基于內(nèi)部控制視角的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

藥清 董玲

（太原理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 山西 太原 030024）

地方政府性債務(wù)是指地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持，因公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的債務(wù)。其中包括顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)等。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因與控制系統(tǒng)

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因 （1）金融危機(jī)加大了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。2008年全球金融危機(jī)給我國(guó)的地方政府融資造成了深刻的影響，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的放緩總體上減少了地方政府的收入。與此同時(shí)，2009年初我國(guó)出臺(tái)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，旨在施行擴(kuò)張性財(cái)政政策、大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的影響。各地方政府要在已經(jīng)大幅減少財(cái)政收入的情況下，繼續(xù)投入對(duì)民生、就業(yè)的保障支出，以維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的相對(duì)穩(wěn)定，這對(duì)于原本就緊張的財(cái)政收入來(lái)說(shuō)，更是雪上加霜。為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，中央政府代發(fā)地方債券，地方政府一方面要償還中央代發(fā)的地方債；另一方面地方政府為刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需依賴大量的資金投入，迫使地方政府不得不加大舉債融資力度。（2）稅制改革不徹底導(dǎo)致地方政府債務(wù)的產(chǎn)生成為必然。1994年的財(cái)政分稅體制改革，導(dǎo)致了各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題，政府財(cái)政收入向上級(jí)政府集中。局限了地方政府的收入規(guī)模。但是一般地方公共服務(wù)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等支出項(xiàng)目方面，絕大部分的支出責(zé)任是由地方政府承擔(dān)，這就形成了中央政府財(cái)權(quán)大事權(quán)小，地方政府財(cái)權(quán)小事權(quán)大的矛盾。雖然轉(zhuǎn)移支付在一定程度上緩解了地方政府部分財(cái)政壓力，但無(wú)法從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府收支上的矛盾。醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、城市農(nóng)村最低生活保障、社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系的進(jìn)一步建立和完善；上級(jí)政府需要下級(jí)政府進(jìn)行資金配套的公共支出項(xiàng)目；以及一些地方政府對(duì)市縣級(jí)等基層政府部門(mén)的年度考核標(biāo)準(zhǔn)，這都不可避免地增加了地方政府的事權(quán)，加重了其財(cái)政負(fù)擔(dān)。這樣的矛盾使地方政府難以通過(guò)正常途徑解決財(cái)力問(wèn)題，使得舉借債務(wù)成為一種必然。（3）地方融資平臺(tái)等舉債方式導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模大。我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債，與地方政府實(shí)際上強(qiáng)烈的融資需求之間的矛盾，催生了各種各樣的舉借債務(wù)方法。包括通過(guò)銀行來(lái)打包處理，地方政府變相發(fā)行的地方債券，地方融資平臺(tái)貸款，地方政府為中小企業(yè)擔(dān)保或變相擔(dān)保的債務(wù)等，這些隱性債務(wù)的出現(xiàn)與擴(kuò)大，為地方政府累積了大量的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。其中處于主導(dǎo)地位的是地方融資平臺(tái)，其存在在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，但其形成的政府債務(wù)具有隱蔽性，透明度和規(guī)范性都存在明顯不足。（4）過(guò)于重視用單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和形象工程來(lái)衡量政績(jī)。結(jié)合實(shí)際情況，目前我國(guó)存在地方政府間過(guò)度攀比的情況，而這種攀比必然會(huì)導(dǎo)致利用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和形象工程等明顯的形式，這就不可避免的以單純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量政績(jī)。但在追求高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、擴(kuò)大形象工程的同時(shí)，隨之而來(lái)的是地方政府債務(wù)的不斷增加。對(duì)于地方官員和政府來(lái)說(shuō)，創(chuàng)造政績(jī)是第一位的，債務(wù)問(wèn)題是次要的，要有政績(jī)就必須有足夠的資金，就必須貸款發(fā)債，借的越多在任期內(nèi)的政績(jī)就越大。這就導(dǎo)致地方政府債務(wù)連年增加，并伴隨著與日俱增的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也許這些會(huì)傳給下屆政府領(lǐng)導(dǎo)，并繼續(xù)向下延伸，但債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)終究是地方政府必須要解決的問(wèn)題，一旦債務(wù)問(wèn)題爆發(fā)，就會(huì)不可避免的影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。

