論 “推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”理論創(chuàng)新與意義

劉孝陽

（南開大學(xué) 馬克思主義教育學(xué)院，天津 300071）

中共中央十八屆三中全會通過的 《關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》），在總結(jié)30多年改革開放經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對深化社會主義全面改革作了全新部署，第一次在黨的文獻中提出了 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的論斷。這是中國共產(chǎn)黨深刻認識國內(nèi)外發(fā)展形勢，順應(yīng)時代潮流，立黨為公，執(zhí)政為民作出的重大決策。這一新的論斷不僅從理論層面上實現(xiàn)了馬克思主義中國化的新發(fā)展，而且在實踐層面上對指導(dǎo)未來五到十年中國發(fā)展，助推實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重大現(xiàn)實意義。

一、新理念豐富了對中國現(xiàn)代化內(nèi)涵的認識

十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，立足于中國現(xiàn)實國情、社會發(fā)展需要，把過去、現(xiàn)在和未來有機地融合在了一起，具有重大意義。

第一，從歷史層面和理論層面上來看，現(xiàn)代化是中國近代以來發(fā)展的客觀要求和必然趨勢?，F(xiàn)代化目標設(shè)計的是否合理，直接影響著現(xiàn)代化建設(shè)的成敗?，F(xiàn)代化目標的設(shè)計受制于不同歷史時期生產(chǎn)力發(fā)展水平社會需要和人民需求。新中國成立前后，中國共產(chǎn)黨結(jié)合中國國情，不斷調(diào)整中國現(xiàn)代化建設(shè)的頂層規(guī)劃與設(shè)計。1949年中共七屆二中全會明確指出，革命勝利以后，要使中國穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國。1953年中央在過渡時期把實現(xiàn)國家工業(yè)化確定為過渡時期的任務(wù)。由此可見，這一時期中央把現(xiàn)代化建設(shè)目標確立為實現(xiàn)國家的工業(yè)化。1954年，中央認為僅實現(xiàn)國家的工業(yè)化還不能實現(xiàn)中國富強，開始向 “四個現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)變，即工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、交通運輸現(xiàn)代化和國防現(xiàn)代化，這是對工業(yè)化戰(zhàn)略的深化和發(fā)展①中央根據(jù)國情和社會發(fā)展需要不斷調(diào)整“四個現(xiàn)代化”內(nèi)容，1964年，周恩來總理在第三屆全國人民代表大會第一次會議上正式提出“把我國建設(shè)成為一個具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的社會主義強國”作為現(xiàn)代化建設(shè)目標。?？v觀改革開放之前的國家現(xiàn)代化歷程，無論是國家工業(yè)化戰(zhàn)略，還是確立 “四個現(xiàn)代化”目標，其著力點都是注重物質(zhì)文明建設(shè)。1978年中共十一屆三中全會后，中央逐漸意識到 “四個現(xiàn)代化”不是現(xiàn)代化建設(shè)的全部內(nèi)涵，還應(yīng)包括社會主義民主政治和社會主義精神文明。1987年中共十三大開始以 “社會主義現(xiàn)代化”代替 “四個現(xiàn)代化，”并把現(xiàn)代化建設(shè)目標拓展為 “富強、民主、文明”。1997年中共十五大在此基礎(chǔ)上明確把建設(shè)社會主義政治文明，發(fā)展社會主義民主政治作為國家現(xiàn)代化建設(shè)的新目標。2002年中共十六大后，中央以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，提出把建設(shè)社會主義和諧社會同物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)統(tǒng)一到現(xiàn)代化建設(shè)目標中，明確指出 “富強、民主、文明、和諧”的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標。2012年中共十八大提出建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的總布局為五位一體，即 “建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態(tài)文明”，分別從經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)角度描述了社會主義現(xiàn)代化目標。中共十八屆三中全會 《決定》提出的 “推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”理論，是在中共十八大“五位一體”總布局基礎(chǔ)上，著重于制度建設(shè)層面提出的現(xiàn)代化目標，完善了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標體系，把建設(shè)目標和制度目標的完善有機結(jié)合在了一起，豐富和發(fā)展了中國現(xiàn)代化的內(nèi)涵。“所謂國家現(xiàn)代化，是一個不斷增加新的現(xiàn)代化要素，用現(xiàn)代化要素改造傳統(tǒng)要素和傳統(tǒng)要素不斷現(xiàn)代化的過程。”[1]因此，從中國共產(chǎn)黨對現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解歷程來看，中共十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化表明了中國共產(chǎn)黨對現(xiàn)代化內(nèi)涵的認識邁上了新的歷史臺階和理論水準，具有重大歷史意義和理論意義。

