扭轉(zhuǎn)這種局面，關(guān)鍵在于強調(diào)卓越與公正的辯證關(guān)系，沒有卓越就沒有公正，沒有公正也沒有卓越。卓越的學者和學術(shù)領(lǐng)軍人物往往對學校發(fā)展有更多的智慧和體驗，更富有激情、表率和監(jiān)督作用。建立卓越學者參與學校行政管理與決策的機制，能從根本上改變行政干部私自提高酬金從而激化政教矛盾的困局。更關(guān)鍵的是，給予卓越學者和學術(shù)領(lǐng)軍人物更多的治校權(quán)就是釋放學術(shù)是一所大學的核心價值的觀念。通過擴大在學術(shù)界有重大影響力的大師級領(lǐng)軍人物的治校權(quán)，更能激發(fā)學校的學術(shù)志趣，提升學術(shù)品質(zhì)；在教師層面，要倡導潛心學術(shù)、專心育人是教師第一學術(shù)責任的價值觀念；在學生層面，要通過學術(shù)活動培養(yǎng)學生的能力、素質(zhì)和境界，提升學術(shù)志趣。在機制上，要通過擴大優(yōu)秀人才治校權(quán)，有效地推進拔尖、領(lǐng)軍人才的引進與培養(yǎng)，進一步改善人才引進與評價的標準，均衡人才引進的層次結(jié)構(gòu)，為推進學校民主化進程儲備人才[5]。

（三）拓新對大學行政人員工作績效與作風評價的機制，增強教師和學生獨立自主的批判精神

教師和學生是高校改革與發(fā)展的主體，是大學去行政化取得實效的主要評價者。現(xiàn)代大學精神的直接體現(xiàn)就是大學教師和學生具有獨立人格、自由思想和批判精神，對大學去行政化的評價是建立在全校師生的思想獨立與批判精神之上。大學去行政化一方面是減少行政干預(yù)，擴大師生的自主權(quán)；另一方面，需要大學行政人員嚴格履行學校規(guī)章制度，防止玩忽職守和職業(yè)腐敗。其中，對于大學行政人員的工作履行情況的嚴密監(jiān)督和科學評價是衡量大學去行政化的重要尺度。對于群眾反映比較強烈的領(lǐng)導干部薪酬管理混亂、巧設(shè)名目、變相貪污、公款吃喝、公款送禮等不正之風，要通過建立嚴格的師生監(jiān)督與評價機制，使行政管理人員利用職務(wù)之便的權(quán)利膨脹得到有效遏制。

大學行政人員工作績效與作風評定首先應(yīng)在行政人員的基本素質(zhì)和準入機制上進行重新評價。大學新增管理人員應(yīng)該改變目前從輔導員隊伍晉升的模式，而應(yīng)該從專職教師中產(chǎn)生，任期結(jié)束后回到原教學和科研崗位上去。這不僅可以打破行政職務(wù)終生制所可能導致的官僚主義，而且更重要的是，長期在一線教學和科研的教授和副教授，具有較高的學術(shù)造詣、嚴謹?shù)墓ぷ鲬B(tài)度、親切隨和的人際關(guān)系、獨到的管理視角，其輪流任職于行政管理崗位，在專業(yè)能力、服務(wù)和協(xié)調(diào)能力、工作效率、去行政化作風和廉政自覺等方面更勝于專職行政人員。特別是，他們畢業(yè)于不同國家、不同高校、不同專業(yè)、具有不同的管理理念，更能形成新型專業(yè)化、協(xié)同化和多元化的現(xiàn)代管理理念，有助于提升學校的管理水平、創(chuàng)新活力和行政工作的評價水平。

對學?？蒲泄芾聿块T及其管理人員的評價，要把重心轉(zhuǎn)移到評價其如何加強對項目完成的質(zhì)量把關(guān)與過程監(jiān)控和對教師的直接服務(wù)上。這種評價理念的轉(zhuǎn)變將極大地減少項目腐敗和行政管理人員權(quán)力膨脹的問題。而且，科研管理人員也可以從教師中選拔輪流任職，這既有利于教師參與監(jiān)督和評價，也有利于遏制腐敗和官僚主義作風。

（四）制定大學內(nèi)部控制管理質(zhì)量標準，加快反腐敗懲防長效機制的科學化進程

內(nèi)部控制，是指一個單位或一個系統(tǒng)為了更高效地運行，實現(xiàn)效益最大化，系統(tǒng)各組織或環(huán)節(jié)之間相互制約、監(jiān)督、制衡的目標管理體系。內(nèi)部控制管理模式有利于提高管理水平，減少運行成本，是一種科學化、節(jié)約化、規(guī)范化的現(xiàn)代管理范式。相對于企業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展而言，高校內(nèi)部控制起步晚，成熟度低，但近年來高校內(nèi)部管理的實踐經(jīng)驗為高校內(nèi)部控制的發(fā)展與完善提供了堅實的基礎(chǔ)。制定嚴格、科學、規(guī)范和統(tǒng)一的大學內(nèi)部控制管理質(zhì)量標準是提升內(nèi)部控制質(zhì)量、監(jiān)督內(nèi)部控制規(guī)范和建立反腐敗懲防監(jiān)控體系的關(guān)鍵。針對大學財務(wù)管理、自主招生、出國管理、干部選拔任用等管理比較薄弱且容易滋生腐敗的幾個方面，要建立嚴格的內(nèi)部控制系統(tǒng)，加強權(quán)力制衡與約束。對于新教師的招聘，要建立嚴格、科學化的招聘考核程序標準，而不是執(zhí)行過去由學?；?qū)W院行政部門或個別領(lǐng)導決定的招聘模式，堅決杜絕利用個人關(guān)系和腐敗手段把不合格的人引進來，影響學校的可持續(xù)發(fā)展和競爭力。在制定教師選聘的內(nèi)部控制標準中，要充分體現(xiàn)學緣結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，選聘不同教育背景和工作背景的差異化人才，共同支撐學科的整體發(fā)展。為了適應(yīng)國際化要求，特別應(yīng)注意選拔一定數(shù)量的具有國外著名大學學習或工作經(jīng)歷的海外人才，從整體上提升教師隊伍的國際化視野和國際競爭力。

[1]劉道玉.民主選校長是大學去行政化的關(guān)鍵[J].學習月刊，2010(6):18.

[2]宣勇.外儒內(nèi)道:大學去行政化的策略[J].教育研究，2010(6):66.

[3]劉堯.大學去行政化與公選大學校長[J].領(lǐng)導之友，2010(5):39.

[4]占春旺，等.高等教育體制創(chuàng)新與大學去行政化[J].河北學刊，2012(5):219.

[5]李芳，袁連生.高校問責制的國際比較及對我國高校評價模式改革的啟示[J].湖南師范大學教育科學學報，2013(4):66-99.