論公共危機(jī)管理過(guò)程中的電子文件管理

連明德

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都，610065）

1.危機(jī)、危機(jī)管理以及危機(jī)管理過(guò)程中檔案管理的重要性

美國(guó)著名學(xué)者羅森塔爾（Rosenthal）定義危機(jī)為“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件”［1］。對(duì)發(fā)生在公共組織中的危機(jī)事件一般稱為公共危機(jī)，或者政府危機(jī)［2］。

危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)［3］。根據(jù)危機(jī)管理理論，危機(jī)管理的核心是傳播［4］。在危機(jī)管理的眾多參與者中，政府機(jī)構(gòu)是危機(jī)管理的主體。政府能否與公眾和媒體實(shí)現(xiàn)良好的信息溝通決定著危機(jī)管理的成敗。政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間以及同外部的信息交流與共享必然會(huì)產(chǎn)生眾多的、各種載體的文件材料，比如現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查所得的照片，專家討論的語(yǔ)音、視頻文件以及各機(jī)構(gòu)往來(lái)的各種載體的電子郵件、電子文件，信息發(fā)布的文件等，這些文件都是直接反映危機(jī)管理過(guò)程，呈現(xiàn)事件發(fā)生、發(fā)展、消除的原貌以及各參與者具體表現(xiàn)的重要證據(jù)材料，尤其是聲像、照片等電子文件更能形象、直觀地予以展現(xiàn)。

公共危機(jī)事件具有這樣的特點(diǎn)：發(fā)生的突發(fā)性和不確定性；對(duì)社會(huì)的危害性和破壞性；公共性和影響范圍的廣大性；連鎖反應(yīng)和擴(kuò)散性。因此，公共危機(jī)管理中的決策有很強(qiáng)的時(shí)間性要求，公共危機(jī)管理中的相互溝通對(duì)信息的“快、準(zhǔn)、全”都有特別嚴(yán)格的要求。并且在現(xiàn)代交通和通訊技術(shù)高速發(fā)展的條件下，互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端以及紙質(zhì)文件上所承載的信息傳播速度非常迅速，尤其是電子文件，有的可以說(shuō)是“轉(zhuǎn)瞬即逝”，要完整地反映危機(jī)管理全過(guò)程，及時(shí)、完整地收集和妥善管理這些檔案材料，就顯得尤為重要。

公共危機(jī)管理檔案的及時(shí)、完整的收集，可以對(duì)當(dāng)前的危機(jī)決策提供依據(jù)，更重要的是可以以此構(gòu)建危機(jī)檔案信息庫(kù)，對(duì)以后的危機(jī)管理提供重要的決策參考。電子文件可以為建立共建共享的危機(jī)信息數(shù)據(jù)庫(kù)提供重要的素材。同時(shí)，在事后的的獎(jiǎng)懲工作中，全面的檔案記錄可以明確各相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，可以杜絕類似情況的發(fā)生，同時(shí)對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的人員或組織進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，有利于建立透明有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

在電子化辦公日漸普及的情況下，電子化的信息交流以其特有的優(yōu)勢(shì)越來(lái)越得到廣泛應(yīng)用。在與公共危機(jī)事件受害者、新聞媒體、本單位工作人員以及其他政府機(jī)構(gòu)的交流溝通過(guò)程中，電子文件最能滿足“快”的要求，并且能很好地通過(guò)其快速傳播，傳達(dá)意愿，穩(wěn)定人心，也便于決策者盡快獲得第一手的資料，更全面、形象、真實(shí)地反映事件的情況?？傊?，電子文件已經(jīng)在現(xiàn)代危機(jī)管理過(guò)程中擁有了不可替代的位置，必須利用好、管理好這些電子文件，才能確保危機(jī)的圓滿解決，并方便為未來(lái)提供指導(dǎo)。

2.危機(jī)管理過(guò)程中對(duì)電子文件管理的特殊要求

公共危機(jī)事件的特點(diǎn)對(duì)檔案工作，尤其是電子文件管理工作提出了特殊的要求：

2.1 及時(shí)性要求

危機(jī)管理過(guò)程中，信息的交流、不同對(duì)象之間的溝通往往是“分秒必爭(zhēng)”，很可能早一步了解情況，早一步公布信息就可以避免更大的損失。電子文件可以在各個(gè)系統(tǒng)中迅速傳播，對(duì)于危機(jī)管理者來(lái)說(shuō)應(yīng)該快速收集，快速分析，及時(shí)公布，及時(shí)處理。檔案部門(mén)必須積極參與到危機(jī)管理中來(lái)，緊跟危機(jī)管理的步伐，對(duì)電子文件及時(shí)收集，及時(shí)分析，為決策提供支持，并及時(shí)歸檔，以便日后查考。