第二，從現(xiàn)實意義上來說，沒有制度現(xiàn)代化，中國就難以真正實現(xiàn)現(xiàn)代化。因此，推進 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的實質(zhì)就是制度的現(xiàn)代化[2]。從歷史經(jīng)驗來說，一個國家的現(xiàn)代化包含國家建設(shè)的現(xiàn)代化和制度的現(xiàn)代化兩個層面。在國家建設(shè)層面上，中共十八大將其發(fā)展為 “五位一體”的總布局。在制度建設(shè)層面上，十八屆三中全會提出的 “通過全面深化改革……不斷推進中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展”，即全面深化改革的總目標就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。改革開放30多年的發(fā)展歷程，就是實現(xiàn)國家制度不斷現(xiàn)代化的過程，就是不斷消除舊的體制的弊端，發(fā)揮社會主義在制度上的根本優(yōu)勢，最終實現(xiàn)社會主義國家制度現(xiàn)代化的目標。當前，中國正站在新的歷史起點上，面對歷史機遇和挑戰(zhàn)，只有解決好制度現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能從根本上使國家的現(xiàn)代化之路更為順暢。對此，中央明確指出：“改革開放是決定當代中國命運的關(guān)鍵一招，也是決定實現(xiàn) ‘兩個一百年’奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招，實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境，停頓和倒退沒有出路，改革開放只有進行時、沒有完成時。”[3]因此，推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”具有重大的現(xiàn)實意義。

二、新理念注重提升國家治理能力的現(xiàn)代化

“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[4]。推進國家治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家進步的重要手段，是提高國家綜合國力、促進社會和諧、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。如何建設(shè)好治理好社會主義國家，尤其是在經(jīng)濟文化十分落后的情況下，馬克思主義經(jīng)典著作中并沒有提供現(xiàn)成的答案，蘇聯(lián)等社會主義國家也沒有解決好這個問題。新中國成立后至改革開放前，以毛澤東同志為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對國家治理作出了艱苦探索，雖然走了一段彎路，但積累了許多寶貴的經(jīng)驗和歷史教訓(xùn)。1978年中共十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在總結(jié)國內(nèi)外社會主義建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，撥亂反正，解放思想，果斷地停止了階級斗爭，把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的軌道上來，實行改革開放的偉大決策，在國家治理能力上取得了舉世矚目的現(xiàn)代化建設(shè)成就。經(jīng)過了30多年的治理和發(fā)展， “我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、民族團結(jié)，同世界上一些地區(qū)和國家不斷出現(xiàn)亂局形成了鮮明對照?！盵4]

改革開放在取得巨大成就同時也帶來了新問題?！鞍l(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出……城鄉(xiāng)區(qū)域差距和居民收入分配差距依然較大……社會矛盾明顯增多……一些領(lǐng)域存在道德失范、誠信缺失現(xiàn)象……一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)”[5]。首先我們應(yīng)當認識到這些問題是隨著中國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體系的建立逐步出現(xiàn)的，是社會轉(zhuǎn)型中難以避免的。改革開放30多年來，中國從高度集中的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向了充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制，“從原來相對封閉單一的社會，向一個開放多元的社會轉(zhuǎn)型”[6]，其最大意義就是激活了 “社會內(nèi)部微觀個體、地方與企業(yè)的競爭活力”，“使一種小規(guī)模、多元性、自主性與流動性相結(jié)合形成的競爭性體制，在中華大地上得以蛻變演化出來”[7]。這一變化極大地調(diào)動了人們創(chuàng)造財富的積極性、主動性，改變了原來的經(jīng)濟關(guān)系、社會關(guān)系和利益格局，以及協(xié)調(diào)經(jīng)濟關(guān)系、社會關(guān)系和利益格局的傳統(tǒng)道德價值體系，傳統(tǒng)的社會規(guī)范在社會轉(zhuǎn)型過程中逐漸失去了有效力和約束力。這些社會轉(zhuǎn)型帶來的新問題和各種利益沖突，靠其自身是難以實現(xiàn)自我矯正的。面對這些由改革和社會轉(zhuǎn)型帶來的新問題，一些地方政府的治理能力存在著極大的缺陷和不足，習(xí)慣于運用傳統(tǒng)的思維方式處理問題，雖能暫時解決問題，但是不能起到長治久安之作用，顯得十分滯后。一些西方國家趁機向中國兜售所謂的 “靈丹妙藥”。面對重重問題和嚴峻挑戰(zhàn)，中共十八大明確指出，我們 “既不走封閉僵化的老路、也不走改易旗幟的邪路”[8]。只有堅定不移地高舉中國特色社會主義旗幟，結(jié)合中國國情革新國家治理方式，提升國家治理能力才是正路?！稕Q定》提出的 “全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[9]這一創(chuàng)新性論斷順應(yīng)了歷史潮流和人民意愿，提升了黨和國家的改革目標，是中國共產(chǎn)黨在新時期對國家治理能力的重構(gòu)，而非權(quán)宜之計。

