美國(guó)國(guó)防預(yù)算縮減的背后

于海洋

3月4日，美國(guó)國(guó)防部正式發(fā)布了2015財(cái)年國(guó)防預(yù)算和《四年國(guó)防審查報(bào)告》（QDR）。這份被奧巴馬簽字同意的預(yù)算，基礎(chǔ)國(guó)防預(yù)算總額為4956億美元，比2014財(cái)年法定授權(quán)額降低4億美元（而且法定授權(quán)額本身就按照《預(yù)算控制法案》在遞減）——看似是減了。

但是這一下降背后的含金量，卻不能這么快就確定下來(lái)。

因?yàn)槊绹?guó)國(guó)防預(yù)算本包括基礎(chǔ)預(yù)算、海外軍事行動(dòng)費(fèi)用、特殊協(xié)定、追加項(xiàng)目等眾多內(nèi)容。比如，2015財(cái)年國(guó)防預(yù)算包括總額790億美元的海外作戰(zhàn)行動(dòng)（OCO）款項(xiàng)，與2014財(cái)年相比沒(méi)有下降。還有，與2015年基礎(chǔ)國(guó)防預(yù)算同時(shí)下發(fā)的就有一個(gè)叫做“機(jī)遇、增長(zhǎng)和安保創(chuàng)議”（Opportunity， Growth， and Security Initiative）的特殊協(xié)定，這一協(xié)定價(jià)值260億美元，由聯(lián)邦政府單獨(dú)撥付，其目的在于解決美軍在戰(zhàn)備程度和現(xiàn)代化改革方面面臨的重大挑戰(zhàn)。從公開(kāi)的資料看，這一協(xié)定的付費(fèi)方向已經(jīng)和基礎(chǔ)預(yù)算中軍事裝備更新等內(nèi)容發(fā)生重疊。換句話說(shuō)，這筆錢(qián)起碼部分可以被視為是用來(lái)補(bǔ)貼基礎(chǔ)國(guó)防預(yù)算不足的。

再有，美國(guó)國(guó)防部已經(jīng)承認(rèn)，他們正在請(qǐng)求，未來(lái)五年（從2015財(cái)年到2019財(cái)年）的國(guó)防預(yù)算總額能夠比當(dāng)前設(shè)定的預(yù)算上限高出大約1150億美元。而多申請(qǐng)的這1150億美元，其用途仍然是補(bǔ)貼各項(xiàng)國(guó)防經(jīng)費(fèi)額外支出的。最后，從美國(guó)財(cái)政支出的一貫特征看，預(yù)算與實(shí)際花費(fèi)本就長(zhǎng)期不符（要不政府就不至于赤字如此巨大了），美國(guó)大兵又因?yàn)楹Ｍ舛髟苟?、透明指?shù)小一直是執(zhí)行預(yù)算的壞典型。因此，從目前看，美國(guó)的軍費(fèi)削減計(jì)劃本身，可以說(shuō)是減速了，或者是擱置了。

美國(guó)軍事預(yù)算到底是增是減？這個(gè)問(wèn)題對(duì)世界安全意義重大，對(duì)東亞安全同樣意義重大 。對(duì)中國(guó)來(lái)講是喜是優(yōu)？

美國(guó)軍費(fèi)削減的不確定性在增加

2009年，單就軍費(fèi)與軍力而言，美國(guó)軍事力量達(dá)到頂峰。彼時(shí)的美國(guó)，雖然在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)場(chǎng)上均兩腳踩泥，但絕談不上泥足深陷。經(jīng)過(guò)彼得雷烏斯等將領(lǐng)的調(diào)整，美軍改變戰(zhàn)法、實(shí)驗(yàn)新式武器和戰(zhàn)術(shù)，戰(zhàn)場(chǎng)表現(xiàn)已有回升態(tài)勢(shì)。

但是，金融危機(jī)的發(fā)生改變了一切。

美國(guó)突然發(fā)現(xiàn)他們?cè)谌绱霜M小的兩個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)耗盡了國(guó)家財(cái)力。口袋無(wú)銀之后，2010年6910億美元成為新世紀(jì)軍費(fèi)的峰值（海外軍事行動(dòng)費(fèi)用的峰值是2009年，1760億美元）。美國(guó)國(guó)會(huì)2011 年《預(yù)算控制法案》被褒揚(yáng)者稱(chēng)為“退燒”、被詛咒者稱(chēng)為“對(duì)將士獻(xiàn)血的背叛”，但最后的結(jié)局仍然是美國(guó)軍事預(yù)算將在五年內(nèi)削減約2600 億美元，十年內(nèi)削減約5000 億美元；法案還特意強(qiáng)調(diào)，海外軍事行動(dòng)費(fèi)用要在2017年下降至450億美元。

