群體性事件社會風(fēng)險預(yù)警機(jī)制探析

王 梅

(西安外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，陜西西安710128)

當(dāng)前中國正處在社會轉(zhuǎn)型期，不平衡的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略中累積的系統(tǒng)風(fēng)險，致使群體性事件呈明顯上升態(tài)勢。社會風(fēng)險是潛在的，公共危機(jī)則是社會風(fēng)險的實踐性后果，群體性事件往往是社會風(fēng)險演化為公共危機(jī)的觸發(fā)事件[1]。面對任何危機(jī)，首要的目標(biāo)是盡快結(jié)束危機(jī)，而更重要的是防患于未然。[2]通過群體性事件預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建與優(yōu)化，可以及時了解和評估社會風(fēng)險發(fā)生程度，并采取有效的政府治理和社會行動，規(guī)避社會風(fēng)險。加強(qiáng)群體性事件社會風(fēng)險的前端研究是治理群體性突發(fā)事件和應(yīng)急管理的重要手段。

一、群體性事件社會風(fēng)險預(yù)警的理論支持

群體性事件的特征分析，可以為預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建提供準(zhǔn)確的目的指向。構(gòu)建群體性事件社會風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，是為盡早識別和判斷由于轉(zhuǎn)型期社會結(jié)構(gòu)性差異背景下公共政策失衡導(dǎo)致的突發(fā)事件征兆，探索評估社會風(fēng)險的積累與社會承受能力、政府執(zhí)政能力等因素，降低公共危機(jī)的發(fā)生。

(一)群體性事件的特征和趨向

群體性事件可依據(jù)其是否有直接的利益訴求，分為“有直接利益訴求”群體性事件和“無直接利益訴求”群體性事件?！坝兄苯永嬖V求”群體性事件主要基于物質(zhì)利益受損引起，這是產(chǎn)生社會風(fēng)險的重要條件，其特征是:利益訴求目標(biāo)明確，即維護(hù)受損的經(jīng)濟(jì)利益，涉及對象多為利益相關(guān)者，組織性相對較強(qiáng)，參與者的行動選擇較明確，因而這類群體性事件較容易化解，占所有群體性事件的80%以上。[3]近年來，“無直接利益訴求”群體性事件凸顯，與傳統(tǒng)群體性事件相比，其特征是:觸發(fā)事件的偶然性，參與人員構(gòu)成的復(fù)雜性，事態(tài)發(fā)展的動態(tài)非線性，沖突的暴烈性。一旦沖突加劇，政府處置不當(dāng)或動用暴力壓制，導(dǎo)致暴力擴(kuò)散并超越秩序機(jī)制可控制的范圍，嚴(yán)重影響社會政治穩(wěn)定。從社會風(fēng)險的視角來看，其治理難度大大超過了傳統(tǒng)的“有直接利益訴求”群體性事件。

(二)群體性事件社會風(fēng)險預(yù)警的理論支持

群體性事件社會風(fēng)險預(yù)警是一項綜合系統(tǒng)工程，在研究中尋求相關(guān)理論支持，對推進(jìn)本土理論發(fā)展和預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建具有重要的參考價值。

1.風(fēng)險社會理論與風(fēng)險的社會放大機(jī)制

風(fēng)險社會理論從自我反思性的風(fēng)險視角研究當(dāng)代社會變遷，綜合風(fēng)險社會的現(xiàn)實主義和建構(gòu)主義兩方面的理論分析，可以把社會風(fēng)險看作主觀與客觀的綜合體，社會風(fēng)險在實質(zhì)上是現(xiàn)實的，嵌入社會結(jié)構(gòu)中又是建構(gòu)的。在社會風(fēng)險還未過渡到公共危機(jī)的階段，應(yīng)注重社會風(fēng)險放大的影響因素，關(guān)注個體和社會層面對風(fēng)險的反應(yīng)，決定風(fēng)險及規(guī)模的根本因素是信息系統(tǒng)及公眾反應(yīng)[4]。在群體性事件社會風(fēng)險的放大中，隨著信息的傳播和強(qiáng)化，風(fēng)險被夸大，更多地松散利益相關(guān)者和非利益相關(guān)者參與事件。公眾根據(jù)個人的體驗和知識進(jìn)行風(fēng)險判斷，來決定自己對信息的反應(yīng)。此時，政府應(yīng)對事件的能力成為決定風(fēng)險走向的關(guān)鍵。如果政府處置不當(dāng)，可能致使有相同處境和類似遭遇的弱勢群體采用暴力行動，甚至導(dǎo)致暴力的擴(kuò)散。因而，公共政策制定者和管理者應(yīng)注重從制度安排上管理社會風(fēng)險，建立社會風(fēng)險的控制和補(bǔ)償機(jī)制，借鑒社會風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系研究成果，預(yù)警社會風(fēng)險。