三、新理念注重加強制度建設(shè)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在制度的改革和創(chuàng)新，要想實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定、國家的長治久安，就必須有一套成熟完善的制度。中共十八屆三中全會順應(yīng)歷史潮流，主動革除一切不適應(yīng)時代發(fā)展和實踐需求的舊條條框框，提出實現(xiàn) “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”就必須創(chuàng)新 “治理體制”，形成政府、社會組織和個人等共同參與的治理格局，構(gòu)建符合現(xiàn)代化潮流的國家治理制度。因此，每一個治理主體都必須把自身的功能定位、職責范圍以及目標訴求規(guī)范到成熟的制度上。《決定》提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度是全面深化改革的總目標：到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟，更加定型。

（一）治理主體從一元單向治理向多元交互治理轉(zhuǎn)變

從 “國家管理”到 “國家治理”雖然只有一字之差，但是其實質(zhì)卻發(fā)生了根本性變化。在現(xiàn)代政治學(xué)中，管理 （Govern）的主體是政府 （Government），以命令—服從為特征。但是在現(xiàn)代社會中，這種一元的單向政治行為忽視了日益增長的國際性因素和全球化因素。此外，政府以外的社會團體、家庭、商務(wù)、學(xué)校和其他教育機構(gòu)，也都超出了政府的管制范圍。這意味著國家治理的主體不僅有政府，還有社會組織和個人。換言之，處理一個日趨復(fù)雜的社會不僅僅是政府的任務(wù)，還需要其他公共的、社會的和個人的廣泛參與，因而有了比 “管理”（Govern）內(nèi)涵更加寬泛的 “治理”（Governance）概念，它把命令—服從關(guān)系變成了以法制為基礎(chǔ)的政府與社會關(guān)系的良性互動。

《決定》提出 “推進國家治理體系現(xiàn)代化”，“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[10]的創(chuàng)新性，首先在于它打破了以政府為主體的一元性封閉式治理結(jié)構(gòu)，適應(yīng)時代潮流，形成了政府、社會組織和個人等元素組成的多元共治的開放性體系。其次是這一論斷進一步厘清了政府與社會、個人之間的關(guān)系。它標志著國家治理從過去的單向性治理發(fā)展到現(xiàn)在的多元交互共治，意味著政府不僅是國家治理主體的組成部分，也是被治理對象。社會和個人不僅是被治理對象，也是國家治理主體的重要參與者。在現(xiàn)代化的國家治理體系中，政府以 “建設(shè)法制政府和服務(wù)型政府”“推進治理現(xiàn)代化”為目標，實現(xiàn) “有效的政府治理”。社會組織在 “政社分開”原則下 “明確權(quán)責”，實現(xiàn) “自治”，個人在守法基礎(chǔ)下參與國家治理并且獲得自由全面的發(fā)展。簡言之，就是在政府、社會、市場和個人之間形成既相互制約，又相互支撐的良性關(guān)系，進而實現(xiàn)國家的 “善治”（或 “良治”，Good Governance）。這一重大理論突破，勢必會推動一切積極性因素，激發(fā)社會活力，“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”[11]。

（二）治理價值取向從注重和維護社會穩(wěn)定向國家重視公平正義轉(zhuǎn)變，從注重社會穩(wěn)定向激發(fā)社會活力、完善人民民主、增進市場自由轉(zhuǎn)變

