關(guān)于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制研究

作者簡(jiǎn)介：陳麗霞（1989-），女，漢族，山西平遙縣人，碩士研究生，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，專業(yè)：財(cái)政學(xué)，研究方向：政府預(yù)算與管理。

摘要：老齡化背景下，養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為我國地方政府購買公共服務(wù)的重要內(nèi)容，但目前仍處在部分地方政府的政策試點(diǎn)和探索時(shí)期。政府購買養(yǎng)老服務(wù)是在養(yǎng)老服務(wù)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的一種制度安排，本文從養(yǎng)老服務(wù)需求的特殊性和多元化和養(yǎng)老服務(wù)供給的公益性和市場(chǎng)化入手，由養(yǎng)老供給矛盾主要分析探討了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的兩種方式——補(bǔ)貼制和憑單制，通過其運(yùn)作過程和優(yōu)劣比較分析得出了各自適用的范圍，以期推動(dòng)我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的研究進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：政府購買；養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；老年群體

2014年9月3日財(cái)政部等四部門日前下發(fā)《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，部署加快推進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作。通知明確，到2020年，我國將基本建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度。目前我國有60歲以上老年人2.02億，到2021年，這個(gè)數(shù)字將達(dá)到2.58億，老齡化水平也隨之提高到17.9%，如何實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”顯得愈發(fā)迫切。我國社會(huì)養(yǎng)老供給相當(dāng)匱乏，尚未有足夠的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來容納這么多老人，無法滿足老年福利保障的需求。目前只有從我國國情出發(fā)，采取與不同養(yǎng)老服務(wù)需求相匹配的政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，才能把有限資源最大化利用，同時(shí)滿足老年群體的養(yǎng)老需求。

一、政府購買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵及其服務(wù)特征

（一）政府購買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵

政府購買養(yǎng)老服務(wù)是指政府與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間簽訂的特定合同，作為契約的雙方，由政府出資，加盟非營利組織或者營利企業(yè)運(yùn)作，由其負(fù)責(zé)相關(guān)事項(xiàng)的管理并提供服務(wù)，然后，政府對(duì)購買的相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行評(píng)估并對(duì)其進(jìn)行付費(fèi)，從而滿足老年人的精神與物質(zhì)生活需求，并保證老年群體養(yǎng)老的質(zhì)量的服務(wù)供給方式。

政府購買養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制即政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)這三方的有效結(jié)合，具體來看：政府是指政府作為購買社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任方，要把以前由政府直接提供的養(yǎng)老服務(wù)部分轉(zhuǎn)嫁給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過政府的財(cái)政收入向相關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，以滿足老年群體的社會(huì)需求；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為生產(chǎn)者、供給者和消費(fèi)者提供各種選擇機(jī)會(huì)，用競(jìng)爭(zhēng)的方式來提高資源的利用效率；而社會(huì)則試圖通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和政府的協(xié)商與合作來減少成本，從而提髙社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給的滿意度和效率。

（二）養(yǎng)老服務(wù)的特征

1、養(yǎng)老服務(wù)需求的特殊性和多元化。首先，養(yǎng)老服務(wù)需求具有特殊性。老年人群具有經(jīng)濟(jì)上的低收入性，生活上的貧困性，政治上的低影響力和心里上的高度敏感性等特點(diǎn)，老年人是被排斥在主流社會(huì)之外的邊緣性群體。因?yàn)樗麄兊奶厥庑裕陴B(yǎng)老需求上紛繁復(fù)雜，亟需政府通過購買服務(wù)的方式，滿足他們的異質(zhì)性養(yǎng)老需求。

其次，養(yǎng)老服務(wù)需求具有多元化。老年人作為典型的弱勢(shì)群體，他們?cè)谛詣e、身體情況、家庭情況、子女?dāng)?shù)量、生活習(xí)慣等存在差異，養(yǎng)老服務(wù)需求已經(jīng)呈現(xiàn)日益“多元化、多層次”的特點(diǎn)。只有健全養(yǎng)老服務(wù)體系，提供更為豐富的社會(huì)服務(wù)，才能更好地滿足老年人的養(yǎng)老需求。

2、養(yǎng)老服務(wù)供給的公益性和市場(chǎng)化。現(xiàn)代西方公共產(chǎn)品理論根據(jù)是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，可將全部的社會(huì)產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三類。作為扶持老年群體的養(yǎng)老服務(wù)，老年群體對(duì)公共服務(wù)的需求和利用并不會(huì)減少其他老年群體的相應(yīng)需求和利用，并且，由于各種市場(chǎng)主體的共同參與和弱勢(shì)群體個(gè)人承擔(dān)部分費(fèi)用的模式使這種服務(wù)的排他性更為明顯，因此，筆者認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)歸類為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這使其實(shí)現(xiàn)供給主體多元化成為可能，該項(xiàng)服務(wù)的供給也同時(shí)具有公益性和市場(chǎng)性。

