我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度評(píng)估研究

○孫貴尚 李建中

（1、中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 1011492、國土資源部 北京 100812）

一、保證金制度研究與出臺(tái)情況

《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國發(fā)〔2005〕28號(hào)）明確規(guī)定“財(cái)政部、國土資源部等部門應(yīng)盡快制訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)政策，積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制”。財(cái)政部、國土資源部、原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2006〕215號(hào)）明確要求要求各省（區(qū)、市）建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，落實(shí)企業(yè)治理責(zé)任?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（國土資源部令第44號(hào)）明確規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。上述一系列文件、規(guī)章對建立和完善我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度進(jìn)行了明確規(guī)定。目前保證金制度已成為推動(dòng)企業(yè)履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)義務(wù)的重要抓手。

事實(shí)上，自2002年開始，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院相關(guān)研究人員就已經(jīng)開展了保證金制度的系列問題研究?！兜V山環(huán)境管理需要保證金制度》提出了建立保證金制度的必要性，依據(jù)及原則等（孫貴尚，2003年）；《我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理投資機(jī)制研究》分析建立了什么樣的投資機(jī)制解決歷史遺留的礦山環(huán)境問題，針對新建礦山在未來環(huán)境恢復(fù)治理的投資問題，建議建立保證金制度，并對保證金的收取標(biāo)準(zhǔn)、收取方式、如何返還等提出了具體的建議（白雪華，2003）；《礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度研究》提出了我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的框架，深入探討了建立保證金制度的依據(jù)和原則，針對保證金制度建立過程中可能遇到的問題提出了具體的對策建議（內(nèi)部研究報(bào)告，2005）；《我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度體系構(gòu)成研究》提出要研究制定我國保證金制度標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法（孫貴尚，2009）等等，這些研究為該項(xiàng)政策的出臺(tái)提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

二、運(yùn)行成效

國土資源部大力推進(jìn)全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度建設(shè)。全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）相繼出臺(tái)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法，開展了利用保證金督促與約束礦山企業(yè)進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)的各項(xiàng)工作。各地在保證金制度實(shí)施過程中，有效采取保證金繳存與采礦權(quán)審批、年檢掛鉤，與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)方案掛鉤等方法，使得保證金繳存工作總體上順利推進(jìn)。全國應(yīng)繳保證金礦山數(shù)量為88592個(gè)（應(yīng)繳存保金證993億元），已繳存保證金礦山數(shù)量為71726個(gè)（已繳存保證金612億元），已繳存保證金的礦山數(shù)量占應(yīng)繳礦山數(shù)量的80%。繳存率達(dá)到100%的省份有北京、天津、吉林、山東、貴州5?。ㄊ校?。

1、各?。▍^(qū)、市）形成了各具特色的保證金繳存管理體制

保證金繳存管理體制呈現(xiàn)出三種模式，即：國土資源部門單獨(dú)收存管理、國土資源部門與財(cái)政部門分工管理和國土資源部門與財(cái)政部門共同收存管理三種模式。

（1）國土資源行政主管部門單獨(dú)收繳管理的體制模式。國土資源行政主管部門單獨(dú)核定收存與管理礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的體制又可細(xì)分為以下四種型態(tài)：依照采礦權(quán)的審批權(quán)限分級(jí)由國土資源行政主管部門收繳管理；由礦山所在地的設(shè)區(qū)市級(jí)國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)收繳管理；由礦區(qū)所在區(qū)域的縣級(jí)或其上級(jí)國土資源行政主管部門收繳管理；由地（市）、縣兩級(jí)國土資源行政主管部門按照礦山規(guī)模分別收繳管理。

（2）國土資源部門與財(cái)政部門分工收繳管理的模式。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金由國土資源行政主管部門與財(cái)政行政主管部門分別負(fù)責(zé)核定和收繳，如：黑龍江省的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存核定由礦山所在地的國土資源行政主管部門核定，收繳由礦山所在地的財(cái)政主管部門負(fù)責(zé)。

（3）國土資源部門與財(cái)政部門共同收繳管理的模式。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金由國土資源行政主管部門與財(cái)政行政主管部門共同負(fù)責(zé)收繳管理。該模式的典型是貴州省、廣東省、重慶市、河南省、江西省和北京市。

2、各?。▍^(qū)、市）保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)形式多樣

31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)制定不盡相同，大體可分為：繳存基價(jià)以采礦許可證登記面積為計(jì)算依準(zhǔn)、繳存基價(jià)以礦種和采礦許可證登記面積為計(jì)算依準(zhǔn)、繳存基價(jià)以礦種礦石產(chǎn)量為計(jì)算依準(zhǔn)。繳存標(biāo)準(zhǔn)的主要影響因素有：礦區(qū)面積、開采方式、有效年限、礦山規(guī)模、采石量、地表坑道口數(shù)、基價(jià)、采場數(shù)、分層采礦法、坑采法、高邊坡采礦法、充填法、崩落法、空場法（允許地表塌落、不允許地表塌落）等16種。