2.公共危機(jī)管理理論與應(yīng)急管理

西方政治學(xué)的公共危機(jī)理論最初主要研究政治危機(jī)。20世紀(jì)50年代以降，尤其在2001年的“9·11”事件后，西方發(fā)達(dá)國家注重危機(jī)管理中公共突發(fā)事件的研究:在研究內(nèi)容上，從單一的政治危機(jī)逐漸擴(kuò)展到整個公共管理領(lǐng)域;在研究重點上，開始重視危機(jī)的預(yù)警研究。2003年“非典”后，伴隨公共突發(fā)事件的高發(fā)期，我國圍繞“一案三制”初步構(gòu)建了相應(yīng)的應(yīng)急管理體系。國內(nèi)學(xué)者在公共危機(jī)的認(rèn)知上也經(jīng)歷了從“事件”到“狀態(tài)”的深化，公共危機(jī)的存在是一個演化的進(jìn)程，是一種持續(xù)的狀態(tài)。[5]由此，一方面需要關(guān)注公共危機(jī)的影響和后果，借鑒西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理體系經(jīng)驗，加強(qiáng)應(yīng)急管理的研究;另一方面探究公共危機(jī)產(chǎn)生根源和演進(jìn)過程，尋求危機(jī)的根本解決方法。系統(tǒng)性的危機(jī)管理是一種整合性的、持續(xù)的、動態(tài)的管理過程。在公共管理理論范式轉(zhuǎn)變的背景下，公共危機(jī)管理正從針對“事件”的具體控制轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對“狀態(tài)”的系統(tǒng)性協(xié)作治理。

3.公共治理理論與多元主體協(xié)作治理

全球治理委員會認(rèn)為治理是公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，包括正式制度和非正式的制度安排。治理指不具備明確的等級關(guān)系的個人和組織，合作來解決沖突的方式，它靈活地反映著多樣化的規(guī)章制度甚至個人態(tài)度。[6]公共治理意味著組織行為模式的根本轉(zhuǎn)變。在復(fù)雜公共事務(wù)治理中，多元治理主體之間平等、彈性、柔化的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系取代了傳統(tǒng)官僚制，治理強(qiáng)調(diào)多元主體之間的協(xié)作、互助和主動參與。在群體性事件的危機(jī)治理中，危機(jī)的公共性和系統(tǒng)性要求政府加強(qiáng)和社會組織、公民等多元主體之間的橫向聯(lián)系，而多元主體在危機(jī)治理中的行動邏輯、功能和價值取向都存在差異，協(xié)作如何實現(xiàn)?這需要合理的制度安排或正式程序，來確保參與合作的多元主體利益沖突和功能得以整合，實現(xiàn)化解危機(jī)的共同目標(biāo)。在群體性事件預(yù)警中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時合理運(yùn)用和調(diào)動各方資源，提高預(yù)警效率。

二、群體性事件社會風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的國內(nèi)現(xiàn)狀與經(jīng)驗借鑒

群體性事件頻發(fā)的原因是多方面的，但社會風(fēng)險預(yù)警機(jī)制不夠健全、政府公共政策失衡和管理失當(dāng)是其中的主要原因之一，有必要全面審視其國內(nèi)現(xiàn)狀和存在問題。

(一)社會風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測不力

辯證唯物主義認(rèn)為任何事物的生成、演化等都有其自身的規(guī)律性。群體性事件作為公共危機(jī)的觸發(fā)事件，往往是由于社會矛盾和風(fēng)險的累積而引發(fā)的。社會燃燒理論將社會的無序、動亂與自然界燃燒現(xiàn)象作類比，認(rèn)為社會系統(tǒng)從有序到無序，到重大突發(fā)性公共危機(jī)事件發(fā)生，是危機(jī)因素積累到一定程度，并在“導(dǎo)火線”的作用下的結(jié)果。[7]在風(fēng)險管理的框架基礎(chǔ)上，風(fēng)險管理包括風(fēng)險識別、評估、化解、結(jié)果評估與反饋等方面。奧斯本和蓋布勒針對政府官僚政治模式進(jìn)行批判，政府專注于依靠專業(yè)人員和官僚提供服務(wù)，一直等到問題變成危機(jī)，再進(jìn)行“治療”而非“預(yù)防”。[8]當(dāng)前我國群體性事件治理中缺乏相應(yīng)的社會風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，缺乏對事件發(fā)生的內(nèi)外部環(huán)境的預(yù)測，不能及時分析風(fēng)險信息，無法提前預(yù)警研判。構(gòu)建群體性事件預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)是通過對風(fēng)險征兆的持續(xù)觀察，收集整理出反映風(fēng)險動向的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，從而預(yù)測警情并排除警情。