2.2 確保真實(shí)性

在信息不對(duì)稱的條件下，公共危機(jī)事件很可能爆發(fā)各種猜疑和謠言，從而在民眾中制造恐慌和混亂，政府部門(mén)必須主動(dòng)提供真實(shí)和可信的信息，否則，政府將處于被動(dòng)境地［5］。因此，電子文件的內(nèi)容，無(wú)論是反映事件具體情況的，還是反映處理措施及效果的都必須具備真實(shí)性的要求。不僅在制發(fā)時(shí)要確保電子文件內(nèi)容的真實(shí)性，直到歸檔都應(yīng)確保其內(nèi)容不被篡改，否則，不僅影響危機(jī)管理的效果，還會(huì)使以后的查考利用因信息虛假而造成誤導(dǎo)。檔案部門(mén)必須參與到電子文件處理流程中，以確保電子文件的真實(shí)性。

2.3 確保完整性

首先，一份完整的電子文件應(yīng)該是由文件內(nèi)容和元數(shù)據(jù)構(gòu)成的，特別是在文檔處理系統(tǒng)中，元數(shù)據(jù)可以顯示出文件制發(fā)、處理、變化的過(guò)程，對(duì)于明確責(zé)任、了解處理流程至關(guān)重要。其次，反映危機(jī)事件某一環(huán)節(jié)的相關(guān)電子文件必須收集完整，才能了解該環(huán)節(jié)的真實(shí)狀況，才能為正確的決策提供參考。最后，反映整個(gè)事件的電子文件的完整性，決定著能否還原危機(jī)事件的原貌，影響著這部分電子文件的價(jià)值。

2.4 確保有用性和可用性

收集電子文件、分析電子文件內(nèi)容是為了現(xiàn)時(shí)和今后的利用，必須保證所收集的電子文件對(duì)危機(jī)事件決策是有用的，所保存的電子文件是有查考利用價(jià)值的，同時(shí)還要確保所收集和保存的電子文件是可被識(shí)讀和利用的，否則，收集和管理工作將會(huì)徒勞無(wú)功。這就要求檔案部門(mén)在收集和管理過(guò)程中做好鑒定工作。

3.目前我國(guó)公共危機(jī)管理過(guò)程中電子文件管理工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

3.1 存在的問(wèn)題

3.1.1 電子文件收集不足，缺乏有效鑒定。由于危機(jī)管理的時(shí)間緊迫性，政府相關(guān)部門(mén)必須在第一時(shí)間快速反應(yīng)，并做出決策，這一系列活動(dòng)所形成的電子文件往往是在壓力較大和十分緊張的環(huán)境下形成并傳播的，這部分電子文件的內(nèi)容以及其形成過(guò)程極具參考價(jià)值。目前普遍存在的情況是：很多此類文件有的一經(jīng)利用就無(wú)人管理，有的雖然可見(jiàn)可用，但是對(duì)文件的背景信息一無(wú)所知，只剩孤立的文本信息，已經(jīng)無(wú)法追溯此份文件是如何形成的，其參考利用價(jià)值自然大打折扣。另一種情況是，危機(jī)管理過(guò)程中產(chǎn)生的電子文件，不論其內(nèi)容重要性和完整性，一律收集入庫(kù)，并且缺乏有效分類整理，導(dǎo)致利用時(shí)無(wú)從入手，分類整理和鑒定工作嚴(yán)重缺位。

3.1.2 危機(jī)管理過(guò)程中檔案部門(mén)電子文件收集與管理的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。就目前實(shí)際而言，在危機(jī)管理過(guò)程中，很少看到檔案部門(mén)的身影，其他部門(mén)“占據(jù)”著檔案部門(mén)在危機(jī)管理中的位置。在危機(jī)管理結(jié)束后，檔案部門(mén)才開(kāi)始接觸“危機(jī)管理”，才著手收集和整理危機(jī)管理過(guò)程中所形成的檔案。這一現(xiàn)象直接導(dǎo)致檔案部門(mén)對(duì)所接收的檔案的完整性、真實(shí)性無(wú)法判斷。