（二）地方政府債務(wù)控制系統(tǒng)內(nèi)部控制理論的核心COSO《內(nèi)部控制——整合框架》最初是為企業(yè)管理提供方法和依據(jù)，由于其突出風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)調(diào)責(zé)任明確、是整體動(dòng)態(tài)系統(tǒng)等特點(diǎn)，對(duì)企業(yè)日常風(fēng)險(xiǎn)管理有相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)意義，而對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也同樣具有借鑒意義?？刂骗h(huán)境要素包括管理者的態(tài)度、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，這樣才能正確設(shè)立內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，尤其是利用內(nèi)部審計(jì)功能來(lái)改善控制環(huán)境的質(zhì)量。良好的控制環(huán)境的形成有助于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，其中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的形成影響著風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施效果，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的建立促使地方政府債務(wù)更加規(guī)范，并識(shí)別相當(dāng)部分的隱形或有債務(wù)，一定程度降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素就是識(shí)別和分析與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，從而為確定如何管理風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)，其在內(nèi)部控制理論中無(wú)論對(duì)于企業(yè)還是政府部門(mén)都是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。對(duì)于地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是對(duì)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的量化，通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)相關(guān)指標(biāo)體系的建立以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型的建立，清晰、及時(shí)和完整地揭示了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，確保債務(wù)管理機(jī)構(gòu)能夠合理控制負(fù)債水平，保證資金的使用效率，從而對(duì)應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供支持依據(jù)。控制活動(dòng)要素是企業(yè)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)。具體到政府債務(wù)情況，主要是指地方政府對(duì)債務(wù)發(fā)行的政策和程序控制。首先是債務(wù)的授權(quán)審批，需要地方政府對(duì)債務(wù)的發(fā)行和范圍、權(quán)限、金額、用途進(jìn)行嚴(yán)格審核；其次是對(duì)政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制，政府部門(mén)會(huì)計(jì)施行權(quán)責(zé)發(fā)生制有利于地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，尤其是對(duì)于目前較為難以識(shí)別和控制的隱性或有債務(wù)；最后是對(duì)預(yù)算的控制。信息與溝通要素整體來(lái)說(shuō)是滲透到各要素中的一個(gè)普遍特征，具體到企業(yè)和政府內(nèi)部包括高層管理人員應(yīng)當(dāng)把指令順暢地傳達(dá)給內(nèi)部各相關(guān)人員，同一層級(jí)的信息溝通與交流，以及與相關(guān)外部各方的開(kāi)放式信息交流。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，債務(wù)問(wèn)題更多涉及到的是債務(wù)信息的對(duì)外披露，包括對(duì)外披露準(zhǔn)確的債務(wù)信息，以及可能發(fā)生的或有負(fù)債和擔(dān)保信息。持續(xù)監(jiān)督要素不僅可以評(píng)價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性，還可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行內(nèi)部控制中存在的缺陷。分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，對(duì)于單個(gè)地方政府內(nèi)部來(lái)說(shuō)，建立內(nèi)部審計(jì)制度是對(duì)債務(wù)的直接監(jiān)督，包括對(duì)當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)情況的全面分析、合理性分析以及預(yù)測(cè)，是內(nèi)部控制監(jiān)督的核心內(nèi)容。站在宏觀地方政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，還包括黨委紀(jì)檢和監(jiān)察制度、人大監(jiān)督制度等。內(nèi)部與外部的綜合監(jiān)督，對(duì)于地方政府債務(wù)的起到了規(guī)范的作用。通過(guò)內(nèi)部控制五要素建立地方政府債務(wù)控制框架，是對(duì)目前地方政府債務(wù)研究的新理念，內(nèi)部控制理論側(cè)重于從政府部門(mén)內(nèi)部開(kāi)始對(duì)債務(wù)進(jìn)行規(guī)范、控制，同時(shí)更加重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，這就把當(dāng)前地方政府債務(wù)的核心和難點(diǎn)問(wèn)題——隱性或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擺到突出位置。由于政府對(duì)于企業(yè)的特殊性，內(nèi)部控制理論使得地方政府債務(wù)從政府內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，到對(duì)全社會(huì)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)概念，才能更好的把內(nèi)部控制理論在企業(yè)中所起的重要作用運(yùn)用于地方政府債務(wù)問(wèn)題，從而試圖找到化解和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的方法。