法案通過(guò)還不是美軍的最大噩夢(mèng)，2011年兩黨惡斗出臺(tái)的自動(dòng)減支計(jì)劃（Sequester）被視為對(duì)美國(guó)大兵一次新的打擊。共和黨原想在醫(yī)療問(wèn)題上給奧巴馬一記重拳，但奧巴馬不甘示弱，最后的結(jié)果就是，2013年3月1日生效的自動(dòng)減支計(jì)劃，要求在10年內(nèi)再削減4850億美元國(guó)防支出。到9月，美軍就已削減370億美元。這其中最大塊的就是軍事行動(dòng)支出再被削減135億美元。這意味著美軍的海外干預(yù)能力被降到最低。那些對(duì)干預(yù)主義深?lèi)和唇^的人們都有長(zhǎng)舒一口氣之感。

但是，2013年12月19日參議院正式批準(zhǔn)的2014年度國(guó)防預(yù)算，幾年來(lái)一貫以苦情示人的國(guó)防—軍工利益集團(tuán)突然發(fā)力，不但原來(lái)計(jì)劃要減的520億美元沒(méi)減成，預(yù)算總額反倒增至6290億，比2012年增加了150億美元。美國(guó)占世界軍費(fèi)開(kāi)支比再次穩(wěn)定在40%（2012年這一比例在1992年蘇聯(lián)解體后首次跌落40%）。很多人擔(dān)心，原計(jì)劃于2014年開(kāi)始執(zhí)行的美國(guó)財(cái)政“封存”法案（即降低國(guó)防部可自由支配資金的法案）和陸軍瘦身計(jì)劃等一系列國(guó)防改革計(jì)劃都要調(diào)整日程表甚至不了了之。

事情當(dāng)然不會(huì)這么簡(jiǎn)單，《預(yù)算控制法案》并沒(méi)有失效，在聯(lián)邦總預(yù)算不斷削減、新醫(yī)保法案不斷燒錢(qián)的情況下，國(guó)防預(yù)算想獨(dú)善其身何其難也。哪怕以照顧軍火巨頭聞名的共和黨登臺(tái)，《預(yù)算控制法案》也要繼續(xù)執(zhí)行下去，因?yàn)檫@份法案本就是他們鼓搗出來(lái)制衡奧巴馬的。但是，如果按照現(xiàn)有情形發(fā)展下去，《預(yù)算控制法案》在2015年肯定是達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的。

一般讀者要改變的另一個(gè)習(xí)慣認(rèn)知，就是軍費(fèi)預(yù)算盡管是一個(gè)重要指標(biāo)，但它并不能直接與軍事戰(zhàn)略的走向掛鉤。同日公布的《四年國(guó)防審查報(bào)告》（QDR）在這方面反倒能給我們提供更多的資訊。

這份冗長(zhǎng)的審查報(bào)告被國(guó)防部長(zhǎng)哈格爾夸獎(jiǎng)為“定義了一個(gè)歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，但簡(jiǎn)單來(lái)講其實(shí)質(zhì)就是八個(gè)字，“對(duì)內(nèi)改革，對(duì)外開(kāi)放”。

對(duì)內(nèi)改革的意思是用管理促效率，用體制換人治。軍隊(duì)，由于其特殊的組織形式和功能，一定是一個(gè)社會(huì)最缺乏民主精神的部分。這些年軍費(fèi)下降固然打擊了士氣，而不斷曝光的各種丑聞更揭示了美國(guó)高級(jí)軍官如何肆意妄為、貪污浪費(fèi)：從性侵激增到收受賄賂，從研究經(jīng)費(fèi)挪用到對(duì)新項(xiàng)目不聞不問(wèn)。頻繁的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)把軍力抻拉到極限，也使國(guó)家對(duì)軍隊(duì)的監(jiān)管限于失控。QDR明確提出要重組美國(guó)的軍事指揮、研發(fā)、后勤體系，用效率提升抵消預(yù)算下滑的消極影響。

