“學生權利”與“學生權力”：論高校管理中的學生參與

李玲玲，李家新

(廈門大學 教育研究院， 福建 廈門 361005)

隨著高等教育市場化程度的逐步深入，高校收費制度和招生錄取方式的逐漸變化，高校與學生的關系日益從“管理者和被管理者”的關系轉變?yōu)椤胺仗峁┱吲c消費者”的關系。伴隨大學生成人意識與消費者意識的增強，其既應享有依法參與高校管理的“權利”，又應基于自身合法身份，獲得保障自身正當權益的“權力”。在高等教育大眾化、民主化趨勢日益顯著的今天，如何科學理性地賦予學生參與高校管理的權力，如何妥善合理地保障學生的權利訴求，是值得謹慎思考與深入探討的問題。

一、學生參與高校管理的特征

學生參與高校管理，既是學生作為教育消費者的重要權利，又是學生保障自身正當利益的合法權力，盡管這一理念已成為了歐美國家高校廣泛認同與實踐的共識，但其在我國還處于初步發(fā)展階段。

(一)學生參與高校管理的基本內涵

關于學生參與高校管理的涵義，典型的有“全面參與說”和“部分參與說”兩種。前者強調學生全面參與學校的各項管理，“大學生參與管理是指為實現(xiàn)高校教育與管理目標，大學生從高校正式的組織機構中分享一定的管理權，承擔一定的管理責任，在參加高校發(fā)展的計劃、決策、資源協(xié)調和管理中，推進高校管理的民主化、科學化。”[1]后者主張學生部分參與學校管理，“大學生參與學校民主管理是指在學校管理過程中吸納學生參與學校和學生利益直接相關事務的評議、管理和監(jiān)督。它既是學校民主辦學的重要途徑，也是學校尊重、培育學生主體性，造就創(chuàng)新人才的重要渠道?！盵2]

上述兩種觀點都以高校管理民主化和科學化為出發(fā)點和落腳點。然而，學生身心發(fā)展水平的差異性以及學校本身所固有的管理職能，決定了學生參與學校管理是以促進學生主體性發(fā)展為前提，所以學生參與管理更多的是從學校的教育教學活動、校園文化建設和學生學校生活等方面來強調其主體地位和作用，促進其主體性的發(fā)展并提升學校管理的科學化水平。也就是說，學生參與高校管理的本質既是高校管理工作中的一個重要環(huán)節(jié)，又是高校學生教育的一種重要手段。

(二)學生參與高校管理的理論基礎

西方國家主要從政治學、經濟學、社會學以及管理學等多學科視角闡述大學生參與學校管理的理論依據(jù)。洛克的有限政府論認為，人們讓渡自然權利組成政府是“出于各人為了更好地保護自己、他人的自由和財產的動機”[3]，如果政府違背了為人民的和平、安全和公眾福利服務的目的，人民就有權解散政府。此理在大學治理中也同樣適用?！凹热凰姓暮戏嗬紒碜员唤y(tǒng)治者的同意，那么所有與學生有重要關系的決策都應該征求學生的意見?！盵4]42就高等教育來說，美國早已是一個“擁有發(fā)展完善的教育市場”的國家[5]。市場化條件下，大學與學生的關系日益成為服務提供者與消費者的關系。因此，學生根據(jù)自己的需要對改善教育服務提出意見是合理的，學校有義務維護學生參與學校管理的權利。美籍德國人庫爾特·勒溫提出的群體動力理論強調群體與其個體成員的相互影響。相關研究表明，調動集體成員對集體活動的參與能夠增強成員對集體的認同感[6]。同理，學生參與學校管理的過程也是增強學生對學校認同感的過程；參與式管理是現(xiàn)代管理中的核心理念，“人力資源開發(fā)的假定組成了管理理論的一種，其中心是參與式管理”[7]。參與式管理要求“把參與和責任延伸到最低的層次上去”[8]，讓大學生參與大學管理，與現(xiàn)代管理理念高度契合。

國內學者則更多從法律法規(guī)和政策的視角為學生參與學校管理尋找合法性與合理性支撐。1998年，聯(lián)合國教科文組織在世界高等教育大會上發(fā)表《二十一世紀高等教育：展望行動世界宣言》指出：“國家和高等院校的決策者應將學生視為高等教育改革的主要的和負責的參與者”[9]。2005年我國教育部發(fā)布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第四十一條也明確規(guī)定：“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理”[10]。2011年，教育部《高等學校章程制定暫行辦法》第十二條明確提出“章程應當明確規(guī)定教職工代表大會、學生代表大會的地位作用、職責權限……維護師生員工通過教職工代表大會、學生代表大會參與學校相關事項的民主決策、實施監(jiān)督的權利”[11]。