(二)群體性事件中政府信息公開不完善

信息系統(tǒng)是群體性事件治理最基本的構(gòu)成要素。信息平臺發(fā)布信息的準(zhǔn)確性和及時性是預(yù)警機(jī)制的關(guān)鍵。在群體性突發(fā)事件中，及時有效的信息公開，有利于保障公眾知情權(quán)，消除公眾恐慌，使公眾、政府和媒體產(chǎn)生良性互動，公共政策的決策層依據(jù)信息制定有效對策，有助于降低損失和化解危機(jī)。在當(dāng)前全球化、網(wǎng)絡(luò)化背景下，政府信息公開存在的問題已極大地影響社會風(fēng)險的預(yù)警和群體性事件治理，主要有:其一，政府信息源角色缺失。政府在突發(fā)事件中應(yīng)發(fā)揮其信息源角色，保證風(fēng)險預(yù)警信息傳遞的快速暢通。但一些地方政府和官員在事件傳播中不作為，致使流言廣泛傳播，帶來社會恐慌和社會動蕩。由于信息渠道的不暢，錯失對于群體性事件社會風(fēng)險處置的最佳時機(jī)。其二，缺乏統(tǒng)一的信息管理機(jī)構(gòu)，信息管理制度不完善。當(dāng)前我國在突發(fā)事件的信息發(fā)布中沒有統(tǒng)一的發(fā)布主體，缺乏突發(fā)事件信息管理的常設(shè)機(jī)關(guān)。由于政府管理體制的“條塊結(jié)構(gòu)”，群體性突發(fā)事件在信息分布上不對稱，部門和地區(qū)封鎖信息的情況仍舊存在，信息資源共享性差，致使政府信息缺乏整體性，重復(fù)和缺損并存。信息的異變提高了公共危機(jī)發(fā)生的概率，負(fù)面輿論增加了危機(jī)治理難度，也不利于政府信息發(fā)布的規(guī)范性和權(quán)威性。對群體性事件社會風(fēng)險信息預(yù)警不足，忽視事前預(yù)警和事后反饋，導(dǎo)致被動地停留在群體性事件的應(yīng)急處理上。

(三)群體性事件社會風(fēng)險預(yù)案體系建設(shè)不足

當(dāng)前各級政府應(yīng)急管理中建立應(yīng)急預(yù)案已成為管理的主要手段。2006年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國已制定135萬多件應(yīng)急預(yù)案，有97.9%的市(地)、92.8%的縣(市)和100%的中央企業(yè)均制定了總體應(yīng)急預(yù)案。[9]目前，應(yīng)急預(yù)案總體而言屬于“綱領(lǐng)性”、“宣言性”文件，應(yīng)急預(yù)案泛化，預(yù)案內(nèi)容針對性不強(qiáng)，缺乏良好的操作性，也沒有盡可能地整合多元主體和社會資源，缺乏政府和社會的合作治理，致使應(yīng)急預(yù)案的總體績效不佳。應(yīng)急預(yù)案在編制中應(yīng)注意危險源辨識，群體性事件的實體性風(fēng)險能夠辨識，而建構(gòu)性風(fēng)險則難以辨識。在制定預(yù)案前，需要全面考慮群體性事件的誘因、群體性事件中角色的行動選擇、制度規(guī)則對角色行動的影響、群體性事件社會風(fēng)險放大的影響因素等，注重預(yù)案的內(nèi)容和制定程序，制定出不同等級的群體性事件的多種應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)風(fēng)險結(jié)果評估與反饋對預(yù)案進(jìn)行修訂。同時，對于群體性事件，應(yīng)采取主動的風(fēng)險識別和風(fēng)險化解來治理，而不僅僅被動依靠應(yīng)急預(yù)案。