對(duì)外開(kāi)放的意思，就是既然美國(guó)的盟友們都渴望更多的自主權(quán)，那美國(guó)就從權(quán)責(zé)一致的角度，分給他們自主權(quán)同時(shí)分?jǐn)偯绹?guó)的全球防務(wù)成本。美軍將把協(xié)調(diào)、協(xié)同友軍視為最重要的職責(zé)之一，相應(yīng)的美軍把自身變成一支規(guī)模更小、但更適合承擔(dān)核心職能、能夠在友軍配合下完成各種任務(wù)的精干型部隊(duì)。把美軍的意思翻譯一下，就是友軍們有的我們就不必有了；但友軍們有的不但等于我們有了，還必須得做到比我自己有的還聽(tīng)話、還配合。

軍事預(yù)算調(diào)整的價(jià)值和意義

美軍預(yù)算減沒(méi)減、減多少，基本是一個(gè)內(nèi)政問(wèn)題。減或不減后美軍想干什么，那才是一個(gè)國(guó)際關(guān)系的問(wèn)題。

中國(guó)輿論傳統(tǒng)上對(duì)美軍預(yù)算的態(tài)度大概有兩點(diǎn)，它減了，但我們認(rèn)為他總額還是世界第一，換湯不換藥。它加了，我們認(rèn)為他是霸權(quán)主義外露，又要四處興風(fēng)作浪。這里面其實(shí)有一個(gè)邏輯誤區(qū)，美國(guó)軍費(fèi)減了并不是說(shuō)中國(guó)一定要跟著減、美國(guó)加了中國(guó)也不是就要跟著加。

首先，必須要承認(rèn)美國(guó)國(guó)防預(yù)算削減有其積極意義。丹佛大學(xué)美中合作中心主任Sam suizheng zhao就表示，“美國(guó)在軍隊(duì)極不情愿的情形下堅(jiān)持削減軍費(fèi)，固然有國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)因素的考慮，但它更多代表了一種國(guó)際態(tài)度，即美國(guó)對(duì)中國(guó)崛起的判斷沒(méi)有走向完全的消極，對(duì)中國(guó)軍事力量的發(fā)展總體還持有冷靜客觀的態(tài)度?！?/p>

中美間固然頗多爭(zhēng)吵，美國(guó)也在削減總體預(yù)算時(shí)盡量不波及到太平洋司令部，但是美國(guó)總體軍力的縮減是清晰可見(jiàn)的。中美間還有這樣的基本互信，相信絕大多數(shù)中國(guó)民眾也是樂(lè)見(jiàn)其成的。

其次，雖然駐亞太美軍的軍力沒(méi)有削弱，但其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的削減是有據(jù)可查的。在分擔(dān)責(zé)任的大前提下，美軍給了日本、韓國(guó)等地區(qū)軍事盟友更多的自主權(quán)。日本目前看來(lái)已經(jīng)把這視為一個(gè)信號(hào)，近期日本政府歇斯底里的氣氛也有美軍削弱的“功勞”在內(nèi)。這就涉及了一個(gè)困擾中國(guó)多年的命題，美軍在東亞的存在對(duì)中國(guó)究竟有利還是無(wú)利？說(shuō)不利吧，美國(guó)在東亞領(lǐng)導(dǎo)的軍事同盟長(zhǎng)期對(duì)中國(guó)邊疆安全形成巨大威脅，而且還時(shí)不時(shí)地干涉中國(guó)內(nèi)政；說(shuō)有利呢，相信經(jīng)過(guò)日本內(nèi)閣近幾年的表演，中國(guó)人清楚地意識(shí)到無(wú)論自由黨還是民主黨，其本質(zhì)無(wú)二。

相對(duì)于日本政客腦門(mén)上的皇國(guó)符號(hào)，中國(guó)與美國(guó)的溝通起碼更理性一些。從今天來(lái)看，如果美軍對(duì)日本的影響力驟然下降，那么東亞地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)肯定會(huì)急劇增加。

當(dāng)然，日本右翼的坐大既不符合中國(guó)利益，也不符合美國(guó)利益。美國(guó)人堅(jiān)決不交出軍事指揮權(quán)在他們看來(lái)就是對(duì)日本最好的牽制了。不過(guò)，從歷史的眼光來(lái)看，美國(guó)在2012年大概也不會(huì)相信他的小伙伴2年內(nèi)就如此囂張。只能說(shuō)，在東亞復(fù)雜的戰(zhàn)略棋盤(pán)上，美國(guó)軍事預(yù)算的削弱和軍力的衰退，可以制造足夠的懸念，卻找不到一個(gè)簡(jiǎn)單化的評(píng)價(jià)方式。