以礦種作為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存基本標(biāo)準(zhǔn)單元的省（區(qū)）有：廣西、山東、云南、黑龍江、甘肅、遼寧、江西、陜西、河南、北京、貴州。這11個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對能源礦產(chǎn)中的煤、石油、天然氣、煤層氣、地?zé)岬鹊V種，金屬礦產(chǎn)中的鐵、錳、金等，非金屬礦中的磷礦、鋁土礦、礦泉水等礦種，分別規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳存的基本標(biāo)準(zhǔn)。其中廣西、山東、云南、黑龍江、甘肅、遼寧、江西7省在核算不同礦種的繳存保證金總額時(shí)，與采礦權(quán)人的礦區(qū)登記面積相掛鉤。北京針對煤、鐵、非金屬礦產(chǎn)不同的生產(chǎn)規(guī)模制定了不同等級(jí)的繳存標(biāo)準(zhǔn)。此外，廣東和重慶的繳存標(biāo)準(zhǔn)比較特殊，廣東將礦種分為三類，分別對同屬一類的礦種規(guī)定統(tǒng)一的繳存標(biāo)準(zhǔn)。

以采礦許可證登記面積作為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存計(jì)繳單元制定繳存標(biāo)準(zhǔn)的省份有福建、湖南、湖北、青海、浙江、四川、安徽、寧夏、內(nèi)蒙古、江蘇，共10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。這10個(gè)省份是依據(jù)面積大小，按每平方米N元的標(biāo)準(zhǔn)直接提取保證金的。

比較特殊的是，甘肅省的非金屬礦保證金的繳存依據(jù)是基于礦區(qū)登記面積，能源礦產(chǎn)保證金的繳存按照礦種分別繳存。新疆同時(shí)考慮面積和礦種因素，根據(jù)不同的礦種的面積大小，設(shè)定每平方米提取N元保證金的單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

以礦種、礦石量作為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存計(jì)繳依準(zhǔn)的有陜西、河南、貴州、北京4省（市），其在核算不同礦種的繳存保證金總額時(shí)，與產(chǎn)出礦石量相掛鉤。

3、各省（區(qū)、市）保證金形成了繳存與返還動(dòng)用機(jī)制

（1）保證金繳存機(jī)制。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都已建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳存賬戶，且是以現(xiàn)金或者以現(xiàn)金賬戶劃轉(zhuǎn)作為繳存方式，不接受其它資產(chǎn)抵存。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實(shí)行的繳存機(jī)制是以一次性繳存、分期繳存并行或獨(dú)立形態(tài)存在。

其一，一次繳存和分期繳存并行。湖北省、遼寧省、江蘇省、江西省、寧夏、山東省、內(nèi)蒙古、新疆、四川省等省（自治區(qū)、直轄市）都明確規(guī)定了保證金繳存的方式采用兩種方式并行，并且是以采礦許可證有效期滿3年（含3年）為時(shí)間點(diǎn)，作為劃定采取何種繳存方式的依據(jù)。即：采礦許可證有效期在3年（含3年）內(nèi)的，必須一次性全額繳存保證金（浙江省，是以采礦許可證有效期5年為時(shí)間點(diǎn)），采礦許可證有效期3年以上的，采取分期繳存。各省對分期繳存的首次繳存額度比例、繳存次數(shù)、余額繳存方式等實(shí)施細(xì)節(jié)稍有差別、各有千秋。如：湖北省規(guī)定：“每年度按照一定比例分期繳存，第一次繳存的額度不得少于總額的30%，余額按剩余期限年均數(shù)予以繳存。最長年限不得超過采礦許可證有效期。福建省規(guī)定的第一次繳存的保證金不得少于總額的20%?！边|寧省規(guī)定采礦許可證有效期3—6年的分2次繳存，6—10年的，分3次繳存，10年以上的，5年繳存1次。

其二，采取分期繳存方式。北京規(guī)定保證金按照年度進(jìn)行分期繳存。青海省規(guī)定采用分期繳存，首次繳存的保證金額度不得低于總額的50%，余額分年度平均存儲(chǔ)，有效期滿前一年全部繳清。