(三)學生參與高校管理的實現(xiàn)形式

在西方國家，學生通過列席學校高層管理機構參與學校的管理。如法國高校的最高權力機構是大學理事會，由“大學評議會”“大學學習與生活委員會”和“大學學術委員會”聯(lián)合組成，學生人數(shù)所占比例分別為20%～25%、75%～80%(含教師)、7.5%～12.5%[12]。而英國高校的最高權力機構則是董事會，根據(jù)法律規(guī)定，英國校董會都必須由地方教育當局代表、學生、家長代表與教師代表參加[13]。在德國大學中，校務委員會是學校的最高權力機構，其成員包括經選舉產生的教授、助教、職員和學生代表。這些成員根據(jù)各自的權利、義務組成各個委員會，再由各委員會共同組成常務委員會，學生代表占其校內常委配額的1/3甚至更多，參與提名和選舉校長、副校長，以及其他部分行政負責人[14]。

在我國，學生委員會(學生會)是高校最基本、最普遍的學生組織和學生參與高校管理的機構，充當學校和學生之間相互溝通的橋梁和紐帶。學生會的基本原則是堅持服從黨的領導和維護學生利益的一致性，因此學生會既要關心和維護廣大學生的利益，又要兼顧黨和國家的利益。學生會通過一定的渠道和途徑參與學校的日常管理，參加有關對學校工作的監(jiān)督和評議。根據(jù)《中華全國學生聯(lián)合會章程》規(guī)定，學生會的基本任務之一就是“溝通學校黨政與廣大同學的聯(lián)系，通過學校各種正常渠道，反映同學的建議、意見和要求，參與涉及學生的學校事務的民主管理，維護同學的正當權益”。作為學生自我管理的組織機構，學生會在理論上既是學生參與學校管理的主要途徑，又是學生進行自我管理的重要組織。

二、阻礙學生參與高校管理的障礙

西方大學有著悠久的學生參與高校管理的歷史，大學生通常借助一定的組織形式參與到高校管理中，表現(xiàn)為一種比較成熟的組織行為。相比之下，雖然我國高校在管理體制改革與發(fā)展的過程中也在積極嘗試讓學生參與高校管理，但由于起點低、起步晚，這方面的認識和實踐還較為薄弱。

(一)學生參與高校管理的理念性障礙

理念的缺失是阻礙學生參與高校管理的首要因素，其形成于我國特定的社會環(huán)境之中，是在長期的歷史積淀與思維定勢之下逐漸形成的。

1.學生主體地位被忽視

高校中最直接的三個利益群體是大學生、教師和行政管理人員，他們雖然在理論上具有共同的組織目標，卻不具有現(xiàn)實的平等地位。在我國傳統(tǒng)的政府辦學體制和高度集中的教育管理體系下，大學生長期被視為受教育者和被管理者，其主體地位通常被大學的層級制度所忽視，對學校事務只有服從的義務而沒有參與管理的權利，導致長時間以來學校管理者忽略學生的主體性，也無形中消解了學生自身參與高校管理的意識。學生會等學生組織對大學管理的參與僅止于服務工作及被動的管理，在代表學生權益方面所起的作用僅限于傳達和提出意見。而在西方國家，學生參與高校管理有著悠久的歷史傳統(tǒng)，從中世紀博洛尼亞大學作為“學生大學”開始到20世紀60年代后期學生行動主義的興起，大學生在高校中的主體地位一直都被重視。西方推崇的自由主義思想和“有限政府論”等觀點也為大學生參與學校管理提供了觀念上的合法性。與西方國家相比，我國高校大學生參與學校管理還處于一個不被重視的弱勢環(huán)境之中。