二、內(nèi)部控制視角的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

（一）控制環(huán)境 地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，進(jìn)行舉債顯然已成為解決當(dāng)前制約的重要方式。但是由于地方對(duì)債務(wù)的承受能力并不是無(wú)限的，因此要從地方政府自身的具體承受能力以及消化能力來(lái)考慮債務(wù)的規(guī)模，樹(shù)立適度借債的觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)規(guī)模的合理化。對(duì)于管理者來(lái)說(shuō)，要求其自身樹(shù)立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并在整個(gè)政府部門(mén)內(nèi)部傳達(dá)內(nèi)部控制的重要性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)是內(nèi)部控制理論運(yùn)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的關(guān)鍵，指標(biāo)的選取是對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的量化，以及一定程度上預(yù)測(cè)即將帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，有利于發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)重大潛在風(fēng)險(xiǎn)，并關(guān)注可能影響單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)因素，及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估發(fā)生的可能性和影響程度，以設(shè)計(jì)出高效的應(yīng)對(duì)機(jī)制。具體來(lái)講，通常有一下指標(biāo)可供評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）控制活動(dòng) 控制活動(dòng)是地方政府在具體管理、規(guī)范債務(wù)時(shí)的具體方法，包括：（1）債務(wù)發(fā)行授權(quán)審批控制。地方政府對(duì)債務(wù)發(fā)行實(shí)施授權(quán)審批控制，首先要求允許地方政府合理發(fā)債，在此基礎(chǔ)上來(lái)規(guī)范發(fā)債行為。地方政府債務(wù)的審批機(jī)構(gòu)主要有地方政府設(shè)立的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)、地方財(cái)政部門(mén)等，發(fā)債的地方政府需向上一級(jí)政府（必要時(shí)需向中央）進(jìn)行申報(bào)，申報(bào)中應(yīng)明確發(fā)行的債務(wù)應(yīng)當(dāng)落實(shí)未來(lái)償債資金的來(lái)源、償債責(zé)任以及抵御風(fēng)險(xiǎn)的措施，并向?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)提供經(jīng)本單位主管部門(mén)審核后的資料（包括舉借政府債務(wù)申請(qǐng)、項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告、立項(xiàng)審批資料等）。審批機(jī)構(gòu)對(duì)申報(bào)單位的財(cái)務(wù)狀況、負(fù)債情況、債務(wù)清償情況、配套能力及還款能力進(jìn)行考察審核后，并參與項(xiàng)目的論證、評(píng)估后，決定是否授予發(fā)債權(quán)以及具體金額等事項(xiàng)，確保地方政府債務(wù)資金投放的安全性。（2）政府內(nèi)部會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制。我國(guó)政府現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度債務(wù)核算的范圍窄、報(bào)告內(nèi)容少，不能清晰地核算與反映債務(wù)總體規(guī)模、具體構(gòu)成狀況，而且收付實(shí)現(xiàn)制在債務(wù)核算方面具有局限性，導(dǎo)致其在地方政府債務(wù)管理中的基礎(chǔ)作用缺失，因此需要完善政府部門(mén)會(huì)計(jì)體系。最重要的是應(yīng)當(dāng)實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算原則，這樣會(huì)對(duì)當(dāng)期沒(méi)有支付但已發(fā)生的負(fù)債予以反映，使得費(fèi)用和支出不能向未來(lái)轉(zhuǎn)移，這就能夠較為客觀、全面、及時(shí)地反映地方政府的債務(wù)狀況，同時(shí)使得地方政府當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)不能轉(zhuǎn)移給下屆政府，在一定程度上抑制了未來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積，從而有利于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于地方政府債務(wù)中的或有負(fù)債和隱性債務(wù)，由于計(jì)量方面存在難度,，不便于進(jìn)行具體會(huì)計(jì)核算，可以規(guī)定通過(guò)附注等方式進(jìn)行披露。（3）預(yù)算管理與控制。目前，地方政府債務(wù)的收入和支出在政府總收入和支出方面占有重要位置，而由于債務(wù)資金的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)行較一般政府收入、支出大，對(duì)于將債務(wù)納入地方政府預(yù)算編制有著重要意義。在美國(guó)，地方政府為了防止財(cái)政過(guò)度支出，制定了諸如《債務(wù)限制》等相關(guān)的法律法規(guī)，我國(guó)可以借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)嚴(yán)密的預(yù)算程序和強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制來(lái)防止地方政府財(cái)政出現(xiàn)過(guò)度支出，進(jìn)而降低地方政府債務(wù)出現(xiàn)危機(jī)的可能性。我國(guó)地方政府債務(wù)預(yù)算管理總體要求編制綜合平衡的地方政府預(yù)算，對(duì)于直接債務(wù)主要依照財(cái)政部2009年頒布的《地方政府債券預(yù)算管理辦法》進(jìn)行，即地方政府債券由中央代為發(fā)行，地方政府債券收入全額納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，市、縣級(jí)政府使用債券收入的，由省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸，納入市、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算。對(duì)于隱性或有債務(wù)，現(xiàn)行的《預(yù)算法》不允許地方財(cái)政列“赤字”項(xiàng)目，造成地方政府債務(wù)隱性化，由此可引入中期預(yù)算框架，編制3～5年的滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃，為地方政府和政府各部門(mén)提供每個(gè)未來(lái)財(cái)政年度中支出預(yù)算務(wù)必遵守的預(yù)算限額。