更重要的是，在危機(jī)管理過(guò)程中，檔案部門(mén)所擁有的信息收集、分析和整理能力以及有關(guān)危機(jī)管理的檔案信息資源正是危機(jī)決策部門(mén)所缺少的。很多問(wèn)題的解決對(duì)策可以從已有的檔案文件信息中取得借鑒。比如，此次馬航MH370客機(jī)失聯(lián)事件可以從2009年法航客機(jī)失聯(lián)事件的處理中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。缺少檔案部門(mén)所擁有的這部分信息，有可能導(dǎo)致決策部門(mén)無(wú)法及時(shí)做出決策甚至出現(xiàn)決策失誤。檔案部門(mén)很少參與危機(jī)管理，也導(dǎo)致部門(mén)內(nèi)部的危機(jī)管理人才缺少實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。

3.1.3 危機(jī)管理過(guò)程中缺乏信息共享。在危機(jī)管理過(guò)程中，信息不對(duì)稱、信息缺乏共享的現(xiàn)象普遍存在，政府部門(mén)與民眾之間、政府各部門(mén)之間、政府部門(mén)與檔案部門(mén)之間都存在信息共享的問(wèn)題。政府部門(mén)與民眾之間如果缺乏有效溝通，將會(huì)促使產(chǎn)生各種猜疑和謠言，釀成不良后果，比如“SARS”危機(jī)起初因疫情信息共享的問(wèn)題，導(dǎo)致民眾哄搶商品，并且導(dǎo)致疫情擴(kuò)散，嚴(yán)重影響危機(jī)處理進(jìn)程和社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于同一問(wèn)題，各決策部門(mén)之間由于缺乏相應(yīng)的信息溝通與共享，所做出的決策各不相同，甚至?xí)ハ鄾_突，這會(huì)嚴(yán)重影響危機(jī)處理效果。另外，危機(jī)決策部門(mén)與檔案部門(mén)缺乏信息共享，會(huì)導(dǎo)致其獲取歷史上類似危機(jī)事件的處理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)信息就十分困難。這些都是延緩決策反應(yīng)時(shí)間、降低決策效率的重要原因。

3.2 解決措施

3.2.1 針對(duì)電子文件收集與鑒定的問(wèn)題，應(yīng)該貫徹全程管理的思想。電子文件的收集與管理，不僅要注意保護(hù)電子文件的有用性和可用性，還要保證其真實(shí)性和完整性。這就要求檔案工作者把注意力從電子文件本身轉(zhuǎn)向它的形成過(guò)程。不能只在危機(jī)管理結(jié)束后進(jìn)行收集與管理工作，而應(yīng)貫穿于電子文件的整個(gè)生命周期。在電子文件產(chǎn)生之前就應(yīng)該預(yù)先制定電子文件形成、流通和使用的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制度，確保電子文件制發(fā)時(shí)的內(nèi)容和形式符合規(guī)范，處理以及保存歸檔符合要求。在危機(jī)管理過(guò)程中，全程參與電子文件的收集與整理，才能發(fā)現(xiàn)管理的問(wèn)題，才能監(jiān)督電子文件是否規(guī)范，才能保證電子文件收集完整并有利于及時(shí)對(duì)電子文件的真實(shí)性和價(jià)值做出鑒定。

3.2.2 針對(duì)檔案部門(mén)未發(fā)揮危機(jī)管理優(yōu)勢(shì)，檔案部門(mén)應(yīng)該積極參與危機(jī)管理。危機(jī)管理要求各部門(mén)迅速反應(yīng)，快速?zèng)Q斷，要求信息快速聚合，快速分析，電子文件的產(chǎn)生與處理速度十分迅速。要做到在整個(gè)過(guò)程中，及時(shí)地收集管理電子文件，檔案部門(mén)就必須積極參與到整個(gè)危機(jī)管理過(guò)程中來(lái)，以及時(shí)的收集處理應(yīng)對(duì)危機(jī)管理中電子文件信息的“轉(zhuǎn)瞬即逝”，確保電子文件的完整性。

檔案部門(mén)首先應(yīng)該建立必要的應(yīng)急機(jī)制，確保能夠及時(shí)參與社會(huì)危機(jī)管理，包括確立參與公共危機(jī)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)、制定實(shí)施規(guī)劃、確定專門(mén)機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，建立預(yù)警機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制和內(nèi)部、外部協(xié)調(diào)機(jī)制，做到“有備無(wú)患”；其次檔案部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)與外界相關(guān)部門(mén)的互動(dòng)性及全員參與意識(shí)；另外，還應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)相關(guān)的危機(jī)管理人才和信息技術(shù)人員，并完善技術(shù)設(shè)施，為檔案部門(mén)參與公共危機(jī)管理提供智力支持與技術(shù)保障［6］。最重要的是，檔案部門(mén)在危機(jī)管理過(guò)程中能夠及時(shí)地將有價(jià)值的檔案信息資源提供給決策部門(mén)，并且發(fā)揮信息工作優(yōu)勢(shì)，及時(shí)收集危機(jī)管理所需的信息，做出科學(xué)有效的分析，為決策部門(mén)作參考。