西方發(fā)達(dá)國家已逐步建立了一整套突發(fā)事件預(yù)警管理體制，其經(jīng)驗可供我們借鑒，主要有:(1)建立突發(fā)性事件應(yīng)急管理的核心機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。突發(fā)性事件的處置需要及時、有效，調(diào)動多方力量和資源，以形成有效的行動能力。西方國家在突發(fā)性事件的應(yīng)對上，形成了一整套指揮統(tǒng)一、行動迅速的應(yīng)急管理系統(tǒng)。目前我國仍然沿襲分散管理模式，政府缺乏綜合應(yīng)急管理的組織機(jī)構(gòu)，“條塊結(jié)構(gòu)”下政府部門功能未得到整合，不能充分運(yùn)用資源，應(yīng)急處理的效果不理想。(2)構(gòu)建完善的信息網(wǎng)絡(luò)平臺。準(zhǔn)確及時的信息對突發(fā)事件處置有重要作用。西方發(fā)達(dá)國家大都具備發(fā)達(dá)的信息情報系統(tǒng)，供決策部門迅速做出反應(yīng)。當(dāng)前我國缺乏完備的信息情報系統(tǒng)，無法前瞻和敏感地預(yù)測預(yù)警社會風(fēng)險，導(dǎo)致錯過了群體性事件處理的最佳時機(jī)。(3)促成政府與社會組織間的協(xié)同治理。西方發(fā)達(dá)國家在突發(fā)事件的應(yīng)對上，非常注重政府、社會組織和公民間的溝通協(xié)商，成立相關(guān)的委員會來促進(jìn)多元主體間的有效合作和功能耦合。當(dāng)前，我國社會突發(fā)性事件的處置模式是以政府為主導(dǎo)，其他組織和公民的參與度不夠，這種模式不利于群體性事件治理中各類資源的有效運(yùn)用及事件的前端預(yù)警。(4)健全群體性事件危機(jī)管理的法律法規(guī)。西方發(fā)達(dá)國家通過制定法律法規(guī)對突發(fā)事件的危機(jī)管理作出詳細(xì)規(guī)定。我國已出臺《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但主要是原則性規(guī)定，應(yīng)制定相關(guān)實施細(xì)則，完善群體性事件治理的法律制度框架。

三、群體性事件社會風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建與公共危機(jī)常態(tài)化治理

當(dāng)前，我國群體性事件治理主要采取的是政府回應(yīng)性處置模式。國家動用大量資源用于群體性事件演化為公共危機(jī)后的治理，在危機(jī)的預(yù)防預(yù)警方面投入較少。群體性事件公共危機(jī)的演化規(guī)律和社會危機(jī)影響的持續(xù)廣泛性，決定了其危機(jī)治理是一個常態(tài)化的過程，應(yīng)全方位構(gòu)建以預(yù)防預(yù)警為主的常態(tài)化公共危機(jī)治理機(jī)制，節(jié)約群體性事件的治理成本，提高群體性事件公共危機(jī)治理的效果。

(一)優(yōu)化政府常態(tài)化管理，構(gòu)建群體性事件預(yù)防的長效機(jī)制

群體性事件社會風(fēng)險的根源在于轉(zhuǎn)型期社會結(jié)構(gòu)性差異，政府公共政策的失衡和補(bǔ)償機(jī)制缺乏是群體性事件的起因。應(yīng)從優(yōu)化政府常態(tài)化管理入手，從源頭上減少事件發(fā)生的機(jī)率。一方面，構(gòu)建科學(xué)民主的政治決策機(jī)制。公共政策的發(fā)起可能來自政治體系的“上層”，也可能來自“下層”，越是民主化的政治體系，來自“下層”的政策動議越重要。應(yīng)注意防范公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，通過構(gòu)建多元主體的參與機(jī)制，來避免政策執(zhí)行者從自身利益出發(fā)過濾公共政策，完善公共政策執(zhí)行機(jī)制。另一方面，健全群體性事件危機(jī)治理的問責(zé)制。當(dāng)前與群體性事件有關(guān)的問責(zé)情形具有典型的壓力型體制的特點，增加了官員掩蓋事件真相的沖動，加劇了社會風(fēng)險的累積。官員問責(zé)制主要問事后責(zé)任，而忽視了群體性事件的預(yù)防責(zé)任。因此，在群體性事件治理中，不僅需要官員問責(zé)制，還需要風(fēng)險問責(zé)，即制度原因、行政結(jié)構(gòu)、公共價值倫理等風(fēng)險的源頭。通過逐漸擴(kuò)大政治參與，推動民意表達(dá)，完善制度空間與政治結(jié)構(gòu)、重塑公共倫理價值，來促進(jìn)國家權(quán)力與社會權(quán)力的平衡，構(gòu)建群體性事件預(yù)防的長效機(jī)制。