（四）信息與溝通 公開(kāi)、準(zhǔn)確的政府財(cái)務(wù)信息是實(shí)施有效經(jīng)濟(jì)管理的基礎(chǔ)，我國(guó)透明度較低的政府債務(wù)信息，為隱性債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)提供了“溫床”，信息的公開(kāi)披露可以抑制地方隱性債務(wù)和或有債務(wù)的形成，迫使一些隱性債務(wù)和或有債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性債務(wù)，這將有助于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及加強(qiáng)債務(wù)管理。實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)透明，最直接的就是要求地方政府依據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則編制資產(chǎn)負(fù)債表，分別反映政府各項(xiàng)收入、支出情況，其中包括了權(quán)責(zé)發(fā)生制下要求的隱性擔(dān)保債務(wù)，將地方政府顯現(xiàn)、隱性債務(wù)及其償還情況向公眾透明，這將一定程度降低政府融資的隨意性，規(guī)范地方政府融資，從而減少總體債務(wù)規(guī)模。地方政府內(nèi)部信息溝通要求管理者對(duì)各政府部門(mén)傳達(dá)指令，并鼓勵(lì)各部門(mén)之間溝通交流有關(guān)各自資金需求情況，有助于各部門(mén)更好的合理規(guī)劃安排其資金需求和使用情況，這使得地方政府發(fā)行債務(wù)的具體金額、用途等更具有合理性、可操作性。

表1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)

（五）持續(xù)監(jiān)督 （1）建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。從美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，內(nèi)部審計(jì)對(duì)于政府內(nèi)部控制的監(jiān)督作用是內(nèi)部控制持續(xù)有效運(yùn)行的重要工具。雖然當(dāng)前我國(guó)一些政府內(nèi)部建立了內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，但仍然缺乏以整套完善的內(nèi)部審計(jì)程序，其中包括對(duì)債務(wù)情況審計(jì)的弱化。建立完善的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，需要首先對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模情況進(jìn)行摸底清查，同時(shí)分析債務(wù)構(gòu)成情況，追蹤債務(wù)使用情況及績(jī)效評(píng)價(jià)，落實(shí)具體債務(wù)責(zé)任人，進(jìn)而分析計(jì)算地方政府的償債能力、預(yù)計(jì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將有助于采取相應(yīng)的措施控制地方政府債務(wù)以及其帶來(lái)的降低風(fēng)險(xiǎn)。特別地，對(duì)于地方政府的重大舉債項(xiàng)目，政府需指派專門(mén)人員對(duì)相關(guān)舉債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督，相應(yīng)地，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)同時(shí)對(duì)已竣工的項(xiàng)目和地方政府債務(wù)資金的使用情況及償債計(jì)劃進(jìn)行審計(jì)。（2）外部監(jiān)督。地方政府債務(wù)的外部監(jiān)督主要包括國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方政府各部門(mén)及其他公共機(jī)構(gòu)的審計(jì)和各級(jí)人民代表大會(huì)委托專門(mén)機(jī)構(gòu)或人員對(duì)本級(jí)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行檢查。前者主要負(fù)責(zé)監(jiān)督地方政府債務(wù)信息的真實(shí)性、公允性，運(yùn)用債務(wù)資金的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性，以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行審計(jì)；后者主要是對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)行跟蹤檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，對(duì)舉債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管。此外，適當(dāng)引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制能夠有效彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)和人大監(jiān)督的不足，進(jìn)一步規(guī)范政府舉債行為。即地方政府要編制詳細(xì)的舉債計(jì)劃，包括債務(wù)資金的來(lái)源、用途和歸還計(jì)劃等，將其向社會(huì)公開(kāi)，提高信息透明度，從而起到監(jiān)督執(zhí)行的效果。有效的審計(jì)監(jiān)督能夠推動(dòng)完善權(quán)力制約機(jī)制，保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到合理監(jiān)督和控制。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策