2.學生參與能力遭質疑

當前，我國高校學生參與學校管理僅停留在一般性決策或決策的初級階段，對學校重大問題的決策權利卻很少涉足，一個很重要的原因是大學生參與學校管理的能力遭到質疑。一方面，學校對大學生參與高校管理缺乏充分的信任，認為大學生處于心理和生理尚不完全成熟的階段，不具備參與高校管理的專業(yè)知識和戰(zhàn)略眼光，不能勝任教學、科研等重要事務的決策能力。另一方面，學生對自己參與大學管理的信心也不足，認為學校管理有專門的部門和人員負責，自己在校時間太短無法對學校長遠的政策提出真正有價值的意見和建議。而在西方國家，讓學生參與學校管理已經成為了學校培養(yǎng)學生能力的一種重要手段，學校普遍鼓勵學生參與學校管理。從20世紀60年代中期開始，讓學生自我管理、讓學生參與學校管理已成為了現(xiàn)代高校內部管理的基本信念和重要原則。學生自治和學生參與學校管理不僅是尊重學生權利和使高校管理更加民主與有效的問題，更是教育學生、引導學生成為合格公民和建設者的教育問題[15]。

3.學生個體意識淡薄

我國曾長期處于政府獨資辦學的局面，隨著高等教育市場化趨勢的凸顯，政府不像過去那樣承擔絕大部分教育經費，而是由學生自己承擔主要的教育費用?！皩W生消費者”觀念的逐漸形成要求學校為學生提供更滿意的服務，讓學生充分享有作為消費者的應有權利。但由于我國當前的教育消費市場還相對不成熟，再加上“師道尊嚴”等傳統(tǒng)價值觀的影響，學生作為教育消費者的身份地位和權利意識尚未完全轉變和覺醒，學生作為消費者參與高校管理的合法權利也沒有受到重視。在商品經濟高度發(fā)達的西方國家，消費者的權利意識早已深入人心。尤其是20世紀80年代以來，西方各國出現(xiàn)市場化改革趨勢，主張“把市場競爭的某種形式作為學校改革的基礎”[16]。起源于美國的“服務型大學”提出以市場為導向的理念，其最突出的特點就是和那些受市場驅動的機構一樣，盡力發(fā)展那些能夠在知識市場里有競爭力的產品[17]，從而爭取更多的教育消費者?？梢钥吹?，西方高校充分調動學生參與學校管理工作的積極性既是對學生合法權利的尊重，也是對學生消費者個體參與意識的激發(fā)。

(二)學生參與高校管理的制度性障礙

西方大學生參與高校管理的機制主要有兩種，一種是通過行政管理機構“自上而下”參與高校管理，另一種是通過學生組織機構“自下而上”參與高校管理。雖然這兩種形式在我國高校中也以某種形態(tài)存在，但其在現(xiàn)實中的實際效果卻并不盡如人意。

1.行政管理機構中的邊緣化

西方高校普遍采用在董事會、理事會、校務委員會及其他各種委員會中設置學生席位，確保學生代表可以行使參與管理的權利。由于學生在這些機構中占有一席之地，所以他們能夠對與自身密切相關的學生事務發(fā)表看法，對高校發(fā)展的其他方面獻言獻策，真正參與到高校內各種決策的討論、審議和建議中。在我國，也有類似通過行政管理機構參與高校管理的機制，如2007年中國石油大學(華東)實行的“學生校長助理”制度，主要負責聽取和反映學生意見，也能通過提交決策報告的方式參與學校決策，但校長助理制度不是一種完全意義上的決策參與機制，因為它不是由學校選舉產生，不對學生組織負責，沒有形成制度化也不具有廣泛性[18]。此外，雖然我國部分高校也會通過在校務委員會中設置學生代表席位實現(xiàn)學生在較高層次上的決策參與，但由于校務委員會在我國高校中尚未普遍建立，加之學生代表在其中的席位數(shù)量以及影響力不足以實現(xiàn)對管理決策的充分參與，學生在行政管理機構中整體上處于被邊緣化的地位。

2.學生自治組織中的虛無化

在西方大學中，學生組織往往具有相對較高的獨立性，對大學生事務擁有自主管理的權利，高校中的社團組織成員也能夠對學校事務發(fā)表意見，影響高校管理決策。如英國的全國大學生聯(lián)合會(National Union of Students)允許學生參與福利方面、教育內容和教育方式等方面的決議過程；美國大學里的“學生政府”(Student Government)作為大學生自我管理和參與高校事務的有效途徑，可代表學生利益向學校反映所有在校學生的要求。在西方國家，學生組織在長期的發(fā)展過程中已經構筑起了健全的參與機制，成為大學生參與管理非常重要的方式之一，學生建設性的建議也能夠得到學校的重視并被運用于高校的管理實踐當中。