(二)構(gòu)建公共危機(jī)治理信息網(wǎng)絡(luò)平臺，建立敏感領(lǐng)域預(yù)警制度

信息的傳播和強(qiáng)化是群體性事件社會風(fēng)險放大的重要因素。信息交流平臺是政府決策者和公民社會互動的樞紐。信息網(wǎng)絡(luò)具有傳播信息速度快、成本小、影響力大等優(yōu)點。根據(jù)國家信息資源管理戰(zhàn)略，政府部門應(yīng)全面掌握信息情報，由專業(yè)人員進(jìn)行信息實時監(jiān)控，構(gòu)建政府、社會組織和公民三方信息應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，與電子政府相結(jié)合，建設(shè)具備監(jiān)測、預(yù)警、輔助決策、評估等功能的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，加強(qiáng)中央和地方、政府各部門在信息共享方面的對接。全面搜集預(yù)警信息，針對信息進(jìn)行系統(tǒng)分析，提供決策依據(jù)，評估預(yù)警指標(biāo)，以達(dá)到信息預(yù)警和防范的作用。同時，增強(qiáng)群體性事件治理中信息的透明度，強(qiáng)化政府的信息源角色，促使政府及時發(fā)布事件的真實信息，使公眾了解事件發(fā)展，使公民理性進(jìn)行利益表達(dá)，消除不良信息的影響。信息系統(tǒng)的互動機(jī)制這一有效資源，為群體性事件的有效治理贏取時機(jī)。群體性事件的發(fā)生一般有現(xiàn)實源頭，可以采用現(xiàn)代技術(shù)手段實時掌握社會熱點議題，對敏感領(lǐng)域和社會爭議較大的問題，建立相關(guān)預(yù)警制度，以降低群體性事件引發(fā)危機(jī)的概率。

(三)改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系，建立群體性事件危機(jī)治理的核心機(jī)構(gòu)

群體性事件危機(jī)治理多元主體間的協(xié)作行動，依賴于制度化的預(yù)案體系提供行動基礎(chǔ)。應(yīng)提高應(yīng)急預(yù)案的針對性內(nèi)容和細(xì)化程度，注重預(yù)案在政府間縱向和橫向上的銜接，參與治理多元主體應(yīng)了解自己擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧拓?zé)任，熟悉內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，了解預(yù)案運(yùn)作流程。應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)基于群體性事件社會風(fēng)險的預(yù)警和分析結(jié)果，在現(xiàn)有的資源和法律框架內(nèi)完成，同時完善應(yīng)急預(yù)案的制定程序。根據(jù)環(huán)境情況的變化，及時對預(yù)案進(jìn)行修訂。預(yù)案應(yīng)得到演練，切實提高預(yù)案的可操作性和行動性。當(dāng)前群體性事件治理中缺乏專業(yè)核心機(jī)構(gòu)，致使多元主體間的合作松散，難以實現(xiàn)資源和功能的耦合。要夯實群體性事件社會風(fēng)險治理的行動基礎(chǔ)，建立公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)，有一個核心機(jī)構(gòu)綜合管理突發(fā)事件，整合協(xié)調(diào)多元主體的行為，調(diào)配相關(guān)的資源，促進(jìn)公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的完善。

(四)完善危機(jī)管理法律法規(guī)，厘清公共危機(jī)治理主體間的權(quán)力與責(zé)任

公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)中多元主體的參與包含三個關(guān)聯(lián)要素。其一是授權(quán)。掌握主導(dǎo)權(quán)的政府允許社會組織和公民參與公共危機(jī)治理過程，沒有充分授權(quán)的參與意味著非法，并不能帶來良性互動，反而可能導(dǎo)致對抗和壓制。其二是分權(quán)。合理劃分中央政府與地方政府在危機(jī)管理中的權(quán)力，地方政府和基層政府要真正參與治理過程，還應(yīng)有部分自治權(quán)，增加其自由裁量權(quán)。其三是對話協(xié)商。參與不是沉默的行動，對話協(xié)商意味著“對話式民主”，多元主體間建立理性的溝通關(guān)系。公共危機(jī)治理中多元主體權(quán)力與責(zé)任的厘定需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)。我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》對危機(jī)管理作出了詳細(xì)規(guī)定，但對于社會組織和對公民在危機(jī)治理中的主體地位、權(quán)力與義務(wù)還沒有明確的制度安排。應(yīng)通過完善立法，厘清權(quán)力與責(zé)任，促進(jìn)多元主體依法、有效和有序參與危機(jī)治理，實現(xiàn)組織間優(yōu)勢互補(bǔ)和功能耦合，促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)。在群體性事件社會風(fēng)險治理和化解中，政府應(yīng)尊重和維護(hù)公民和社會組織的合法合理權(quán)益，以協(xié)商民主的方式協(xié)調(diào)沖突，促進(jìn)多元主體間關(guān)系的相互滲入和相互融合。

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