3.2.3 針對(duì)危機(jī)管理的信息共享問(wèn)題，應(yīng)該建立危機(jī)信息中心，共享信息資源。危機(jī)管理過(guò)程中，信息共享困難的原因除部分人為因素之外，主要有信息來(lái)源復(fù)雜多樣并缺乏分析整合、信息發(fā)布不統(tǒng)一、信息傳播渠道不暢等。針對(duì)這些情況，建立危機(jī)信息中心及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)是最有效的解決措施。危機(jī)信息中心提供多信息入口廣泛收集信息，下設(shè)專門(mén)機(jī)構(gòu)分析整合信息，統(tǒng)一渠道發(fā)布信息，擁有互動(dòng)與反饋功能，并負(fù)責(zé)危機(jī)管理檔案數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)與調(diào)用。

危機(jī)信息中心是危機(jī)事件權(quán)威信息的發(fā)布者，通過(guò)互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)即時(shí)與各部門(mén)進(jìn)行溝通，及時(shí)發(fā)布信息，開(kāi)展面向社會(huì)各界的信息咨詢工作，杜絕謠言和猜疑。危機(jī)信息中心是決策部門(mén)、受害者、受影響部門(mén)、社會(huì)公眾、新聞媒體獲得事故信息的主要渠道［7］。

建立危機(jī)信息中心，需要打破條塊分割的管理模式，建立政府各部門(mén)之間、不同社會(huì)機(jī)構(gòu)之間集中、統(tǒng)一、高效的橫向信息溝通渠道和信息溝通機(jī)制［8］。當(dāng)然，其建立還需要強(qiáng)大的技術(shù)支持，必須應(yīng)用先進(jìn)的通信技術(shù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)成一個(gè)跨學(xué)科、跨專業(yè)的綜合信息中心。這一中心以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)為核心，集成和應(yīng)用各種信息獲取、處理、傳輸和發(fā)布等技術(shù)，將危機(jī)管理過(guò)程中產(chǎn)生的電子文件信息以規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)集中管理，建立知識(shí)庫(kù)，一旦有危機(jī)管理需要，危機(jī)信息中心將會(huì)從龐大的信息庫(kù)中調(diào)出有用的信息，組織分析后向特定對(duì)象（決策者或者公眾）發(fā)布，對(duì)決策進(jìn)行支持或者讓民眾了解相關(guān)情況。信息分析系統(tǒng)對(duì)相關(guān)危機(jī)管理信息進(jìn)行分析，總結(jié)危機(jī)事件的誘發(fā)因素及其征兆，形成各種量化指標(biāo)，并衡量社會(huì)實(shí)際情況，做出公共危機(jī)爆發(fā)的可能性警示，做好指標(biāo)預(yù)警。形成國(guó)家層面的、覆蓋各地區(qū)的公共危機(jī)信息中心，將會(huì)極大地提高公共危機(jī)管理的整體反應(yīng)能力。

4.結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代危機(jī)管理必然涉及電子文件的產(chǎn)生與利用，如何使電子文件在危機(jī)管理過(guò)程中發(fā)揮最大作用，并讓其在危機(jī)過(guò)后依然發(fā)揮價(jià)值，需要加強(qiáng)收集與鑒定工作。檔案部門(mén)應(yīng)努力提升自身危機(jī)管理能力，積極參與危機(jī)管理，發(fā)揮自身的資源和人員優(yōu)勢(shì)，否則，在危機(jī)管理過(guò)程中會(huì)越來(lái)越被邊緣化。

［1］常春圃.公共危機(jī)管理中的政府公共關(guān)系［J］.商場(chǎng)現(xiàn)代化，2009（10）:25-27.

［2］［7］強(qiáng)恩芳.危機(jī)、公共危機(jī)和公共危機(jī)管理［J］.行政論壇，2008（1）:26-31.

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［4］［5］王秋菊，白巖.公共危機(jī)中政府信息傳播能力研究［J］.遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(2):19-22.

［6］王麗君.信息環(huán)境下高校檔案管理應(yīng)對(duì)高校危機(jī)事件策略淺析［J］.蘭臺(tái)世界，2011(12):52-53.

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