首先，養(yǎng)老服務(wù)的供給具有公益性。養(yǎng)老服務(wù)作為我國的一項(xiàng)基本民生服務(wù)，要承擔(dān)著惠之于民的責(zé)任，并體現(xiàn)著我國對(duì)老年人群的精神關(guān)愛，對(duì)我國的社會(huì)穩(wěn)定和國家的長治久安起著無可替代的作用，所以養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，基于政府具有資金政策優(yōu)勢(shì)、整合社會(huì)資源的能力以及廣泛的社會(huì)代表性，需要政府作為養(yǎng)老服務(wù)的天然提供者，該項(xiàng)服務(wù)的供給也需要國家政府的參與，具有一定的公益性。

其次，養(yǎng)老服務(wù)的供給具有一定的市場(chǎng)性。養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定的私人產(chǎn)品的特征，如果其供給單純由政府來提供的話，必然會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)過度，不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效利用，而且我國的養(yǎng)老供給模式需要養(yǎng)老群體承擔(dān)一部分費(fèi)用，所以其運(yùn)作需要政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年消費(fèi)者的共同參與才能維持一個(gè)高效的運(yùn)行狀態(tài)。在這種三方合作的供給模式下，養(yǎng)老服務(wù)的供給必然會(huì)帶有一定的市場(chǎng)性。

基于我國的養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀，政府由于財(cái)政能力的限制，和資金運(yùn)用的效率的不足，同時(shí)，作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，企業(yè)參與其中獲得的盈利效率必然受限，這就導(dǎo)致了企業(yè)對(duì)其供給的參與度不會(huì)過高。所以，在公益性和市場(chǎng)性的雙重交叉影響下，我國的養(yǎng)老服務(wù)很難被完全覆蓋，也產(chǎn)生了一定的空白區(qū)域，使得其具有了一定的有限性。

綜上，基于我國養(yǎng)老需求多元化和政府供給有限性的矛盾下，亟需借助社會(huì)組織的力量，運(yùn)用政府購買服務(wù)的方式解決我國養(yǎng)老服務(wù)所面臨的問題。首先，政府購買養(yǎng)老服務(wù)有更大的靈活性，可以更直接有效地回應(yīng)老年群體的異質(zhì)化需求?！糂P（〗其次，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為個(gè)體與社會(huì)的中介組織，可以在公共服務(wù)供給的過程中形成老年群體與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，從而增加社會(huì)資本，滿足老年群體需求。因此，通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)，讓養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)成為我國政府養(yǎng)老服務(wù)的重要承接對(duì)象是必然選擇。

二、政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式及適用性

（一）政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式

現(xiàn)行機(jī)制下，政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在三方協(xié)作中必然要承擔(dān)更多的責(zé)任。政府承擔(dān)責(zé)任的實(shí)踐方式一般都采取的是向合作方發(fā)放補(bǔ)貼的方式進(jìn)行，而按照補(bǔ)貼的對(duì)象來劃分的話，我們可以將其分為補(bǔ)貼供給者（即補(bǔ)貼制）和補(bǔ)貼消費(fèi)者（即憑單制）兩種方式。本文主要研究這兩種方式。

1、一是補(bǔ)貼制，即給生產(chǎn)者（養(yǎng)老服務(wù)供給者）的補(bǔ)貼。政府通過向養(yǎng)老服務(wù)供給者給予補(bǔ)貼來增強(qiáng)其提供公共服務(wù)供給的能力。政府通過直接撥款、物資資助、政策優(yōu)惠等形式將資金下?lián)芙o承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)職能的企事業(yè)單位、民辦機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，由他們根據(jù)自身職能、專業(yè)及人員特色，提供相應(yīng)的公共服務(wù)。其運(yùn)行方式如下圖所示：

2、二是憑單制，即給老年消費(fèi)者的補(bǔ)貼。憑單制是政府圍繞特定物品或服務(wù)向特定老年群體實(shí)施的補(bǔ)貼，政府通常向服務(wù)對(duì)象發(fā)放食品券、消費(fèi)券、養(yǎng)老券、交易券等多種憑單方式，來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的委托授權(quán)。其運(yùn)行方式如下圖所示：

（二）政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式的優(yōu)劣比較分析

補(bǔ)貼制和憑單制作為我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的兩種方式，補(bǔ)貼制發(fā)展過程比較長，而憑單制較短，他們?cè)诜?wù)老年群體養(yǎng)老需求上各有優(yōu)劣，本文通過調(diào)研，主要從費(fèi)用、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)管、社會(huì)滿意度等幾個(gè)方面進(jìn)行對(duì)比分析，以期找出兩種方式的適用范圍，提高政府購買效率和民眾滿意度。