在我國，雖然各高校都有學生會和學生社團等黨委領導和團委指導下的大學生自治組織，學生會和學生社團在具體工作中也擁有相當?shù)淖灾鳈?，但其主要體現(xiàn)在自主制定學生會內部管理制度和自主決定組織內部人事任免等事務性工作上。這些組織的主要職能，僅僅是協(xié)助和促進學校的教育和管理工作以及繁榮校園文化，同時對學校提供的服務進行監(jiān)督和反饋，保護和促進學生群體的權益。與西方大學相比，我國學生自治組織還不具有很強的獨立性，也缺乏完善的審議、監(jiān)督和執(zhí)行機構設置，尚沒有構成一個完整的權利運行機制，在保證學生參與高校管理方面實際上是弱勢甚至是虛無的。

三、學生參與高校管理的策略探析

學生參與高校管理應該是一個循序漸進的過程。高校應充分重視學生參與管理的權利，落實學生參與管理的權力，為學生參與學校管理提供更適宜的環(huán)境與更完善的制度保障。

(一)重視“學生權利”：更新學生參與高校管理的觀念

支持和促進學生參與高校管理，在本質上是尊重學生作為消費者與受教育者的合法權利與合理訴求。受傳統(tǒng)的思想觀念制約，大部分高校管理者都認為以大學生的現(xiàn)有能力和素質還無法勝任復雜的管理工作，所以在保證學生參與高校管理的方面通常持相對保守的態(tài)度。從人才培養(yǎng)的角度看，支持學生參與學校管理是促使人才全面發(fā)展、培養(yǎng)學生民主意識的重要手段；從學?？茖W化管理的角度看，支持學生參與學校管理又是促進服務水平提高的必要途徑，畢竟“積極的顧客參與可以提高服務質量和顧客滿意度”[19]。學生是學校服務的直接體驗者，吸納學生直接參與到學校管理當中，不僅可以使學校的管理更有針對性，還能夠加強學生的自我管理。因此，高校管理者需擺脫傳統(tǒng)的“替代家長”觀念，重視大學生在高校中的主體性地位，尊重學生參與高校管理的合法權利，信任大學生的認知和判斷能力，賦予他們更多更高層次的管理決策權利。

“參與必須扎根于整個組織、管理者和員工的行為和心靈中?！盵20]只有學生自身認同參與學校管理的必要性和重要性，才有可能激發(fā)他們參與學校管理的熱情，也才能在實踐中發(fā)揮學生參與學校管理的主觀能動性。相關調查顯示，目前“只有17.6%的學生認為學生參與的積極性很高，而57.7%的學生認為目前學生參與的積極性一般，22.6%的學生認為積極性不高”[21]。因此，實現(xiàn)學生參與高校管理，必須以提高學生參與學校管理的權利意識和主觀意愿為前提。首先，高校要培養(yǎng)學生的集體責任感和主人翁精神，改變“兩耳不聞窗外事，一心只讀圣賢書”的傳統(tǒng)思想。其次，高校要引導學生正確認識參與學校管理的活動，在對學生強調參與學校管理的重要性的同時，消除學生對參與的畏懼感與不信任感。最后，高校要為學生參與學校管理提供廣泛的渠道，加強對學生參與學校管理工作的指導，將參與學校管理簡化為學生力所能及的一般性事務。

(二)賦予“學生權力”：完善學生參與高校管理的機制

“明智地分享權力并不等于削弱權力，反而可以多出成果?！盵4]116通過構建與完善相關的學生參與機制，更多地賦予學生參與學校管理的權力，是未來高校管理體制改革的重要趨勢之一。

1.構建并完善高校學生管理聽證制度

近年來，聽證制度在我國法制建設過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用，把聽證制度引入高校，使其作為保證學生參與學校管理的制度保障，已經引起了人們的廣泛關注。目前，我國各高校紛紛建立學生管理聽證制度，探索與學生成長需求相適應的學生參與學校管理制度體系，保障學生參與學校管理的合法權利。如2012年廈門理工學院就成立了由學生代表組成的學生聽證委員會，實行“學校怎么做，先聽學生怎么說”的做法，讓學生“真正參與到學校管理當中，而不是機械地執(zhí)行學校下達的命令”[22]。