（一）加強(qiáng)融資平臺(tái)管理 2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》明確規(guī)定，只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，不得再承擔(dān)融資任務(wù)；承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司，不再保留融資平臺(tái)職能；承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作。首先是使融資平臺(tái)透明化，要求銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)如實(shí)上報(bào)對(duì)政府及其融資平臺(tái)公司的借貸信息，掌握各類平臺(tái)公司融資規(guī)模、運(yùn)作模式、資金來(lái)源等。其次是將地方財(cái)政投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管，確保財(cái)政融資資金的有效使用。最后，在加強(qiáng)融資平臺(tái)公司自身建設(shè)方面，要引進(jìn)民間資本，提高其市場(chǎng)化程度。應(yīng)適當(dāng)引入民間資本，通過(guò)地方融資平臺(tái)和民間資本的雙重結(jié)合來(lái)控制成本。這樣市場(chǎng)化的選擇不但能夠使民間資本獲得回報(bào)，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能解決地方政府財(cái)政收支平衡問(wèn)題，降低融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）實(shí)施稅制改革 現(xiàn)行分稅制在劃分中央和地方之間共享稅分享比例時(shí)，中央占大部分，面對(duì)地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的情況，應(yīng)重新考慮各稅種在中央和地方之間的共享比例，使地方政府在財(cái)權(quán)方面增強(qiáng)自主性，也就從一方面擴(kuò)大了地方政府的財(cái)政收入。而這種匹配又是動(dòng)態(tài)的，不論是中央還是地方政府，都應(yīng)針對(duì)不同時(shí)期不同階段的實(shí)際發(fā)展情況來(lái)適當(dāng)修改和完善相關(guān)的稅收制度。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，這將為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、社會(huì)保障等方面提供了一定的資金保障。

（三）建立償債準(zhǔn)備金制度 設(shè)立償債準(zhǔn)備金是為了在地方政府沒(méi)有能力償還到期的債務(wù)時(shí)，先從償債準(zhǔn)備金中劃撥支付，以減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方財(cái)政正常運(yùn)行的影響。債務(wù)的償還是地方政府債務(wù)管理中的重要環(huán)節(jié)，要建立合理的償債準(zhǔn)備金制度，首先要合理確定償債準(zhǔn)備金的比例，制定細(xì)致的還本付息安排。其次，要確定償債基金的來(lái)源，這些資金可能來(lái)源于項(xiàng)目建成投產(chǎn)后所獲得的收益，或者是該項(xiàng)地方債發(fā)行溢價(jià)收入，或政府財(cái)政預(yù)算中的專項(xiàng)償債資金和信用證收益等。最后，要對(duì)償債準(zhǔn)備金的使用和償付情況進(jìn)行及時(shí)的外部監(jiān)控和內(nèi)部監(jiān)督，并定期向地方人大公布政府償債情況和具體的財(cái)務(wù)報(bào)告。

（四）完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系 完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系首先要做到淡化上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)，將對(duì)地方政府的評(píng)價(jià)加入債務(wù)規(guī)模和償還情況等指標(biāo)。其次是杜絕“政績(jī)工程”，改革和完善地方干部考核機(jī)制，用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)衡量干部的政績(jī)，防止新的“政績(jī)工程”產(chǎn)生新的負(fù)債。最后是要完善地方政府官員問(wèn)責(zé)機(jī)制，將債務(wù)產(chǎn)生及償還責(zé)任直接與具體責(zé)任人掛鉤，并強(qiáng)化責(zé)任人責(zé)任的事后懲罰，也能夠一定程度收斂地方政府隨意發(fā)債行為，從而降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

［1］ 趙云旗：《地方政府債務(wù)研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2011年第38期。

［2］ 封北麟：《地方政府投融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)研究》，《中國(guó)財(cái)政》2009年第18期。

［3］ 孫芳城：《淺議內(nèi)部控制視角下的地方政府債務(wù)管理》，《商業(yè)會(huì)計(jì)》2010年第16期。

［4］ 江俊龍、鄒香、狄運(yùn)中：《我國(guó)地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)控制研究》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2011年第2期。

［5］ 孫勇：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題初步分析》，《金融會(huì)計(jì)》2010年第3期。