1、補(bǔ)貼制政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式。優(yōu)點(diǎn)：（1）在政府成本控制方面，政府作為購買養(yǎng)老服務(wù)的提供方，無論按照何種定額支付費(fèi)用，政府都能夠有效地控制每個(gè)單位的服務(wù)費(fèi)用。（2）在扶持社會(huì)組織發(fā)展方面，補(bǔ)貼制購買路徑是補(bǔ)供方（養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)），因?yàn)榻o予了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)很大的資金使用決策權(quán)利，所以對(duì)于他們有比較大的激勵(lì)作用。缺點(diǎn)：（1）在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量上，政府按照總額給養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)劃撥資金，他們?yōu)榱双@取更多的利潤，有可能為了節(jié)約成本而減少服務(wù)的數(shù)量，最終降低服務(wù)的質(zhì)量。（2）在政治監(jiān)管上，政府選定的幾個(gè)特定的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，為政府尋租和腐敗提供了可能。（3）在養(yǎng)老服務(wù)滿意度品質(zhì)上，政府資助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)限制老年人對(duì)服務(wù)生產(chǎn)方的選擇。

2、憑單制政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式。優(yōu)點(diǎn)：（1）在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量上，“憑單制”并非只存在老年人的選擇，也可增加政府也就是購買方的選擇環(huán)節(jié)。政府可以對(duì)服務(wù)組織的兩次選擇，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和老年人都擁有選擇權(quán)，從而有利于服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。（2）在養(yǎng)老服務(wù)滿意度上，購買路徑是補(bǔ)需方，有利于老年人需要的滿足、意愿的表達(dá)，有利于服務(wù)質(zhì)量的提高，服務(wù)效果受到老年人的消費(fèi)愿和能力的影響比較大。缺點(diǎn)：（1）消費(fèi)方的道德風(fēng)險(xiǎn)也容易發(fā)生，比如將服務(wù)券變現(xiàn)，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（2）在積極性上，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的壓力將比較大，要面臨政府和老年人的雙重選擇，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)參與服務(wù)提供的積極性會(huì)降低。（3）在成本控制上，政府的監(jiān)督管理成本也非常高，程序復(fù)雜。憑單制的設(shè)計(jì)也比較困難，何種服務(wù)效果應(yīng)該獲得獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)銷要根據(jù)政策需要不斷調(diào)整。

（三）政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式的適用性分析

在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中，由于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的特點(diǎn)、政策目標(biāo)、具體的社會(huì)環(huán)境和政策環(huán)境都會(huì)對(duì)具體方式的選擇產(chǎn)生影響。因此，基于上述補(bǔ)貼制和憑單制的優(yōu)劣對(duì)比分析，筆者認(rèn)為可以從政府購買養(yǎng)老服務(wù)的制度環(huán)境、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資質(zhì)、購買服務(wù)對(duì)象、購買服務(wù)項(xiàng)目等四個(gè)方面考察政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式是否具有合理性和匹配性。

1、在市場(chǎng)發(fā)展保障老年人的制度環(huán)境上。在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)沒有充分發(fā)育的情況下，應(yīng)該采用補(bǔ)貼制政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式。因?yàn)樵诶夏耆说酿B(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)沒有發(fā)育成熟，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)力量薄弱、政府職能沒有轉(zhuǎn)變的情況下，補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也能達(dá)成增加服務(wù)供給的數(shù)量，提高供給效率的目標(biāo)。相反，在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育成熟的情況下，可采用憑單制政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式。老年人可以根據(jù)自己的需求“用腳投票”，選擇合適的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促進(jìn)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，減輕政府的監(jiān)管壓力。

2、在扶持老年人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資質(zhì)上。當(dāng)前我國扶持老年群體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)千差萬別，在質(zhì)量上也是參差不齊。對(duì)于服務(wù)生產(chǎn)績(jī)效優(yōu)良的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，向其進(jìn)行服務(wù)購買的時(shí)候，為了簡(jiǎn)化購買程序，可采用補(bǔ)貼制的購買方式。而對(duì)于市場(chǎng)發(fā)育不完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可采用憑單制政府購買方式，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰。

3、在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象上。首先，從老年群體同質(zhì)化和異質(zhì)化需求區(qū)分，對(duì)于需求規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老服務(wù)采用補(bǔ)貼制政府購買方式，對(duì)于滿足老年群體個(gè)性化需求的養(yǎng)老服務(wù)更加適宜采用憑單制政府購買方式，這樣不僅可以充分顧及老年群體的意愿，給予他們選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的權(quán)利，而且方便他們享受服務(wù)。其次，從供需導(dǎo)向性上區(qū)分，補(bǔ)需方更能體現(xiàn)老年群體的需求，補(bǔ)供方更能體現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求。供給導(dǎo)向型的服務(wù)和補(bǔ)貼制相匹配，而需求導(dǎo)向型的服務(wù)和憑單制相匹配。

4、在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目上。對(duì)于滿足老年群體基本生活保障的基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要政府通過補(bǔ)貼制方式，給予稅收、政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到服務(wù)老年群體的項(xiàng)目上來，增加養(yǎng)老服務(wù)的提供數(shù)量。而對(duì)于滿足老年群體一般普通生活消費(fèi)品的支出可以使用憑單制政府購買方式，如醫(yī)藥購買，這樣一方面能夠促進(jìn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，提高企業(yè)效率，另一方面賦予老年群體選擇權(quán)利。（作者單位：北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）