2.實行高校學生代表大會提案制度

學生參與學校管理是我國現(xiàn)代大學制度建設的要素之一，健全的現(xiàn)代大學制度理應為大學生參與管理提供有力保障，借鑒教代會模式實行學代會提案制度，也應當成為保證學生參與高校管理的組織保障。如南開大學在其2011年的第十九次學生代表大會上，就通過學代會代表向校方提出了百余份“提案”，其中涉及課程設置、學科建設、就業(yè)指導等與學習、科研息息相關的問題，還有膳食服務、校園安全、環(huán)境改善等涉及日常生活的問題[23]。將提案制度引入學生代表大會，能夠暢通學生與學校溝通的渠道，在引導學生自我教育、自我管理、自我服務的同時發(fā)揮其主人翁意識，使其積極參與到學校各項事務的監(jiān)督和管理之中。

3.完善學生參與高校管理的規(guī)章制度

建立和完善學生參與學校管理的規(guī)章制度是學生參與學校民主管理和高校依法治校的制度保障。近年來，國內各高校積極探索推進大學生參與民主管理的途徑和辦法，努力為保證學生參與學校民主管理提供有力的制度保障。如吉林大學于2011年1月正式公布《吉林大學學生參與學校民主管理實施辦法》，旨在轉變學生在管理中的從屬地位，變被動為主動參與式管理，提高學生參與校園民主管理和自我管理中的能力[24]。

(三)優(yōu)化“學生參與”：提升學生參與高校管理的品質

促進學生參與高校管理，不應僅僅停留在低層次、低水平的“形式階段”，而應致力于層次的提高和品質的提升，達到有效、積極和高水平的“實質階段”。

1.提高大學生參與高校管理的層次

參與高校管理可分為三個層次，“初級層次以行使知情權、監(jiān)督權和建議權為核心，中級層次以行使行動權、咨詢權和評議權為核心，高級層次以行使決策權、表決權和投票權為核心”[25]。目前我國大學生參與學校管理的途徑和方式還主要集中在初級層次或者中高級層次的初級階段，如高校普遍設置的校務公開欄、校長信箱、校長接待日以及實行的學生助理制、學生評議制等，都只停留在知情權、監(jiān)督權、建議權等初級階段和層次。學生組織、學生干部參與管理也僅僅停留在宿舍、食堂等生活服務管理層面，對學校重大方針的決策根本無從參與。鑒于大學生身心發(fā)展的特殊性以及群體功能的特殊性，學生參與高校管理的范圍和程度可以是有限的，但學生作為學校主體參與學校各個層次管理的權利卻是不可忽視的。高校應充分尊重學生參與學校重大決策領域管理的權利，讓學生真正享有“參政議政”的權利。

2.創(chuàng)新大學生參與高校管理的方法

隨著網絡技術的成熟以及高科技產品在高校的廣泛應用，學?？梢猿浞纸柚斍跋冗M的技術和科技手段拓寬學生參與學校管理渠道。例如，南開大學就通過開設“小開”微信平臺來專門用于校園信息咨詢、交流和反饋等事務，學校不僅能夠用它發(fā)布各種公告信息，還可以將其用于向學生征集各方面的提案和意見，成為“隨時隨地任何學生”參與學校事務管理的一種新的便捷途徑[26]。此類形式創(chuàng)新與方法創(chuàng)新，能夠打破以往學校管理工作在時間和空間上的限制，提高管理工作的效率，使學生參與學校的管理更加人性化和現(xiàn)代化。

3.增強大學生參與高校管理的能力

無論是我國還是西方國家，學生與教師和專職行政管理人員相比，在知識、經驗和能力方面都是不足的，但這不足以成為限制他們參與學校管理的理由。大學生作為由成年人組成的群體，已經具備較成熟的思想和獨立判斷的能力，同時還兼具較強的可塑性和培養(yǎng)空間。高校應當重視對學生參與學校管理能力的培養(yǎng)，創(chuàng)造機會讓更多學生關心和了解學校的發(fā)展并積極參與到學校管理當中，尤其要鼓勵學生參與教學管理、干部選舉及獎懲制度等事關自身發(fā)展和切身利益的重大事務。例如，遼寧大學曾實施大學生入機關掛職鍛煉計劃，每年選拔一定數(shù)量的優(yōu)秀在校大學生，安排他們擔任校內重要行政崗位的助理工作，包括教務處處長助理、后勤集團總經理助理、學生處處長助理等[27]，錘煉學生參與學校民主管理的素質與能力。

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