（2）保證金返還機(jī)制。各省（自治區(qū)、直轄市）基本建立了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金返還機(jī)制，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的礦山達(dá)到了治理恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，國土資源行政主管部門在對其治理恢復(fù)的礦山地質(zhì)環(huán)境工程項(xiàng)目組織經(jīng)驗(yàn)收認(rèn)定合格后，按照一定的比例逐步返還或者一次性返還。有的省還規(guī)定了“保證金”未能返還而轉(zhuǎn)作礦山環(huán)境治理恢復(fù)資金的程序。各省（自治區(qū)、直轄市）在返還方式和返還比例上略有不同。廣西規(guī)定分段返還的比例不得超過保證金總額的85%，山東省規(guī)定分期返還比例為50%。黑龍江省，遼寧省和寧夏回族自治區(qū)等省（區(qū)）規(guī)定采礦權(quán)人完全履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)義務(wù)的，且經(jīng)驗(yàn)收合格，保證金本息予以一次性返還。比較有特點(diǎn)的是，廣東省將保證金返還方式同采礦權(quán)人投入治理資金掛鉤，規(guī)定投入治理恢復(fù)資金超過1000萬元的，且分期完成治理恢復(fù)并驗(yàn)收合格的，可申請?zhí)崛】傤~不超過已投入資金50%的保證金。

（3）保證金的政府動(dòng)用機(jī)制。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本建立了保證金的政府動(dòng)用機(jī)制，動(dòng)用方式基本貫徹落實(shí)44號(hào)令所提出的“采礦權(quán)人未按照經(jīng)批準(zhǔn)的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案進(jìn)行治理或者治理工程驗(yàn)收不合格，且經(jīng)責(zé)令限期治理，但仍不合適的，由負(fù)責(zé)審批的國土資源行政主管部門會(huì)同其他相關(guān)部門以公開招標(biāo)的形式組織有資質(zhì)的單位給予治理，治理費(fèi)用由采礦權(quán)人繳存的保證金中支出”要求。江西省規(guī)定了“保證金”未能返還而轉(zhuǎn)作礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金的程序。山西省將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的動(dòng)用直接同礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的具體方案相掛鉤。

三、存在問題與建議

目前，全國保證金制度建設(shè)工作仍在正在穩(wěn)步推進(jìn)。但由于這項(xiàng)工作起步較晚，且各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不一，該制度建設(shè)進(jìn)度和完善程度也存在差異。保證金制度建設(shè)實(shí)施工作，仍存在著困難與不足之處。

一是法規(guī)位階較低。從國內(nèi)外情況綜合來看，保證金制度的實(shí)施，對于建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制，監(jiān)督采礦權(quán)人履行治理義務(wù)具有顯著效果。但目前，該制度尚未在《礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)法律中予以明確，基本依據(jù)主要是政府文件、部門規(guī)章和一些地方法規(guī)，法律效力較低，給實(shí)際操作帶來一定困難。二是管理仍需完善。目前，中央層面只對保證金制度建設(shè)提出了指導(dǎo)性意見，具體管理辦法由各（區(qū)、市）自行制定。各地操作過程中采取的標(biāo)準(zhǔn)和管理方式各不相同，也存在一些不完善之處：一方面是大部分?。▍^(qū)、市）規(guī)定的保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)過低，企業(yè)繳存的保證金不足以滿足其礦山地質(zhì)環(huán)境治理費(fèi)用，存在“只繳不治”的做法，沒有實(shí)現(xiàn)保證金制度出臺(tái)的初衷，這在一定程度上也造成返還率過低。另一方面是部分?。▍^(qū)、市）規(guī)定的一次性繳存額或者分期繳存中的首次應(yīng)繳額過大，資金占用時(shí)間過長，對個(gè)體中小型礦山和采礦許可證有效期限較長的國有大中型企業(yè)造成影響較大，不利于企業(yè)發(fā)展。同時(shí)，部分?。▍^(qū)、市）保證金存儲(chǔ)按活期計(jì)息，或存入財(cái)政專戶，不計(jì)利息，對于存儲(chǔ)時(shí)間較長的礦山企業(yè)造成一定損失。三是部分地區(qū)礦山企業(yè)保證金繳存率較低。

因此，建議國家出臺(tái)相關(guān)法律，將保證金制度法律效力提升；同時(shí)建議保證金繳存按照一礦一評(píng)的原則進(jìn)行，保證標(biāo)準(zhǔn)的可行性。

[1]國務(wù)院：國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知[S].2005.

[2]財(cái)政部、國土資源部、環(huán)?？偩郑宏P(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見[S].2006.

[3]國土資源部：礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定[S].2009.

[4]孫貴尚：礦山環(huán)境管理需要保證金制度[J].西北地質(zhì)，2003（36）.

[5]白雪華：我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理投資機(jī)制研究[J].西北地質(zhì)，2003（C00）.

[6]孫貴尚：我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度體系構(gòu)成研究[J].現(xiàn)代礦業(yè)，2009（5）.