改革開放初期，為了維護改革開放大局穩(wěn)定，黨中央在分析社會治安形勢的基礎(chǔ)上提出 “社會治安綜合管理”，從根本上預(yù)防和化解不穩(wěn)定因素，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。隨著改革開放的深入，社會治安綜合管理邁向了國家管理，以穩(wěn)定社會環(huán)境為主要任務(wù)。社會秩序的穩(wěn)定是必要的，也是社會治理的價值選項之一，但是它僅僅是初級的價值目標，而非社會主義所要追求的最終價值目標。中共十八屆三中全會明確了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值取向。

第一，激發(fā)社會活力?；盍υ杏鴦?chuàng)造力，是全面建成小康社會，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵。改革開放的最大意義在于激活了社會活力，“革命是解放生產(chǎn)力，改革也是解放生產(chǎn)力。推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義的反動統(tǒng)治，使中國人民的生產(chǎn)力獲得解放，這是革命，所以革命是解放生產(chǎn)力。社會主義基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟體制，建立起充滿生機和活力的社會主義經(jīng)濟體制，促進生產(chǎn)力的發(fā)展”[12]，因此，推進 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”就是通過全面深化改革，“既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！盵13]調(diào)動一切積極因素，“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”[14]。

第二，促進市場經(jīng)濟發(fā)展。自由不僅是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的根本價值目標，也是激發(fā)社會活力的根本要義。中共十八屆三中全會 《決定》中主要從經(jīng)濟層面確認了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的價值取向，明確提出市場在資源配置中起決定性作用，“加快完善現(xiàn)代市場體系”，使 “消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動”[15]；“構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制”“促進國際國內(nèi)要素有序自由流動”[16]，“放寬投資準入”[17]，加快自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)，“促進自由貿(mào)易”[18]。這一創(chuàng)新性論斷的意義在于理順了政府和市場的關(guān)系，促進了經(jīng)濟要素的自由流動，激發(fā)了社會內(nèi)部微觀個體、企業(yè)和地方的活力，將解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力?！皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化需要的一個前提就是社會自治程度的提升”[19]，經(jīng)濟要素的自由流動勢必促進社會自治程度的提升，進而形成符合中國國情的、具有中國特色的更加民主、更加開放、更加自由的社會制度。

第三，加強社會民主建設(shè)。民主是一種現(xiàn)代生活，是社會主義的本質(zhì)要求，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化?！盵20]人民民主是社會主義的生命，“是我們黨始終高揚的光輝旗幟”[21]?！稕Q定》提出了加強社會主義民主政治建設(shè)，必須 “以保證人民當家作主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性”[22]。

第四，注意社會公平正義。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，是社會主義國家治理的價值追求。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)就是營造良好的公正的社會環(huán)境，促進社會正義的最大化實現(xiàn)。改革開放30多年以來中國共產(chǎn)黨在促進社會公平正義方面取得了舉世矚目的成就，與此同時，中國共產(chǎn)黨也認識到在現(xiàn)行的社會主義初級階段還存在著大量違背公平正義的現(xiàn)象，不解決這一現(xiàn)象將會極大地動搖人們對改革開放的信心，嚴重損害社會主義制度的優(yōu)越性。十八屆三中全會通過的 《決定》強調(diào)，要 “以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”[23]，著眼于創(chuàng)造更加公平正義的制度環(huán)境和體制環(huán)境，不斷克服各種違背公平正義的現(xiàn)象，消除各種損害社會主義優(yōu)越性的消極因素，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。《決定》認為科學(xué)有效的社會治理體制必須 “緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務(wù)均等化”，唯此才能確保社會既充滿活力又和諧有序[24]?！稕Q定》強調(diào)，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，必須堅持依法治國，“建設(shè)公正高效的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益”[25]。

第五，堅持以人為本。以人為本是國家價值的最高標準，是馬克思主義的核心價值觀，在中國特色社會主義理論體系中居于核心地位。堅持以人為本就是堅持人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，尊重人民群眾的歷史主體地位。改革開放取得了巨大成就的原因就在于滿足了人民的要求，獲得了人民群眾的支持。 《決定》提出 “堅持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發(fā)展”[26]，這意味著要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持以人為本原則，“與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團結(jié)奮斗”[27]。只有這樣，才能夠凝聚共識，共同推進社會主義建設(shè)的全面改革。

[1][2]胡鞍鋼.治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是制度現(xiàn)代化[J].人民論壇，2013（11）.

[3]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2013-11-16.

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